□ 孫 健 王玉明（、中共佛山市委黨校，廣東 佛山58300；、廣東行政學(xué)院 行政學(xué)教研部，廣東 廣州50053）

荔灣區(qū)是廣州市的老城區(qū)，人口稠密，常住人口超過百萬，而且老人、小青少年相對較多，社會管理問題多、難度大。其中逢源街道是一個典型的地處城市老城區(qū)、老齡人口密集、困難群體較多的地區(qū)，街轄面積0.78平方公里，常住人口約6.2萬人，其中60歲以上老人有1.3萬人，約占總?cè)丝?0.97%；18歲以下青少年約1.1萬人，約占總?cè)丝诘?8%；孤寡、特困群眾等弱勢群體有2000多人，約占總?cè)丝诘?.3%。近年來經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展，逢源街一些社區(qū)承擔(dān)著社會治安、社會救助、就業(yè)再就業(yè)、計生等130多項行政性事務(wù)，居委會工作人員根本無暇開展有效服務(wù)。逢源街堅持以人為本、服務(wù)社群的宗旨，大力發(fā)展社區(qū)福利事業(yè)和社會服務(wù)，開設(shè)了社區(qū)服務(wù)中心、文化中心、老人院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、殘疾人康復(fù)中心等多個社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，并從1997年開始，先后與香港國際社會服務(wù)社開辦了穗港及海外婚姻家庭輔導(dǎo)服務(wù)中心、穗港青少年服務(wù)中心及穗港綜合服務(wù)中心；與香港鄰舍輔導(dǎo)會合辦了文昌鄰舍康齡社區(qū)服務(wù)中心和逢源鄰舍展能中心，引入香港社會服務(wù)的理念和專業(yè)手法，發(fā)展具有本地特色的社區(qū)福利事業(yè)，培養(yǎng)本土化社工人才隊伍。2008年指導(dǎo)成立非營利社會服務(wù)組織——逢源人家服務(wù)中心，為社區(qū)居民提供多層次、全方位的多元化社工服務(wù)，受到服務(wù)對象的普遍好評。

一、政府向NGO購買社工服務(wù)的過程

（一）購買對象的選擇

廣州市荔灣區(qū)政府及逢源街道辦事處是本案例中的購買方。廣州市荔灣區(qū)逢源人家服務(wù)中心是本案例中的承接方，下屬單位有鄰舍康齡社區(qū)服務(wù)中心、穗港青少年服務(wù)中心、逢源鄰舍展能中心、穗港及海外婚姻家庭輔導(dǎo)中心、長者日間護(hù)理中心、穗港綜合服務(wù)中心等服務(wù)機(jī)構(gòu)。逢源人家服務(wù)中心是2008年由逢源街道辦事處支持成立的專門從事社區(qū)服務(wù)的社會組織。該中心由顧問委員會、服務(wù)指導(dǎo)委員會和理事會組成，邀請逢源街道辦事處擔(dān)任行政督導(dǎo)，香港國際社會服務(wù)社、香港鄰舍輔導(dǎo)會擔(dān)任專業(yè)督導(dǎo)。中心擁有一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的專業(yè)社工隊伍，專門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌承接逢源街轄內(nèi)的政府購買服務(wù)項目，接受政府購買服務(wù)的經(jīng)費(fèi)資助，保證政府購買服務(wù)項目的正常運(yùn)作和良好發(fā)展。目前，這些機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)包括婚姻家庭服務(wù)、長者服務(wù)、殘疾人康復(fù)服務(wù)、青少年服務(wù)、綜合家庭服務(wù)等方面。

（二）社工服務(wù)的提供

逢源人家服務(wù)中心從上世紀(jì)90年代開始就接觸社區(qū)居民的公共服務(wù)工作，與街道辦、居民相互間都比較熟悉，所以開展工作相對順暢。尤其是2008年得到香港國際社會服務(wù)社、香港鄰舍輔導(dǎo)會的專業(yè)指導(dǎo)以來，該中心提供的公共服務(wù)逐漸遍及居民生活的各個方面，而且都比較到位。具體做法是根據(jù)主要服務(wù)內(nèi)容，把街道內(nèi)的居民按服務(wù)內(nèi)容的不同分為不同的服務(wù)對象，再通過調(diào)研分析其服務(wù)需求，提出提供此類服務(wù)的目標(biāo)，研究服務(wù)的對策以達(dá)到設(shè)定的服務(wù)目標(biāo)。對不同對象群體進(jìn)行服務(wù)需求分析參見表1。

表1 社工服務(wù)需求分析

通過需求表分析，逢源人家服務(wù)中心對逢源街道居民的需求了解得比較透徹和充分。不同的服務(wù)對象其要達(dá)到的目標(biāo)是不同的，而且就同一服務(wù)對象服務(wù)目標(biāo)的層次也有所不同，逢源人家服務(wù)中心通過對需求的仔細(xì)分析后，根據(jù)當(dāng)今時代和社會的發(fā)展，設(shè)立不同群體的服務(wù)目標(biāo)。提出針對各不同對象的服務(wù)目標(biāo)參見表2。

表2 社工服務(wù)目標(biāo)

（三）服務(wù)對策及行動

逢源人家服務(wù)中心根據(jù)對服務(wù)需求及服務(wù)目標(biāo)的分析結(jié)果，采取了不同服務(wù)技術(shù)，設(shè)定并實(shí)施了比較靈活而又全面的服務(wù)對策，從而給予有針對性的服務(wù)。

1、針對社區(qū)長者的服務(wù)。一是社交及康樂服務(wù)。中心定期舉辦大型/特別活動：如生日會、節(jié)日慶?；顒印⒓文耆A會、旅行、參觀及講座、聯(lián)誼活動等。二是居家養(yǎng)老服務(wù)。中心定期為區(qū)內(nèi)有需要的長者提供適切支援，解決生活困難。還專門聘請了專業(yè)的管理人員和居家服務(wù)員，定期舉行會議和培訓(xùn)，務(wù)求能更好地為服務(wù)對象提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。三是長者支援服務(wù)。為有需要照顧的長者提供社區(qū)網(wǎng)絡(luò)和外展服務(wù)。例如上門探訪及電話聯(lián)絡(luò)、情緒支援等等。四是建立逢源鄰舍康齡社區(qū)大學(xué)?？谍g社區(qū)大學(xué)以學(xué)員所修學(xué)分為機(jī)制，透過五大學(xué)系（文學(xué)院、體藝學(xué)院、社會服務(wù)及社會科學(xué)學(xué)院、資訊及科技學(xué)院、醫(yī)療保健學(xué)院）使長者接受終身教育達(dá)致“老有所學(xué)”?？谍g中心鼓勵長者積極參與義務(wù)工作，發(fā)揮所長，并舉辦培訓(xùn)班，提高義工質(zhì)素。

2、針對社區(qū)青少年，提供的服務(wù)主要有：課后支持及輔導(dǎo)、偶到服務(wù)、小組活動/興趣班、心理/情緒輔導(dǎo)、家訪服務(wù)等等。一是優(yōu)先服務(wù)孤兒、單親家庭、分隔兩地的家庭和因父母工作而未能照顧的青少年。二是青少年下午放學(xué)后可以直接到中心享用服務(wù)。特困家庭的青少年還可以在中心享受一頓免費(fèi)晚餐。在上學(xué)期間，中心開放的時間是下午四點(diǎn)半到晚上的八點(diǎn)半。三是周六以及寒暑假期間，中心延長對外開放的時間，并且舉辦形式多樣的活動，讓青少年可以參與其中，一起娛樂，一起學(xué)習(xí)。中心也舉辦各類講座和宣傳等。

3、針對殘障人士，提供生活技能訓(xùn)練，如自我照顧、溝通及信息應(yīng)用、煮食技能、家居清潔及生活錦囊、小區(qū)設(shè)施運(yùn)用、購物及理財技巧等。開辦社交技巧小組，培訓(xùn)處理壓力及情緒的技巧、提升體能耐力，開展共融計劃。按服務(wù)使用者的需要、能力，去設(shè)定個人就業(yè)計劃，并安排適切之訓(xùn)練。透過參與簡單加工、裝配、包裝、手工藝制作等訓(xùn)練，培養(yǎng)良好工作態(tài)度及習(xí)慣。透過參與戶外流動工作隊，如辦公室及家居清潔、派發(fā)傳單、送遞服務(wù)等，讓他們掌握貼近勞動市場要求的工作技能。定期舉行家屬會議及鼓勵家屬反映對服務(wù)的意見，與他們保持緊密溝通。鼓勵服務(wù)使用者參與小區(qū)活動，讓小區(qū)人士認(rèn)識及接納殘疾人士。

4、針對特殊家庭，逢源街道協(xié)助逢源人家服務(wù)中心提供服務(wù)場地和工作人員。香港國際服務(wù)社派出專業(yè)社工定期到逢源街，通過綜合運(yùn)用個案咨詢及督導(dǎo)、社區(qū)教育及活動、跨地域聯(lián)系、經(jīng)濟(jì)援助的工作手法，協(xié)助分隔家庭處理婚姻及家庭問題（提供婚姻及離異的輔導(dǎo)、協(xié)助家庭團(tuán)聚、聯(lián)絡(luò)分隔家庭成員）、兒童福利（處理涉及撫養(yǎng)、監(jiān)護(hù)、被虐、安置、就學(xué)等問題）、移居及出入境問題（提供移居前輔導(dǎo)、其他協(xié)助及轉(zhuǎn)介服務(wù)）等。

5、針對普遍民眾，開展“一平臺十二站”服務(wù)。具體有：社工工作；婚姻家庭輔導(dǎo)；社區(qū)矯正；法律援助；義工工作；居家養(yǎng)老服務(wù)；“連心線”呼援服務(wù)；就業(yè)輔導(dǎo)；黨員服務(wù)；群眾心聲服務(wù)；圖書、電子閱覽服務(wù)；社區(qū)康復(fù)；愛心驛站等等。

另外，逢源人家服務(wù)中心因應(yīng)服務(wù)發(fā)展的需要，為了更好地提供服務(wù)，使社區(qū)更和諧、更有凝聚力，將服務(wù)對象延伸至逢源街所有社區(qū)居民或家庭，為有需要的社區(qū)居民或家庭提供了一系列的專業(yè)服務(wù)，從2010年開始還增設(shè)特別服務(wù)計劃，包括有展智義工隊、周三約定你、友源社區(qū)外展隊、家長俱樂部等各方位的服務(wù)，2013年4月和8月分別承接了廣州市幸福社區(qū)公益項目：社區(qū)領(lǐng)袖和幸福家滿“fun”，受到社區(qū)居民或家庭的普遍歡迎。

二、政府向NGO購買社工服務(wù)存在的問題

2008年荔灣區(qū)開始的購買社工服務(wù)取得比較大的成效，其中尤以購買逢源人家服務(wù)中心的服務(wù)最為典型，得到了多方肯定和贊揚(yáng)。但是因為傳統(tǒng)公共服務(wù)都是由政府直接提供，加上購買服務(wù)在我國畢竟屬于“舶來品”，在實(shí)施過程中還存在以下問題。

（一）購買對象官方色彩濃

在此案例中，逢源人家作為公共服務(wù)的承接者，它是一個由逢源街道辦事處發(fā)起并支持建立起來的，官方色彩濃，成立的目的也非常明確，即為承接逢源街道的社會工作服務(wù)。逢源人家負(fù)責(zé)人曾經(jīng)是街道辦的一名主任，現(xiàn)在成了逢源人家這個非政府組織的法人代表。所以從這個角度上看，作為一個社會組織，逢源人家服務(wù)中心很難獨(dú)立于逢源街道辦之外，或多或少會受街道辦的影響和左右。因為這些原因，逢源人家服務(wù)中心名義上是承接區(qū)政府及街道辦委托的服務(wù)項目，實(shí)際上其還缺乏獨(dú)立的長期發(fā)展規(guī)劃、基本定位上出現(xiàn)了誤差，換個視角看，它其實(shí)已經(jīng)變成了政府部門的一種延伸。

（二）購買的計劃性不強(qiáng)

由于缺乏實(shí)踐經(jīng)驗，一開始，區(qū)政府和逢源街道并不清楚要多少社工服務(wù)，要求逢源人家服務(wù)中心應(yīng)該如何提供服務(wù)。其對社工服務(wù)總共包括多少項目、社工服務(wù)的成本幾何、要到達(dá)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等等都沒有清晰的安排，均由逢源人家服務(wù)中心自行解決。這說明購買項目內(nèi)容不具體、過于寬泛、標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，這也說明政府對社會工作的具體內(nèi)容還是不太了解。

（三）購買程序不規(guī)范

如前文所述，政府購買公共服務(wù)的關(guān)鍵是在程序中要引進(jìn)并充分利用競爭以達(dá)到最優(yōu)公共服務(wù)的目的。按照政府向社會組織購買公共服務(wù)的一般流程，選擇哪家社會組織來承接公共服務(wù)是要經(jīng)過公開招標(biāo)投標(biāo)再篩選選擇的，這個程序一般比較嚴(yán)格。而從此案例中，我們發(fā)現(xiàn)，逢源人家服務(wù)中心承接社工服務(wù)并沒有嚴(yán)格的程序，并未出現(xiàn)有效的競爭者。加上其建立所具有的背景，基本上可以確定它是一種變相的指定承接社工服務(wù)。

（四）社工服務(wù)“勞務(wù)化”

多數(shù)居民對什么是“社工”并不甚了解，“社工”具有一定的神秘色彩。當(dāng)公眾不知道“社工”的具體內(nèi)涵時，也并沒得到比較專業(yè)的解釋，所以很多街道都將“社工”當(dāng)成“社區(qū)工作者”來使用，要求其做的事情太過繁雜，在逢源街的有些社區(qū)甚至把“社工”當(dāng)“勞務(wù)工”來用?！吧绻ぁ睂?shí)際是“社會工作者”，是一種職業(yè)，跟律師、醫(yī)生一樣的職業(yè)。他們是專業(yè)解決社會問題的人，而不是專干勞務(wù)工作的。

三、完善政府向NGO購買服務(wù)的建議

（一）發(fā)展壯大NGO，增強(qiáng)獨(dú)立性

一方面，政府積極引導(dǎo)和發(fā)展社會組織，鼓勵社會組織承接政府購買服務(wù)業(yè)務(wù)。案例中的逢源人家服務(wù)中心受逢源街道的指導(dǎo)，在經(jīng)濟(jì)上依賴政府的資助（包括場地、配套設(shè)施、辦公設(shè)備等），所以運(yùn)作起來獨(dú)立性不夠。逢源人家服務(wù)中心應(yīng)該加大發(fā)展力度，在購買時尋求雙方的平等地位，在資金來源方面尋找社會各方力量的捐助，而不僅僅是依靠區(qū)政府及街道辦的資助。通過地位上謀求平等、經(jīng)濟(jì)上尋求捐助，增強(qiáng)服務(wù)中心的獨(dú)立性。在另一方面，逢源人家服務(wù)中心可借鑒北京宣武區(qū)購買服務(wù)的案例中“星級會員服務(wù)制”的養(yǎng)老服務(wù)供給模式，確立福利服務(wù)、收費(fèi)服務(wù)及公益服務(wù)相結(jié)合的服務(wù)模式，對超出一般范圍的服務(wù)進(jìn)行收費(fèi)服務(wù)，在一定程度可緩解組織運(yùn)行資金緊張的情況。

（二）制定詳細(xì)的購買計劃和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)公民的需求，區(qū)政府要確定購買公共服務(wù)的內(nèi)容，并進(jìn)一步細(xì)化各項目的具體內(nèi)容。而且政府要明確購買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，購買服務(wù)的設(shè)計目標(biāo)是什么程度，要設(shè)立一個明確可行的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。比如居家養(yǎng)老服務(wù)，政府應(yīng)該確定這個項目的具體內(nèi)容是解決長者生活中遇到的一般問題和困難，另外還包括送飯服務(wù)、個人護(hù)理、家居清潔、洗衣服務(wù)、購物和送遞、關(guān)懷探訪等，如果政府把這些內(nèi)容寫進(jìn)購買的詳細(xì)條目中去，逢源人家服務(wù)中心等社會組織承接時的目標(biāo)就更明確、行動更快，效果也許就會更好。

（三）引入競爭機(jī)制，完善購買程序

在購買公共服務(wù)的過程中，充分的競爭機(jī)制是購買程序的重要基礎(chǔ)。在此案例中就缺乏承接者之間的競爭，使其購買程序走上“形式化”道路。所以，區(qū)政府需要培育更多的社會組織來增加競爭的激烈程度，以選擇最優(yōu)的方案來提供某項公共服務(wù)。這樣既有利于區(qū)政府選擇面擴(kuò)大，又可以給逢源人家服務(wù)中心等社會組織帶來壓力，迫使其加強(qiáng)組織建設(shè)、督促其配合好區(qū)政府提供更多更好的公共服務(wù)。培育更多的社會組織參與競爭的同時，也要注重進(jìn)行公開的招標(biāo)，面向所有的有資質(zhì)的社會組織，創(chuàng)造一個平等、公正的競爭環(huán)境。

（四）加強(qiáng)宣傳，正確認(rèn)識“社工服務(wù)”

應(yīng)該健全宣傳機(jī)制，加大力度，可通過平面、網(wǎng)絡(luò)媒體進(jìn)行廣泛宣傳，也可以入戶上門講解宣傳，使“社工”正確的觀念深入人心，爭取居民對“社工”的理解與支持。特別是需要政府改變和調(diào)整對社會組織的看法和認(rèn)識。同時，大部分公民對社會組織承接公共服務(wù)的觀念還沒有徹底轉(zhuǎn)變過來。所以，政府要加大力度宣傳、居民也應(yīng)該加強(qiáng)學(xué)習(xí)，了解更多有關(guān)政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容。只有政府和公民都樹立了對社會組織的正確認(rèn)識，這種購買服務(wù)的行為，才能更順利的實(shí)現(xiàn)和完善。