何艷玲， 鄭文強

(中山大學(xué) 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院， 廣州 510275)

一、 什么是城市政府能力

改革開放以來，中國經(jīng)歷了快速的城市化進程，城市化水平顯著提高，尤其進入21世紀以來，城市化進程不斷加速。與世界發(fā)達國家所經(jīng)歷的城市化過程不同，中國的城市化走的是快速的量的擴張模式。快速城市化在帶動經(jīng)濟增長的同時，城鄉(xiāng)差距、地區(qū)發(fā)展不平衡等重大問題并未得到根本性的改善，而且環(huán)境危機、能源緊張、交通擁堵、住房短缺、就業(yè)不平衡等城市化的通病在中國也變得越來越嚴重[注]張松：《短缺還是過?！嘘P(guān)中國城市化問題的探討》，載《城市規(guī)劃學(xué)刊》,2011年第1期，第8-17頁。，人口(戶籍約束)、資源(土地制度)與城市化(分工演進)之間的兩難沖突更是已到令人擔憂的地步[注]繆軍：《中國城市化的約束》，載《城市規(guī)劃》，2003年第7期，第17-21頁。。

在紛繁復(fù)雜的變化面前，到底什么是好的治理？到底什么是好的城市治理？我們一直在探索這個問題，并試圖將我們的研究放在整個中國大轉(zhuǎn)型背景之下給以回答。

我們認為，好的城市治理是可以實現(xiàn)市民美好生活的治理。如果城市不能讓生活更美好，我們?yōu)槭裁匆粼诔鞘?？實現(xiàn)市民美好生活的關(guān)鍵，取決于城市政府能力，尤其是城市政府的公共服務(wù)能力。對于城市政府公共服務(wù)能力，一直有一個經(jīng)典問題：“為什么一些城市能夠比其他城市提供更多的公共物品？即哪些因素影響著政府供給公共服務(wù)的水平？”[注]DanielZiblatt, “Why Some Cities Provide More Public Goods than Others: A Subnational Comparison of the Provision of Public Goods in German Cities in 1912,” Studies in Comparative International Development, 2008, 43(3/4),pp.273-289.對此學(xué)術(shù)界已經(jīng)有相當多的討論，并形成了觀點鮮明的兩派：一派聚焦公共服務(wù)供給的需求面(demand side)，強調(diào)不同的社會偏好形塑公共服務(wù)供給的模式[注]Kenneth R. Mladenka, “Citizen Demands and Urban Services: The Distribution of Bureaucratic Response in Chicago and Houston,” American Journal of Political Science, 1981, 25 (4), pp.693-714.[注]Mir Anjum Altaf and Jeffrey A. Hughes, “Measuring the Demand for Improved Urban Sanitation Services: Results of a Contingent Valuation Study in Ouagadougou, Burkina Faso,” Urban Studies, 1994,31(10), pp.1763-1776.[注]Daniel Albalate and GermàBel, “Tourism and Urban Public Transport: Holding Demand Pressure under Supply Constraints,” Tourism Management, 2010,31(3), pp.425-433.；另一派堅持公共服務(wù)的供給面(supply side)，指出城市的財政資源以及地方政府官員的專業(yè)化水平是影響公共服務(wù)供給的關(guān)鍵要素[注]S.Cavill and M.Sohail, “Improving Public Urban Services through Increased Accountability,” Journal of Professional Issues in Engineering Education and Practice, 2005, 13(1), pp.263-273.[注]DanielZiblatt, “Why Some Cities Provide More Public Goods than Others: A Subnational Comparison of the Provision of Public Goods in German Cities in 1912,” Studies in Comparative International Development, 2008, 43(3/4),pp.273-289.[注]Matthew S.Winters, Abdul GaffarKarim and BerlyMartawardaya, “Public Service Provision under Conditions of Insufficient Citizen Demand: Insights from the Urban Sanitation Sector in Indonesia,” World Development, 2014, 60(1), pp.31-42.。

我們認為，在以人為本的新型城市化背景下討論城市政府能力，必須聚焦城市政府公共服務(wù)能力，并將市民維度和“回應(yīng)市民需求”帶進來。因此，城市政府能力可以界定為：城市政府通過公共服務(wù)供給減少市民需求與市民滿足之間差異的能力[注]何艷玲：《中國城市政府公共服務(wù)能力評估報告》,北京：社會科學(xué)文獻出版社,2013年,第2頁。。市民需求，是指市民工作、生活在城市的各類需求，尤其是公共需求；市民滿足，是指市民需求實現(xiàn)程度以及其對這種實現(xiàn)程度的認知。這一定義包括如下內(nèi)涵：(1)城市政府職責(zé)邊界是公共服務(wù)供給，不能越界供給或者逃避應(yīng)有職責(zé)。(2)城市政府提供服務(wù)以市民需求為導(dǎo)向。(3)城市政府能力需要動態(tài)發(fā)展和持續(xù)培養(yǎng)。

二、 基于市民需求的城市政府能力評估

顯然，圍繞城市政府公共服務(wù)能力的城市政府能力對于市民生活至關(guān)重要。那么，如何評價和比較不同城市的城市政府能力？本文梳理了已有城市評估體系，其大致有兩個視角。

1. 城市競爭力評估

總體而言，這類評估有幾個特點：第一，雖然不少研究都以洛桑國際管理發(fā)展學(xué)院的“國際競爭力理論”和波特教授的“產(chǎn)業(yè)競爭力理論”作為其理論基礎(chǔ)[注]于濤方、顧朝林、涂英時：《新時期的城市和城市競爭力》，載《城市規(guī)劃匯刊》，2001年第4期，第12-14頁。[注]姜杰、孫曉紅、遲曉華：《城市競爭力理論評介》，載《山東社會科學(xué)》，2004年第10期，第113-117頁。[注]余明江、段承章：《城市競爭力理論研究綜述》，載《安徽工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》，2010年第4期，第14-17頁。，但兩種理論顯然存在“口徑”過大的問題，基于國家層面的國家競爭力理論對于更小空間范圍的城市不免具有一定的局限性，而且容易忽略微觀的影響因素；第二，評價數(shù)據(jù)多來自統(tǒng)計機構(gòu)的“硬數(shù)據(jù)”，由于統(tǒng)計問題，數(shù)據(jù)并未能真實反映城市政府能力；第三，既有評價指標多偏重于經(jīng)濟層面，對于城市的公共服務(wù)能力則少有涉及[注]徐康寧：《論城市競爭與城市競爭力》，載《南京社會科學(xué)》，2002年第5期，第1-6頁。[注]周宏山、吳詣民、路維春：《城市競爭力評價指標與方法研究》，載《經(jīng)濟問題》，2003年第12期，第2-4頁。；第四，數(shù)據(jù)分析過程多為靜態(tài)式的結(jié)構(gòu)分析，而缺少過程和動態(tài)分析。

2. 市民滿意度評估

從美國1994年開發(fā)用戶滿意度指數(shù)(American Customer Satisfaction Index, ACSI)至今，以市民滿意度為核心評價政府部門績效的公共管理實踐日益成熟和完善，已經(jīng)成為各國評價公共部門績效的重要方面[注]王君、林挺進、吳偉、于文軒：《中國城市公共教育服務(wù)滿意度調(diào)查及分析——基于2010連氏中國城市公共服務(wù)質(zhì)量調(diào)查的實證研究》，載《復(fù)旦教育論壇》，2011年第4期，第49-53頁。。例如，英國的UKCSI模型方法、德國的DK模型方法、瑞典的SCSB模型方法、韓國的KCSI模型方法、馬來西亞的MCSI模型方法等，其中以美國研究的ACSI模型方法應(yīng)用最為廣泛。市民滿意度評估作為一種基于顧客導(dǎo)向的組織績效評價與測量體系，雖然對于改進城市公共服務(wù)質(zhì)量、推進政府管理體制改革和政府自身建設(shè)等具有積極的作用，但是單純依賴市民的主觀評價，并不足以全面反映公共服務(wù)提供的數(shù)量和質(zhì)量，更難以直接對應(yīng)到城市的公共服務(wù)能力。一方面，市民的滿意度受到諸多因素的影響，表現(xiàn)出較大的主觀性，并且評價結(jié)果很大程度上受制于調(diào)查樣本的規(guī)模與代表性，進而影響到“滿意度”評估結(jié)果的科學(xué)性；另一方面，不同地區(qū)的經(jīng)濟、政治、文化等外部因素各異，不利于展開科學(xué)性的跨區(qū)域評價。

本文對中國城市政府能力的評估汲取了以上經(jīng)驗，并在一些核心層面有所不同：

首先，從評價的對象來看，本文構(gòu)建的評估體系強調(diào)評估政府公共服務(wù)能力而非公共服務(wù)本身。這是因為公共服務(wù)供給結(jié)果的差異有很多種可能性，不同城市間的公共服務(wù)供給水平難以進行比較，但政府公共服務(wù)能力卻可以比較。

其次，從評價的維度來看，本文強調(diào)以市民需求作為出發(fā)點和依歸，構(gòu)建了三個平行的維度來對城市政府能力展開評估，即需求識別能力、服務(wù)供給能力、學(xué)習(xí)成長能力；在此基礎(chǔ)上對城市政府能力加以量化，并對全國19個副省級城市進行全面評估。其中，需求識別能力指的是城市政府多元、及時和有效地識別市民需求的能力；服務(wù)供給能力指的是城市政府提供能夠覆蓋和滿足市民需求的公共服務(wù)的能力；學(xué)習(xí)成長能力指的是城市政府針對服務(wù)供給結(jié)果和所識別到的需求之間的差距進行評估、學(xué)習(xí)和持續(xù)發(fā)展的能力。

一方面，我們在服務(wù)供給維度下重新整合了既有評估體系中涉及的服務(wù)供給內(nèi)容指標，設(shè)置包括社會保障、教育、勞動就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會安全、交通、環(huán)境、文化娛樂、住房和經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的十個子維度，以保障對政府公共服務(wù)供給領(lǐng)域的全覆蓋；另一方面，我們特別設(shè)置了需求識別維度和學(xué)習(xí)成長維度，這是現(xiàn)有指標體系中很少見到的。對市民公共服務(wù)需求的有效識別是政府公共服務(wù)供給的基礎(chǔ)和必要前提。政府的學(xué)習(xí)成長能力則是公共服務(wù)水平持續(xù)提升的強力保障。我們設(shè)置了績效評估、反饋機制和學(xué)習(xí)成長三個評估子維度，對公共服務(wù)能力的潛在成長性進行評估。

再次，從評價數(shù)據(jù)來源來看，本文獲得數(shù)據(jù)的方法除了政府及相關(guān)統(tǒng)計機構(gòu)公布的“硬數(shù)據(jù)”，還有通過角色扮演、街頭觀察、媒體監(jiān)測、問卷調(diào)查等獲取的“軟數(shù)據(jù)”，從而盡可能保證評價數(shù)據(jù)科學(xué)性與全面性，從而使得評價結(jié)果接近“真相”本身。

在汲取現(xiàn)有研究的貢獻，并基于對城市政府能力的概念建構(gòu)和理解的基礎(chǔ)上，本研究試圖建立以全面、完整、可操作為原則的中國城市政府能力測量指標體系，希望借此提供一個全新的觀察和分析城市政府治理的視角。

三、 中國城市政府能力測量指標體系

城市公共服務(wù)固然可以劃分為基礎(chǔ)教育、公共設(shè)施、公共衛(wèi)生、社保福利、科學(xué)技術(shù)、環(huán)境保護、公共安全等諸多方面，但如果基于“能力”這一核心內(nèi)涵來審視，政府對公共服務(wù)需求的實現(xiàn)能力無非是一系列“能力束”的集合。按照前述界定，這一“能力束”可以從根本上細化為政府的需求識別能力、服務(wù)供給能力和學(xué)習(xí)成長能力的邏輯實現(xiàn)過程。

需求識別能力、服務(wù)供給能力和學(xué)習(xí)成長能力這三大維度充分滿足了我們對城市政府能力的定義及其特征。為了更好地測度這三大維度，本研究再次將三大維度分解至二級和三級指標(整體指標體系見表1)。

在需求識別維度的測量上，首先，城市政府對市民需求的識別應(yīng)該通過多元的識別渠道，而不是傳統(tǒng)的上傳下達。因此，我們設(shè)立了識別“渠道的多元性”的二級指標；其次，城市政府對市民需求的識別應(yīng)該是及時和敏感的，而不是遲鈍或滯后的。因此，我們設(shè)立了“識別的及時性”這一個二級指標；第三，我們認為城市政府需求識別的對象應(yīng)該覆蓋居住在這個城市的各種類型、各種年齡結(jié)構(gòu)和性別的居民，而非持有偏見地僅僅關(guān)注部分群體(例如戶籍人口)，或忽略一些發(fā)聲微弱的群體(例如外來務(wù)工人員；或有特殊公共服務(wù)需求的女性、兒童和老人)。因此，我們設(shè)立了“覆蓋的完備性”這一個二級指標。對需求識別這一維度和三個二級指標的測量則采用更加具體和更有操作性的十個三級指標分別進行測量(具體見表1)。

表1 政府能力指標體系框架

表1(續(xù))

注：本表為作者自制。

對于服務(wù)供給的維度，我們主要從公共服務(wù)覆蓋的領(lǐng)域來理解和測量，即城市政府公共服務(wù)供給應(yīng)該覆蓋公共物品領(lǐng)域，不應(yīng)該越界供給，干涉市場和社會的邊界；也不應(yīng)該在本應(yīng)該承擔職責(zé)的領(lǐng)域失職。因此，服務(wù)供給維度包括社會保障、教育、勞動就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會安全、交通、環(huán)境、文化娛樂、住房和經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施這十個二級指標。這十個二級指標基本涵蓋了在城市中生活的市民和企業(yè)對城市公共服務(wù)的需求，即人們生活在城市中，需要政府提供基本的社會保障和救助、滿足大眾的基礎(chǔ)教育、勞動就業(yè)方面的信息提供等服務(wù)、治安良好的公共環(huán)境、便利通暢的交通、無污染的環(huán)境、為大眾文化娛樂所搭建平臺和橋梁、為困難群體提供的保障性住房、為在城市中生存和發(fā)展的企業(yè)提供經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施。這十個二級指標通過41個可操作的三級指標來測量(具體見表1)。

學(xué)習(xí)成長維度針對的是公共部門在服務(wù)供給之后是否存在自我評估、獲得反饋和自我學(xué)習(xí)成長。這反映了政府公共服務(wù)的完整性，即重視評估和汲取教訓(xùn)，并將習(xí)得的經(jīng)驗運用到下一步的需求識別和服務(wù)供給環(huán)節(jié)中。因此，本研究的學(xué)習(xí)成長維度包括公共部門績效評估、公共服務(wù)反饋機制和公共部門學(xué)習(xí)成長三個二級指標，即公共部門如何全面、科學(xué)和及時對公共服務(wù)供給的績效進行評估；公共部門如何察覺市民對公共服務(wù)效果的反饋以及公共部門如何通過培訓(xùn)和學(xué)習(xí)來提升公共服務(wù)能力。在此基礎(chǔ)上，這三個二級指標通過五個更具體的三級指標來測量(具體見表1)。

四、 數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析與研究發(fā)現(xiàn)

1. 數(shù)據(jù)收集

為科學(xué)高效地收集數(shù)據(jù)，在數(shù)據(jù)收集方法上，主要采取了以下四種方法：文獻資料收集、問卷調(diào)查、半結(jié)構(gòu)訪談和神秘顧客扮演。

文獻資料收集指的是從2011年的各類統(tǒng)計年鑒、政府工作報告等官方文件、媒體資料當中搜索和獲得相應(yīng)的三級指標和部分二級指標數(shù)據(jù)。

問卷調(diào)查則是通過對19個城市的市民、企業(yè)和政府部門進行問卷調(diào)查，獲得相應(yīng)的三級指標和部分二級指標數(shù)據(jù)。本研究采用配額抽樣選取市民問卷和企業(yè)問卷的樣本。在市民問卷的樣本量設(shè)計上，將抽樣框中四大直轄市的樣本量控制在本市主城區(qū)常住人口的十萬分之六(0.006%)左右，其余城市的樣本量控制在本市常住人口的十萬分之四(0.004%)左右，并根據(jù)預(yù)算和可操作性把每個城市的樣本量控制在400到800之間。企業(yè)問卷的樣本量則最終確定為每個城市30個。各個城市的市民問卷和企業(yè)問卷的實際樣本量見表2和表3。

表2 19個市民問卷樣本量

表3 19個城市企業(yè)問卷樣本量

半結(jié)構(gòu)化訪談是通過對19個城市的相應(yīng)政府職能部門進行半結(jié)構(gòu)化訪談來獲得相應(yīng)的三級指標和部分二級指標數(shù)據(jù)。這部分數(shù)據(jù)主要是用來支持學(xué)習(xí)成長維度的分析。

神秘顧客扮演是本研究在數(shù)據(jù)收集方法上的創(chuàng)新。神秘顧客扮演常見于市場調(diào)查，即調(diào)查員通過扮演顧客、使用服務(wù)，并對服務(wù)進行評價。通過神秘顧客扮演，消除對被調(diào)查對象可能存在的“表演”。本研究將這一商業(yè)世界的調(diào)研方法運用到公共服務(wù)領(lǐng)域，即經(jīng)過嚴格培訓(xùn)的調(diào)查員以普通市民的身份對城市(地方)政府的需求識別和服務(wù)供給環(huán)節(jié)進行親身實踐感知，以期獲得對于城市公共服務(wù)的“主觀”感知，形成其他三種常用數(shù)據(jù)收集方法無法獲得的經(jīng)驗數(shù)據(jù)。調(diào)查員隨機選取各個城市的主要區(qū)域完成30份問卷，根據(jù)問卷題目要求，走訪和觀察各種類型的公共服務(wù)提供場所，并將自身感知和判斷轉(zhuǎn)換為評價分數(shù)。

本研究建構(gòu)的指標體系的維度、二級和三級指標體系覆蓋層面廣、性質(zhì)多樣，數(shù)據(jù)來源復(fù)雜，很難設(shè)置在同一統(tǒng)計模型下。因此，首先通過計算原始數(shù)據(jù)的百分比或均值，將各層級數(shù)據(jù)逐漸整合，轉(zhuǎn)換成城市層次的數(shù)據(jù)；其次，通過驗證性因子分析，形成二級指標乃至一級指標的因子分值；然后，生成三個維度中各個城市的得分以及綜合三個維度之后的各個城市總得分和排名，各城市相應(yīng)得分即排名見表4。

表4 19個中國城市政府能力及其三大維度分數(shù)和排名[注] 我們的分值是由因子分析所得的因子值換算為百分制得來。換算公式為：分值=(某城市因子值-最小因子值)*100/(最大因子值-最小因子值)。

注：本表為作者自制。

2. 數(shù)據(jù)描述與總體情況說明

以上排行榜得出的是19個副省級城市的政府能力排名。排名從高到低為：廣州、南京、寧波、上海、杭州、深圳、濟南、北京、成都、沈陽、廈門、大連、青島、天津、哈爾濱、武漢、西安、長春和重慶。

從總得分來看，根據(jù)各個相鄰城市之間的得分差距，可以將19個城市按相鄰城市總得分差異的高低排為四個層級。廣州和南京以微弱的得分差距(相距1.05分)分別名列榜首和第二，卻超出第三名的寧波2分以上，可看作為第一層級。第二層級的城市為第三名到第九名的寧波、上海、杭州、深圳、濟南、北京、成都與相鄰城市之間的差距微弱，僅相差不到1分左右，卻高出第三層級2.4分以上。第三層級的城市是沈陽、廈門、大連、青島、天津、哈爾濱、武漢、西安和長春，它們之間的得分差距也是十分微弱的，在0.5分到1分之間。而第四層級的重慶不僅排名最后一位，其分數(shù)和第三層級的最后一名長春有3.24分之差，差距較大。

從地域分布來看，東部城市排名較靠前，廣州、南京、寧波、上海、杭州、深圳依次排名前六。成都是唯一闖入前十的內(nèi)陸城市。從行政區(qū)劃來看，四個直轄市的表現(xiàn)差強人意，僅上海、北京進入前十，但也只是分別排名第四和第八。而天津和重慶則分別落入14位和最后第19位。

此外，從各城市經(jīng)濟發(fā)展水平來看，本報告在對人均GDP[注]我們所采用的人均GDP數(shù)據(jù)均來自于各市2011年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。與城市政府的公共服務(wù)能力進行相關(guān)分析后，結(jié)果顯示出人均GDP與城市政府公共服務(wù)能力有較強的相關(guān)關(guān)系(相關(guān)系數(shù)為0.626)，即經(jīng)濟相對發(fā)達的城市，其公共服務(wù)能力也相對較高。例如政府能力排名前6的城市，其人均GDP的排名也處于19個城市中的前9名。相反的，排名15到19的哈爾濱、武漢、西安、長春和重慶，其人均GDP也相對較低，人均GDP在19個城市中的排名分別為18、13、17、15和19。

3. 總排名與三個維度分項排名的相關(guān)分析

以上是對調(diào)查總體情況的說明?；氐揭婚_始提到的經(jīng)典問題：“為什么一些城市能夠比其他城市提供更多的公共物品？即哪些因素影響著政府供給公共服務(wù)的水平？”。我們的指標體系設(shè)計理念暗含的就是城市政府能力影響著政府供給公共服務(wù)的水平，而城市政府能力又分為需求識別能力、服務(wù)供給能力以及學(xué)習(xí)成長能力。那么，可以轉(zhuǎn)化為城市政府能力的三個維度何者才是影響城市政府能力的關(guān)鍵？

為了回答這一問題，我們采用相關(guān)分析的方法，揭示城市政府能力與需求識別能力、服務(wù)供給能力以及學(xué)習(xí)成長能力之間的相關(guān)關(guān)系，以便找出影響城市政府能力的關(guān)鍵維度。首先，將城市政府能力操作化為總排名，排名越高則城市政府能力越大，反之亦然；其次，將需求識別能力、服務(wù)供給能力、學(xué)習(xí)成長能力分別操作化為需求識別排名、服務(wù)供給排名、學(xué)習(xí)成長排名。評估結(jié)果如表5所示，相關(guān)關(guān)系如表6所示。

表5 城市政府能力總排名與三大維度分別排名

表5(續(xù))

注：本表為作者自制。

表6 城市政府能力與三個核心維度的相關(guān)關(guān)系表

注：*表示在0.05水平上顯著。

從表6可知，城市政府能力與需求識別能力的相關(guān)關(guān)系為顯著的正相關(guān)，相關(guān)系數(shù)為0.4877，即在其他條件保持不變的情況下，城市政府的需求識別能力提高一個單位將會導(dǎo)致城市政府能力提升0.4877個單位。而服務(wù)供給能力和學(xué)習(xí)成長能力與城市政府能力之間的線性相關(guān)關(guān)系在統(tǒng)計上不顯著，說明服務(wù)供給能力和學(xué)習(xí)成長能力的變動無法預(yù)測城市政府能力的變化趨勢。從相關(guān)系數(shù)的符號來看，大部分的相關(guān)系數(shù)為正，與預(yù)期相符；但服務(wù)供給能力與學(xué)習(xí)成長能力竟然是負數(shù)，與現(xiàn)實不符，但由于沒有通過顯著性檢驗，可暫不考慮。

從以上表5和表6，我們有以下發(fā)現(xiàn)。

首先，許多城市在三大維度的能力發(fā)展上并不均衡。

其次，需求識別和學(xué)習(xí)成長能力具有同質(zhì)性，都要求政府樹立市民導(dǎo)向的本位。進一步解釋如下：服務(wù)供給能力是自上而下的政府對市民的服務(wù)提供，更多強調(diào)效率、成本與質(zhì)量，相對來說，需求識別能力和學(xué)習(xí)成長能力強調(diào)溝通、反饋與協(xié)商，這需要培養(yǎng)起政府與市民之間的信任感。只有具備與市民建立良好信任機制的市民導(dǎo)向型政府，才能同步發(fā)展其需求識別和學(xué)習(xí)成長能力。相反，缺乏與市民溝通和信任的政府，很難準確識別市民需求，也很難從市民反饋中獲得學(xué)習(xí)的方向。正如測量結(jié)果所發(fā)現(xiàn)的，需求識別能力與學(xué)習(xí)成長能力都有比較一致的同向發(fā)展。即需求識別能力較強的城市，在學(xué)習(xí)成長能力上也較強；或者前者能力較弱，其學(xué)習(xí)成長能力也比較弱。與市民缺乏信任機制恰恰是許多城市政府暴露出的問題。

第三，城市政府能力不等同于服務(wù)供給能力。正如相關(guān)關(guān)系表所顯示的，服務(wù)供給能力與其他兩個維度并沒有比較一致的同向發(fā)展關(guān)系，而且在統(tǒng)計上也不顯著。即對于一些城市來說，盡管服務(wù)供給能力較強，但其需求識別和學(xué)習(xí)成長能力卻比較弱，尤其是學(xué)習(xí)成長能力。這說明了僅僅依靠強大的服務(wù)供給上效率和質(zhì)量，并不能代表其具有出色和完整的城市政府能力。

一直以來，對于城市政府公共服務(wù)能力的測量和評價都基于這樣一個問題：政府提供哪些城市公共服務(wù)？提供水平和程度如何？對這一問題的回答帶來的是對城市公共服務(wù)的投入程度、供給類別和供給水平的關(guān)注[注]張鋼、徐賢春、劉蕾：《長江三角洲16個城市政府能力的比較研究》，載《管理世界》，2004年第8期，第18-27頁。[注]齊艷芬：《城鎮(zhèn)化加速期城市公共服務(wù)供給新路徑——多元協(xié)同網(wǎng)絡(luò)供給》，載《當代世界與社會主義》，2013年第1期，第165-168頁。，也反映出這樣一種預(yù)設(shè)：更多投入和產(chǎn)出的城市公共服務(wù)代表更高水平的城市政府能力。但本研究強調(diào)：優(yōu)質(zhì)的城市政府公共服務(wù)能力體現(xiàn)的是城市政府在充分識別市民需求的基礎(chǔ)上，準確和適當?shù)毓┙o城市公共服務(wù)，并在市民反饋的基礎(chǔ)上實現(xiàn)自我成長和發(fā)展的能力。這將對城市政府公共服務(wù)能力的理解提升到新的層次，即城市政府能力不僅包括城市公共服務(wù)供給的能力，也包括城市政府對市民需求識別的能力和學(xué)習(xí)成長能力，而且通過數(shù)據(jù)顯示，在現(xiàn)階段需求識別能力占據(jù)更加關(guān)鍵的地位。服務(wù)供給只是城市政府能力的其中一個環(huán)節(jié)。如果沒有對市民需求的準確、全面和完整的測量，那么城市公共服務(wù)供給即使有高投入和高產(chǎn)出，也是沒有意義的。此外，城市政府能力還體現(xiàn)在擁有一個不斷學(xué)習(xí)和成長、不斷減少市民需求與滿足之間差距的城市政府。在供給上簡單粗放的投入和產(chǎn)出，在之后并無反思、學(xué)習(xí)和成長，無法體現(xiàn)持續(xù)性的高水平的公共服務(wù)能力。因此，一些服務(wù)供給得分和排名較高的城市，卻因?qū)π枨笞R別和學(xué)習(xí)成長能力培養(yǎng)的忽略而導(dǎo)致這兩個維度得分較低，而無法達到較高的城市政府能力。

五、 討論與結(jié)論

在過去的三十年里，許多城市政府將推動經(jīng)濟發(fā)展作為首要任務(wù)，這是特定時期的要求。但是在改革開放進入到深水區(qū)的今天，這一首要任務(wù)已經(jīng)變得不合時宜。本文圍繞城市政府能力進行測量，同時也觀察經(jīng)濟發(fā)展與城市政府能力的關(guān)系。結(jié)果顯示，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的政府能力相對較高，同時，其服務(wù)供給能力也較高?？梢钥闯?，經(jīng)濟的發(fā)展能夠促進當?shù)卣旄玫靥峁┕卜?wù)，但經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)并沒有獲得相應(yīng)的市民的正面主觀評價。這說明經(jīng)濟發(fā)展對市民的生活具有一定的促進作用，但是在現(xiàn)時期，城市政府更應(yīng)該轉(zhuǎn)而關(guān)注如何縮小市民需求和獲得市民滿足之間的差距，并培養(yǎng)相應(yīng)的能力。

長期以來，GDP增長已經(jīng)成為衡量各級政府績效的主要指標。這是長期追求經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果。對于改革開放初期的中國來說，經(jīng)濟發(fā)展是首要的，各級政府對促進和培養(yǎng)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展也是首要職能。但是，經(jīng)過三十年市場經(jīng)濟的發(fā)展和成熟，政府面臨的難題不僅僅是經(jīng)濟發(fā)展，而是如何滿足來自多層級市民的多元的公共服務(wù)需求。政府職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為深入人心的共識，即政府的職責(zé)在于提供公共服務(wù)，而不是過多干預(yù)市場和社會領(lǐng)域。因此，衡量城市政府績效的重要指標應(yīng)從GDP增長轉(zhuǎn)為自身能力的增長。

本研究所提供的城市政府能力評估體系重在引導(dǎo)政府進行自身能力建設(shè)，為城市政府能力建設(shè)提供一個可供參考的標準。在這個標準中，除了關(guān)注公共服務(wù)供給這個傳統(tǒng)的維度，城市政府更應(yīng)該關(guān)注市民需求識別和自身學(xué)習(xí)成長這兩個維度，特別是市民需求識別維度。本文所強調(diào)的城市政府能力建設(shè)從單一維度擴展到多重維度，力求從更大的視野去關(guān)注和解決中國城市政府能力建設(shè)問題。在這一視野下，城市政府在需求識別、服務(wù)供給和學(xué)習(xí)成長這三大維度中均存在不同的問題。

在需求識別部分，中國城市政府的問題集中在需求識別渠道的建設(shè)廣度與運營有效性上；在服務(wù)供給部分，中國城市政府的問題則集中在公共服務(wù)供給的效率問題上；在學(xué)習(xí)成長部分，中國城市政府的問題集中在政府績效評估的廣度、反饋機制的有效性、培訓(xùn)體系的針對性等問題上。而城市政府能力的核心要素是需求識別能力，但當前需求識別能力正面臨新一輪的系列挑戰(zhàn)：即社會已從單一均質(zhì)社會轉(zhuǎn)向多元異質(zhì)社會，導(dǎo)致市民的需求出現(xiàn)多元趨勢，難以折中滿足；在新媒體時代，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展促成極端民意的表達，與之相對應(yīng)的是“沉默的大多數(shù)”的民意依然存在，這導(dǎo)致市民的實際需求難以甄別，加劇了有效回應(yīng)市民需求的困難。此外，長期以來政策過程中忽略市民需求，或者引入市民意見但不做正面回應(yīng)，導(dǎo)致民眾普遍的不信任和無力感，表達需求的積極性持續(xù)受挫。

綜上可知，中國城市政府面臨著許多需要解決的問題，因此排名靠前的城市政府并不意味著做得很好，只是相對做得較好。從總體水平上來看，中國城市政府的公共服務(wù)能力還是偏低。雖然我們基于2013年調(diào)查提供了一個排名，但是我們更希望在排名之后傳遞一種價值觀：城市公共服務(wù)導(dǎo)向的改變迫切要求城市政府回歸本位，即城市政府的價值在于為市民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。這一價值本位有其合理性和意義，因為在地理距離上，城市政府是最能夠直接快速地了解本地市民需求的服務(wù)供給者。在此價值定位下，這一改變要求城市政府必須以滿足服務(wù)對象的需求，即本地市民的需求為目標，而非官僚上層的政績要求為目標。但更深層次的要求是推動中央與地方關(guān)系的改革，促使城市政府有權(quán)有責(zé)成為市民需求的識別者和服務(wù)供給者。

當政府回歸本位的時候，也意味著將城市治理的部分權(quán)力交還給社會。市民與私人部門不是公共服務(wù)的被動接受者或是顧客，而是和政府一樣，都是城市治理的利益相關(guān)者。三者合力的聯(lián)動，能夠發(fā)揮不同的優(yōu)勢，政府需要明確界定服務(wù)邊界，在涉及公共性的事務(wù)上主動承擔責(zé)任，行使權(quán)力，而不是退縮。在涉及私人性的事務(wù)，必須退縮，還給社會和個人權(quán)責(zé)，而非越權(quán)包攬。市民不僅僅反映需求和接受供給，更需要主動參與決策過程，反映訴求，提供建議，并關(guān)注和監(jiān)督需求落到實處。私人部門不僅是公共服務(wù)的對象，同時也需要承擔社會責(zé)任，減少負的外部性，并且在基于自身優(yōu)勢的基礎(chǔ)上與政府合力進行服務(wù)供給，分擔風(fēng)險，獲得利益，成為城市治理的主動參與者。總的來說，政府、社會和市民應(yīng)該合作，重塑協(xié)商民主機制，通過對話與協(xié)商，允許各方意見進入政策過程，在形成普遍共識的基礎(chǔ)上科學(xué)決策。

在現(xiàn)實中，許多城市政府的能力建設(shè)依然無法滿足以上要求。不僅如此，中國所處的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期中，以該指標體系為基準，不同城市政府顯示出不同的發(fā)展趨勢，或積極發(fā)展，或滯后甚至倒退。這一具有規(guī)范性和指導(dǎo)性的指標體系的運用，暴露出規(guī)范與現(xiàn)實的差距，并為城市政府能力發(fā)展提供未來可能的發(fā)展道路。

這一發(fā)展道路與當今的世界潮流方向相呼應(yīng)。自20世紀80年代以來，為應(yīng)對財政壓力越來越大與公民對政府提供的公共服務(wù)普遍不滿的困境，西方發(fā)達國家興起了以增強政府回應(yīng)性和滿足公民意愿為主要目標的政府改革運動，即“新公共管理運動”。這場改革涉及很多國家，改革的內(nèi)容涵蓋政府管理體制、過程、程序及技術(shù)等各個方面。就是在這場運動中，各國紛紛尋求并建構(gòu)起與后工業(yè)社會、信息社會相適應(yīng)的治理模式，并向側(cè)重改善民生的公共服務(wù)型治理模式轉(zhuǎn)變。對中國城市政府來說，這場轉(zhuǎn)型更為必要！

中國城市政府必須重新界定其職能邊界，重構(gòu)其與市場、社會的關(guān)系，建立政府、市場、社會三位一體的城市治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)由“地方發(fā)展型政府”向“公共服務(wù)型政府”的角色升級[注]地方發(fā)展型政府，即發(fā)展中國家在向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的過程中，以推動經(jīng)濟發(fā)展為主要目標，以長期擔當經(jīng)濟發(fā)展的主體力量為主要方式，以經(jīng)濟增長作為政治合法性主要來源的政府模式。公共服務(wù)型政府，該理念在20世紀80年代“新公共管理”運動蔚然成風(fēng)的背景下首先由西方國家提出，此后又得到多次修正。這一理念主張管理就是服務(wù)，政府的存在是為了滿足社會的需求，政府應(yīng)該盡可能地為社會提供滿意的公共物品。參見：何艷玲、汪廣龍、陳時國：《中國城市政府支出政治分析》，載《中國社會科學(xué)》，2014年第7期，第87-106頁。郁建興、高翔：《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎(chǔ)》，載《中國社會科學(xué)》，2012年第5期，第95-112頁。和職能轉(zhuǎn)型！