□ 蘇 健 林嘉威 葉 亮（ 、、廣州市質量技術監(jiān)督局，廣東 廣州50050；、廣州特種機電設備檢測研究院，廣東 廣州5080）

一、廣州電梯安全監(jiān)管現(xiàn)狀及存在問題

廣州擁有電梯10萬臺，占全省1/4，居全國各大城市第4位。從監(jiān)管現(xiàn)狀看，廣州是國內較早對電梯實行規(guī)范管理的城市之一，自1987年開始就由原勞動安全監(jiān)察部門對全市電梯實行了安裝申報和定期檢驗制度，目前社會公眾普遍認可電梯屬于特種設備，需要辦理使用登記證、每年申報定期檢驗、日常必需聘請有資格的電梯維保單位進行定期的保養(yǎng)工作，等等。

盡管廣州電梯已依照法律的規(guī)定實施了管理，但在現(xiàn)實中卻仍存在不少問題。由于不規(guī)范使用和缺乏維修資金，近年來電梯投訴急劇增加，從2008年33宗增長至2013年126宗。而在訴求不能滿足的情況下，當事人轉向媒體尋求幫助，例如2011年期間廣州媒體上共有65宗關于電梯安全的報道，內容集中在電梯故障、困人、人身傷亡中（見表1），這又進一步擴大了負面因素的社會影響，給電梯安全監(jiān)管帶來較大的壓力。

表1 廣州電梯主要新聞報道情況（2011年）

二、廣州電梯安全監(jiān)管的市場調節(jié)失靈原因分析

曼昆認為“信息不對稱、公共產(chǎn)品缺失、外部效應是市場失靈的主要原因”[1]，目前廣州約有電梯維護單位250家，屬于完全市場化競爭的行業(yè)，其過度競爭造成質量下降行為也與此相符。

（一）電梯安全信息不對稱

信息不對稱是指在市場經(jīng)濟活動中,各類人員對有關信息的了解是有差異的;掌握信息比較充分的人員,往往處于比較有利的地位,而信息貧乏的人員,則處于比較不利的地位。在電梯產(chǎn)權與管理權分離的領域，如住宅小區(qū)中的電梯，此種信息不現(xiàn)象最為突出：產(chǎn)權人對于電梯運行維護費用投入、部件更換等信息不了解，處于劣勢；物業(yè)公司由于專業(yè)知識限制，對電梯維保公司的日常工作質量信息不了解，也處于劣勢；電梯維保公司由于無法向乘客、業(yè)主傳遞其優(yōu)質服務的信息，被迫以價格為主要競爭手段，也是處于劣勢地位。三者的劣勢疊加，形成惡性循環(huán)。

據(jù)廣州市電梯安全運行監(jiān)控中心監(jiān)測對2013年期間全市電梯困梯情況的統(tǒng)計，按使用單位性質進行劃分，住宅、商業(yè)、工廠、醫(yī)院、學校、黨政機關、重要場所的困梯比例分別為43.56%、40.40%、6.10%、4.36%、2.68%、2.14%、0.77%（見圖1）。其中工廠、醫(yī)院、學校等中間信息環(huán)節(jié)較低的場所電梯故障率顯著下降，這在一定程度上證明減少信息不對稱現(xiàn)象可以有效減少電梯故障問題。

圖1 2013年廣州市困梯單位類別分析

（二）公共救援產(chǎn)品缺失

公共產(chǎn)品是指具有消費上或使用上非競爭性的產(chǎn)品，某些人對這一產(chǎn)品的使用，不會影響另外一些人的使用，并且均可以從中獲取利益。在安全領域，典型的公共服務包括110、119、120等向社會公眾統(tǒng)一開放的服務平臺。

依照法律規(guī)定，電梯發(fā)生困人故障后，相應的維保單位應當在30分鐘內抵達現(xiàn)場，在2小時內將被困人員救出，否則將構成責任事故。雖然該項規(guī)定是由承擔事故電梯的維保單位負責，其他維保單位沒有救助的義務，但當乘客被困無法得到有效的安撫和救助時，將會造成對社會公眾對電梯的安全感普遍下降。2011年7—9月期間，廣州市越秀區(qū)質監(jiān)局曾對區(qū)內的53家維保公司進行過一次全面的應急響應測試，雖然總體平均響應時間為28分鐘，但有13次響應時間超過30分鐘，不符合率約為24.7%（見圖3）。這在一定程度上反映了廣州缺乏電梯救援公共服務的現(xiàn)象，廣州也需要建立類似110、119的公共救援服務平臺。

（三）維保市場外部效應

外部效應是指由于某個經(jīng)濟活動個體的活動使得他人利益受損，而自身卻不用承擔代價的行為?，F(xiàn)行《特種設備安全法》偏重于對電梯制造、維保單位進行事前資格管理，但對日常工作并沒有考核機制，部分維保單位通過降低服務質量，從市場中抽取不正當?shù)睦?，并對原市場中的合法?jīng)營者造成沖擊，形成“劣勝優(yōu)汰”的外部效應現(xiàn)象。

三、基于大數(shù)據(jù)的廣州電梯安全監(jiān)管模式及效果分析

（一）大數(shù)據(jù)是調節(jié)市場的可行手段

大數(shù)據(jù)是新一代信息技術的主要發(fā)展方向之一，其核心理念是相關主體在各種活動中將自覺或不自覺地形成一系列的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)具有隨機性、全過程、全覆蓋的特征。維克托認為“從海量數(shù)據(jù)中發(fā)掘規(guī)律，可以引導未來的行為”[2]。這恰好可以彌補市場調節(jié)機制失靈的現(xiàn)象。當電梯活動中的相關主體能得到充分的數(shù)據(jù)信息，可以對將來的行為作出理性判斷時，其活動自然會更加規(guī)范，例如當維保信息可以有公開的評價發(fā)布機制時，相應的管理者、產(chǎn)權人必然會考慮質量因素，等等。

我國已經(jīng)建立了比較完善的電梯行政監(jiān)管制度，在《特種設備安全法》、《特種設備安全監(jiān)察條例》等法規(guī)中提出制造、安裝、維修、改造、使用全過程監(jiān)管的要求。由于廣州在用電梯基數(shù)已達到10萬臺，其龐大的基數(shù)構成了一個海量的數(shù)據(jù)源，從海量數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)知識、尋找隱藏在數(shù)據(jù)中的模式、趨勢和相關性，運用這種大數(shù)據(jù)的理念去統(tǒng)領日常工作，并以大數(shù)據(jù)為基礎構建一系列的機制去彌補市場調節(jié)失靈的短板，這成為廣州電梯監(jiān)管創(chuàng)新的一個主要引導方向，并已經(jīng)取得了一定成效。

（二）基于大數(shù)據(jù)的廣州電梯安全監(jiān)管模式運行效果

基于大數(shù)據(jù)的廣州電梯監(jiān)管模式主要由數(shù)據(jù)監(jiān)測反饋、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)應用三大機制構成（圖4）。在這個回路結構中當數(shù)據(jù)監(jiān)測值增加，數(shù)據(jù)分析結果將更為豐富，應用這種結果進行的市場抽查更有針對性，三者的疊加效應形成一個穩(wěn)定的增強回路。

圖4 電梯安全監(jiān)管大數(shù)據(jù)應用結構系統(tǒng)圖

1、數(shù)據(jù)監(jiān)測與反饋機制

數(shù)據(jù)監(jiān)測機制主要由電梯定期檢驗數(shù)據(jù)構成。大數(shù)據(jù)的特征之一是自動化儲存，在某一機制下對特定主體的一系列活動信息進行記載。在廣州電梯監(jiān)管活動中，全市每一臺電梯從申報安裝開始，其制造廠家、型號、每年定期檢驗情況，相關生產(chǎn)單位的資質、行政處罰情況都有記錄，構成了一個全體性的數(shù)據(jù)。監(jiān)管部門可以根據(jù)需要，從橫向上截取特定區(qū)域的設備情況進行分析，也可以從縱向上抽取某單位歷年來的生產(chǎn)活動情況進行分析，不存在抽樣統(tǒng)計所帶來的樣本性缺陷。數(shù)據(jù)反饋機制主要由維保單位工作質量通報制度構成。廣州市質監(jiān)部門從根據(jù)定期檢驗數(shù)據(jù)分析的情況，定期將復檢率較高的維保單位信息進行通報，通報的途徑包括新聞報刊、電視、電臺、行業(yè)協(xié)會等信息平臺。

市場調節(jié)機制的第一塊短板——“信息不對稱”問題在此得到了彌補。信息公布后，一方面行業(yè)單位在招投標等商業(yè)活動中積極將維?！昂诿麊巍毙畔⑦M行多層次的擴散，減少低價競爭者的市場份額；另一方面也促使維保單位注重提高日常工作質量，減少定期檢驗中不合格的情況發(fā)生。

廣州市質監(jiān)局從2011年第一季度開始進行通報，通過對首批被通報的單位情況進行分析，經(jīng)過2年的市場自我調節(jié)，復檢率顯著下降。富奧、良友、南迅、廣電四家維保企業(yè)的復檢率分別從28.3%、8.8%、17.7%、12.2下降至2.1%、0%、7.6%、1.3%（見圖5）。

圖5 維保質量通報單位復檢率對比圖(2011，2013)

2、數(shù)據(jù)分析機制

數(shù)據(jù)分析機制主要由2013年開始運作的廣州市電梯安全運行監(jiān)控中心監(jiān)測數(shù)據(jù)組成。大數(shù)據(jù)思維重視在沒有理論假設的前提下，通過隨機性的數(shù)據(jù)收集去解決問題。該中心通過96333專用電話，實現(xiàn)7X24小時全天候對全市電梯的困梯情況進行監(jiān)測，一旦發(fā)生困梯故障，則通過數(shù)據(jù)交換平臺，把求助信息數(shù)據(jù)發(fā)送至相關電梯維保單位等，并監(jiān)控其是否能在預判時間內抵達現(xiàn)場進行應急處置，一旦不能滿足要求，則調動臨近的維保單位實施救援，實現(xiàn)緊急呼救事件處理的自動化。

市場調節(jié)機制的第二塊短板——“公共救援服務缺失”在此又得到了彌補。通過對社會原有數(shù)據(jù)信息的優(yōu)化，以及線下維保網(wǎng)點的合理整合，在不增加額外資源的情況下大幅縮短困梯應急響應時間。以廣州市越秀區(qū)為例，2013年7—9月期間共處置困梯336宗，平均抵達現(xiàn)場時間為16分鐘，比2011年測試時間縮短43%。

海量數(shù)據(jù)分析是96333平臺的額外收益。大數(shù)據(jù)重視在海量的數(shù)據(jù)收集中發(fā)現(xiàn)不能依靠直覺發(fā)現(xiàn)的知識。廣州市電梯安全運行監(jiān)控中心的設置恰好符合這一特征，它記錄每一條隨機性的乘客求助信息，從這些數(shù)據(jù)背后可以分析出隱藏的規(guī)律。例如2013年96333指揮中心共收到8054宗困梯故障，但其中46.39%是由于停電、裝修沙石、生活垃圾、用戶操作不當?shù)仍蛟斐傻模嵏擦艘酝襟w報導中維保質量是造成電梯故障的唯一誤區(qū)的片面觀點。隨后，質監(jiān)部門即對此進行通報，《南方日報》在2013年12月12日作出了題為“電梯日均困人14宗，超四成電梯故障皆因不文明行為”的專題報道。

3、數(shù)據(jù)運用機制

數(shù)據(jù)運用機制主要由在用電梯監(jiān)督抽查機制構成。在用電梯監(jiān)督抽查工作是指由質監(jiān)部門每年選取一定比例的電梯，按照通用檢驗規(guī)則中若干涉及安全的指標，委托電梯檢驗檢測機構開展監(jiān)督抽查，當抽查發(fā)現(xiàn)在用電梯存在事故隱患時，電梯維保單位應當進行整改，否則將被面臨5—10萬的行政處罰。

市場調節(jié)機制的第三塊短板——“維保市場外部效應”在此又得到了彌補。在《特種設備安全法》規(guī)定的定期檢驗制度下，電梯的申報定期檢驗時間是固定的，部分電梯維保單位可以在日常減少工作量降低成本，僅在申報檢驗前才對電梯進行徹底檢修。這就是為何電梯年檢雖然合格，但日常故障頻繁發(fā)生，乘客反復投訴的關鍵原因之一。通過這種隨機性的監(jiān)督抽查工作，可以隨時監(jiān)督維保市場中各個主體的行為是否合乎規(guī)范，杜絕降低成本、從市場中賺取額外收益的外部效應現(xiàn)象。

在實際操作中，大數(shù)據(jù)的理念始終貫穿在開門監(jiān)督抽查的全過程。一方面，監(jiān)督抽查過程中始終以前期風險數(shù)據(jù)監(jiān)測、風險數(shù)據(jù)分析的結果為依據(jù)，將復檢通報記錄和廣州市電梯安全運行監(jiān)控中心的監(jiān)測數(shù)據(jù)作為抽查的重點，有效打擊各種低價競爭的違法行為；另一方面，監(jiān)督抽查工作自身構成龐大的數(shù)據(jù)來源。2013年期間廣州市以全市在用電梯基數(shù)的30%開展抽查，覆蓋了學校、醫(yī)院、地鐵、機場、住宅小區(qū)、單體樓等場所的電梯，監(jiān)督抽查結果所顯示出來的數(shù)據(jù)結果基本上就代表了廣州電梯的實際狀況，為后續(xù)的監(jiān)管提供了有力的數(shù)據(jù)支撐。

2013年期間，廣州完成了24212臺電梯的監(jiān)督抽查，通過這種隨機性的事后監(jiān)督機制，全市電梯安全狀況明顯提升。廣州市電梯安全運行監(jiān)控中心監(jiān)測的監(jiān)控記錄顯示，隨著2013年5月監(jiān)督抽查工作的開展，全市電梯故障記錄呈現(xiàn)穩(wěn)步下降趨勢（見圖6）。

圖6 廣州市電梯故障情況分析（2013.3—2014.3）

四、小結

電梯安全監(jiān)管涉及產(chǎn)權人所有權、乘客使用權、物業(yè)管理權、技術管理權（維修、維保、檢驗權）等多個主體的職責，各環(huán)節(jié)的關聯(lián)互動更加突顯。大數(shù)據(jù)是一種全新的監(jiān)管思維模式，基于大數(shù)據(jù)的廣州電梯監(jiān)管模式的成功經(jīng)驗主要有兩個方面：一是要注重創(chuàng)新思維的應用。選擇大數(shù)據(jù)技術等符合第三次產(chǎn)業(yè)革命的理念去探索復雜社會現(xiàn)象背后的規(guī)律，選擇以市場手段而不是以單一行政指令去進行監(jiān)管；二是要注重法治思維的運用，所有的制度設計、職責設定都必須運用法律手段予以規(guī)范，用法治方式為創(chuàng)新提供平臺，確保實際運作中的行政檢查、技術性抽查、行政處罰、數(shù)據(jù)發(fā)布、信息公開等工作都應當在法律的框架下進行。例如，廣州市質監(jiān)局抓住2012年《廣州市電梯安全管理辦法》（以下簡稱《辦法》）地方立法的契機為大數(shù)據(jù)應用提供了系統(tǒng)性的法律支持平臺。首先是相關數(shù)據(jù)主體法律責任，《辦法》一是規(guī)定了相關數(shù)據(jù)主體職責。當電梯故障頻發(fā)時，使用管理者、維保單位等應當履行披露電梯的隱患信息、公示安全評價結果的義務；其次是構建數(shù)據(jù)監(jiān)測與反饋機制，例如檢驗機構必須按時報送檢驗信息，行業(yè)協(xié)會可以公布維保價格指數(shù)；再次是構建數(shù)據(jù)應用機制，可以通過分級分類方式進行分類監(jiān)管和開展監(jiān)督抽查。上述條款中的部分精神被全國人大在2013年所通過的《特種設備安全法》所吸收。

[1]格里高利.曼昆，經(jīng)濟學原理[M].北京:機械工業(yè)出版社，2003.

[2]維克托.邁爾—舍恩伯格/肯尼思.庫克耶.大數(shù)據(jù)時代[M].杭州:浙江人民出版社，2012．