康 嵐

(上海社會科學(xué)院 社會學(xué)研究所， 上海 200020)

在中國城市化和戶籍制度改革的進(jìn)程中，一直存在著一個爭論的焦點(diǎn)是：城市公共資源的配置到底應(yīng)該以戶籍人口為基礎(chǔ)還是以常住人口為基礎(chǔ)[注]張翼：《農(nóng)民工“進(jìn)城落戶”意愿與中國近期城鎮(zhèn)化道路的選擇》，載《中國人口科學(xué)》，2011年第2期。，兩者的差別將直接影響外來人口權(quán)益的保障。目前主流的觀點(diǎn)仍是以戶籍人口來配置公共資源，所以改革的方向仍是通過給外來人口落實(shí)戶口來實(shí)現(xiàn)其市民待遇。但這一理念遭遇的現(xiàn)實(shí)困境是，僅在中小城市和小縣城開放戶籍，比如只開放50萬人口以下的二、三線小城市[注]吳開亞、張力：《發(fā)展主義政府與城市落戶門檻：關(guān)于戶籍制度改革的反思》，載《社會學(xué)研究》，2010年第6期。，這與目前大量外來人口涌向大城市的現(xiàn)實(shí)形成了鮮明對比。而大城市普遍通過抬高戶籍門檻來緩解公共資源配置的壓力，也就是采取精英主義的外來人口吸納原則；這導(dǎo)致大量在大城市工作生活的外來人口中的普通勞動者的權(quán)益無法得到保障，這是一個必須直面且日益嚴(yán)峻的問題。

本文希望結(jié)合戶籍制度改革背景下大城市的特殊地位，來探討大城市對外來人口的吸納除了抬高戶籍門檻這條路之外，是否還存在著其他更為靈活和人性化的原則可以結(jié)合使用，以便能夠在控制城市人口規(guī)模和保障外來人口權(quán)益之間找到一個最佳平衡點(diǎn)。

一、 戶籍制度改革背景下的大城市及其外來人口吸納原則

1. 大城市的特殊地位

以戶籍人口還是以常住人口來配置公共資源的爭辯，實(shí)際上反映了政策背后不同的價值取向，前者體現(xiàn)了地方或城市政府的利益，后者體現(xiàn)了外來人口的利益。近年來的情況表明，這兩者的利益之爭主要集中在大城市，戶籍改革的推進(jìn)甚至使大城市的這種利益之爭愈演愈烈，也使大城市在戶籍制度改革中的特殊地位日益突顯。十八屆三中全會形成的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》確定了戶籍制度改革的路線圖：“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。”以上表述在一定程度上預(yù)示著，未來大城市，尤其是特大城市的戶籍政策不僅不會放寬，而且還很可能有收緊的趨勢。

現(xiàn)階段將戶籍改革的重點(diǎn)放在中小城市，而將大城市區(qū)別對待甚至在一定程度上對大城市加以區(qū)隔、保護(hù)，表明城市利益的區(qū)域分割模式[注]張展新等：《城鄉(xiāng)分割、區(qū)域分割與城市外來人口社會保障缺失——來自上海等五城市的證據(jù)》，載《中國人口科學(xué)》，2007年第6期。的形成和強(qiáng)化。有學(xué)者指出，由于中國地區(qū)發(fā)展的極不平衡，實(shí)際上已經(jīng)逐漸形成了“特權(quán)城市”的現(xiàn)象，這些城市所具有的稀缺性公共資源(如教育、醫(yī)療資源等)是其他城市所無法比擬的。有時，戶籍的地區(qū)差異甚至要大于城鄉(xiāng)差異，比如一個上海市的農(nóng)村戶口的平均福利可能要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一個中小城市的普通市民所享有的福利。[注]田飛龍：《還戶籍以平等：城鄉(xiāng)與地區(qū)的“糾纏”》，載《法制晚報》，2013年1月20日。而且，隨著改革和市場經(jīng)濟(jì)的深入，不同于小城市戶籍價值有所削弱，大城市尤其是特大城市的戶口含金量甚至有所增加，這進(jìn)一步使大城市成為戶籍改革的難點(diǎn)。

大城市特殊地位的表現(xiàn)之一是，在“自由遷徙”成為官方主流聲音的今天，這些城市仍在推行一系列專門針對非戶籍人口的限制措施。比如，北、上、廣在樓市新政中針對非戶籍居民都采取了更為嚴(yán)苛的限購措施，要求購房者必須提交至少2～5年的個稅證明或社保繳納證明，且限購一套住房。再比如，為應(yīng)對日益嚴(yán)重的交通壓力，北京于2011年開始對外地車輛實(shí)行進(jìn)京通行證管理，分為長期證和臨時證，這一政策到2013年底得到進(jìn)一步升級，從2014年起停辦有效期為半年的長期進(jìn)京證，只保留有效期為7天的臨時通行證，而類似的外牌限行措施在上海也早已實(shí)行。大城市的這些日漸常態(tài)化的限行限購措施，無疑為外地戶籍人口在當(dāng)?shù)氐纳罟ぷ髟O(shè)置了明顯的障礙，也突顯了這些城市“非同一般”的地位。

彰顯大城市特殊地位的更為重要的方面是，在某些領(lǐng)域，這些城市可能推行與中央戶籍改革精神不完全一致的地方性政策，其中教育領(lǐng)域最有代表性。這里的原因，一方面是因為區(qū)域發(fā)展不平衡，大城市集中了全國最多的優(yōu)質(zhì)教育資源，導(dǎo)致大量外來人口涌入，供求矛盾一時難以解決；另一方面還有著深刻的體制根源，即財政的地方分權(quán)，中央高度依賴地方承擔(dān)公民福利責(zé)任，地方出于自利自保的考慮[注]陳映芳：《“農(nóng)民工”：制度安排與身份認(rèn)同》，載《社會學(xué)研究》，2005年第3期。，選擇有條件地開放本地教育資源。這在開放“異地高考”的問題上得到充分體現(xiàn)，從各地出臺的“異地高考”辦法看，北、上、廣三地的異地高考準(zhǔn)入門檻最為“苛刻”，與外來人口的期待有明顯的差距。北京對非戶籍學(xué)生的教育年限和家長的社保、職業(yè)年限分別做出了3～6年的規(guī)定，且僅限于參加高職考試；上海和廣州將異地高考與居住證制度掛鉤，實(shí)際上能達(dá)到相關(guān)條件的外來人口數(shù)量并不多。從中可以看到，中央把制定具體政策的責(zé)任交歸地方，“中央指導(dǎo)、地方?jīng)Q斷”的定位給了地方充分的自決權(quán)，也讓人們看到了以北、上、廣為代表的大城市毋庸置疑的特殊地位——對中央戶籍改革政策的緩慢、謹(jǐn)慎或選擇性地執(zhí)行。

然而，雖然大城市對外來人口的開放是緩慢和缺乏實(shí)質(zhì)性的，地方保護(hù)主義的傾向十分明顯，但是城市對外來人口的吸納仍在有序推進(jìn)，只是這個“有序”的標(biāo)準(zhǔn)完全由地方政府來確定，其背后的邏輯是有助于地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

2. 大城市的準(zhǔn)入邏輯：精英主義的原則

陳映芳指出，實(shí)際上，中國現(xiàn)有的戶籍制度并不構(gòu)成城市對其居住者支付市民權(quán)的剛性的限制。現(xiàn)在城市中的很多居住者雖然沒有戶口，但是如果這個城市需要他，仍然可以支付給他市民權(quán)，給他各種市民的保障。[注]陳映芳：《關(guān)注城市新移民》，載《解放日報》，2006年2月27日。換句話說，市民權(quán)獲得的基礎(chǔ)是一個彈性的空間，其主要依據(jù)是城市是否認(rèn)可你對它的貢獻(xiàn)。

問題是城市拿什么作為依據(jù)來衡量它的居住者的貢獻(xiàn)？我們知道，通常一座城市的發(fā)展需要各種各樣的人才和勞動力，需要不同職業(yè)的人，從人口結(jié)構(gòu)上來說實(shí)際上是需要不同群體、屬性的人來共同參與城市的建設(shè)和運(yùn)行。但是如果考察實(shí)際情況的話，我們會發(fā)現(xiàn)兩個現(xiàn)象：一方面，各城市尤其是大城市所設(shè)置的準(zhǔn)入條件篩選性明顯，一般都與學(xué)歷、技術(shù)職稱、投資額、納稅額、購房額等條件掛鉤，并向少部分擁有資金、專業(yè)技術(shù)和高學(xué)歷的人群傾斜，即準(zhǔn)入條件主要被用來調(diào)整城市人口結(jié)構(gòu)、提升人口質(zhì)量；另一方面，一個有意思的研究發(fā)現(xiàn)是，城市財力對落戶門檻影響力最為明顯(占總體貢獻(xiàn)率的35%)，而落戶門檻與城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的相關(guān)性遠(yuǎn)較財力的相關(guān)性小，每個城市都重視依靠廉價勞動力擴(kuò)充經(jīng)濟(jì)總量以掌控更多的資源，但落戶門檻高度的降低并不必然與財經(jīng)總量的增長“對接”，財經(jīng)總量越大的城市其落戶門檻傾向反而越高。[注]吳開亞等：《戶籍改革進(jìn)程的障礙：基于城市落戶門檻的分析》，載《中國人口科學(xué)》，2010年第1期。從中可以看到兩個矛盾：一是，一方面城市發(fā)展依靠大量的廉價勞動力，另一方面城市愿意接納的外來人口僅限于“有才”或“有錢”的社會精英；二是，城市提供公共服務(wù)能力越強(qiáng)的城市，落戶門檻也越高。

導(dǎo)致上述矛盾的原因主要包括城市對外的吸引力和對內(nèi)的原動力兩方面。一方面，大城市對外的吸引力很強(qiáng)，廉價勞動力供過于求，吸引他們來的原因主要是工作機(jī)會，而不是福利機(jī)會，因此即便不提供他們相應(yīng)的社會福利和保障，他們也會進(jìn)入城市謀業(yè)。另一方面，城市對內(nèi)的原動力是自身的發(fā)展，這里既有公共資源配置的壓力，國民待遇的空洞化加大了流入地城市政府向外來人口兌付市民權(quán)的成本[注]陳映芳：《“農(nóng)民工”：制度安排與身份認(rèn)同》，載《社會學(xué)研究》，2005年第3期。；也有城市追逐財富的動力，向外來人口開放市民權(quán)導(dǎo)致的巨額公共支出不利于城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[注]吳開亞、張力：《發(fā)展主義政府與城市落戶門檻：關(guān)于戶籍制度改革的反思》，載《社會學(xué)研究》，2010年第6期。，以及從城市發(fā)展效率考慮，城市對人才和資本的渴求。上述原因?qū)е?，雖然大城市提供公共服務(wù)的絕對財力并不低，但為了減壓逐利，他們通常會選擇只向外來的社會精英開放市民權(quán)。

從以上意義上來說，大城市外來人口市民權(quán)的獲得是一種“特權(quán)”的爭奪，而不是一般權(quán)利的賦予，在城市資源有限的前提下，只有具有特定資格的外來人口才能享受部分或全部的市民權(quán)。從目前的情況看，這種特定資格的認(rèn)定主要是建立在精英主義的原則之上，但本文認(rèn)為，關(guān)于外來人口的吸納實(shí)際上存在著兩種不同的原則，以下將做進(jìn)一步的梳理。

二、 關(guān)于外來人口吸納實(shí)際存在的兩種原則

談到大城市對外來人口的吸納，通常有兩點(diǎn)要考慮：一是城市承載力，也就是說，可以有一定的地方保護(hù)；二是有序吸納外來人口的關(guān)鍵是如何對外來人口進(jìn)行區(qū)分。從中央精神來看，區(qū)分外來人口的原則是只要“有合法穩(wěn)定職業(yè)并有合法穩(wěn)定住所”且達(dá)到一定年限就可以被同等地吸納，這一原則相對體現(xiàn)出平權(quán)的意識。但如果看大城市的實(shí)際策略，正如本文前面提到的，受歡迎的主要是“有錢”或“有才”的社會精英。因此理論上，實(shí)際存在著外來人口吸納的兩種原則，一種是“平權(quán)意識下的地方保護(hù)”，另一種是“精英意識下的地方保護(hù)”。

1. 平權(quán)意識下的地方保護(hù)

所謂“平權(quán)意識下的地方保護(hù)”即在贊同對城市進(jìn)行一定的地方保護(hù)的前提下，對于外來人口進(jìn)行區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是他們在本地合法穩(wěn)定居住或工作的年限，達(dá)到一定年限即準(zhǔn)許進(jìn)入，不再設(shè)置其他特別的篩選條件。此原則下的地方保護(hù)主要是為了避免涌入過多人口使城市超負(fù)荷運(yùn)行，但并不針對具體的人進(jìn)行歧視或排斥，外來人口只要滿足年限原則，就擁有同等進(jìn)入城市的機(jī)會，這能使外來的底層群體看到希望。這種地方保護(hù)可以被稱為是“生存型地方保護(hù)”。

實(shí)際上這一原則是將外來人口能否進(jìn)入城市的決定權(quán)完全交給了市場，通過市場的自發(fā)調(diào)節(jié)來形成一座城市所需要的各種各樣的人，而不做過多的人為干預(yù)。它的好處主要有三點(diǎn)：(1)它體現(xiàn)了機(jī)會公平的原則，讓有能力在城市生存下去的外來底層看到了希望，有助于減少外來人口行為的短期化，使他們能更安心地為所在城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做貢獻(xiàn)，并促進(jìn)他們對自身人力資本的提升和對城市工作生活的自我約束；(2)通過充分的市場競爭有利于形成城市運(yùn)行的良性機(jī)制和自然秩序，不為城市妄設(shè)“天花板”，城市人口的容量由高度競爭的勞動力市場來決定，那些不能適應(yīng)本地競爭的人，最終自然會流出到其他地方去；(3)它能最大限度地在外來人口中實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)與回報、義務(wù)與權(quán)利的平衡，有效降低了城市篩選外來人口、控制人口規(guī)模的道義風(fēng)險。

這一原則給以下人群提供了機(jī)會。他們可能是在某個菜市場擁有長租攤位，可能是某個面館的小老板，可能是某個企事業(yè)單位的編外員工，可能是某個房產(chǎn)中介的經(jīng)驗豐富的銷售人員。無論從事什么職業(yè)，他們的共同特點(diǎn)是：在同一個城市生活多年，擁有相對穩(wěn)定的工作和適當(dāng)?shù)氖杖耄赡芤呀?jīng)把配偶子女接來同住，可能已經(jīng)趕在限購之前在這座城市買了住房，至少也是自己獨(dú)自租房。他們大多只是逢年過節(jié)回老家住幾天，承包地早已出租。最關(guān)鍵的是，他們?yōu)榱魅氲爻鞘薪?jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)貢獻(xiàn)了多年，已經(jīng)完全適應(yīng)了所在城市的生活方式，主觀上不想再回到老家。這群人的數(shù)量到底有多少，有人做過估算：“按照國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2012年末舉家外出農(nóng)民工有3375萬人，獨(dú)立租賃住房的有3545萬人。另外，數(shù)據(jù)顯示，1997年底農(nóng)民工數(shù)量大約是9600萬，假設(shè)其中三分之一目前仍在城市打工，則有3200萬農(nóng)民工已經(jīng)在城市工作15年以上。這意味著，符合連續(xù)多年在同一城市務(wù)工生活這個條件的應(yīng)該在3000萬左右?！盵注]付兵濤：《應(yīng)優(yōu)先解決三類人就地落戶》，財經(jīng)網(wǎng)，2013年12月10日。實(shí)際上，這群人為所在城市很好地集聚了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展必不可少的人氣，支撐了城市整個服務(wù)業(yè)的發(fā)展壯大，他們雖然不一定符合政府設(shè)定的人才標(biāo)準(zhǔn)，但卻是市場不可或缺的部分。而且經(jīng)過市場自然篩選最終留下來的人，也必然是這個城市發(fā)展所需要的。他們的到來也加劇了競爭，從而讓本地人享受到了更質(zhì)優(yōu)廉價的服務(wù)。他們的貢獻(xiàn)，不僅有就業(yè)，還有消費(fèi)和服務(wù)。更何況他們在這座城市貢獻(xiàn)了這么多年，在 不少國家，合法工作連續(xù)10年以上的外國人都可以自動獲得本國國籍，我們沒有理由不給予這些在本地連續(xù)工作多年的外地人以市民待遇。

學(xué)界對“平權(quán)意識”的理論概括較有代表性的是蔡禾的“勞動賦權(quán)”的理念[注]蔡禾：《行政賦權(quán)與勞動賦權(quán)：農(nóng)民工權(quán)利變遷的制度文本分析》，載《開放時代》，2009年第6期。。這一理念認(rèn)為，外來人口通過自身的勞動和消費(fèi)為城市社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，勞動是他們獲取權(quán)利的唯一依據(jù)；在中國現(xiàn)有國情下，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是一個過程，因此制度設(shè)計是以是否參加城市勞動和勞動時間為依據(jù)。蔡禾強(qiáng)調(diào)，需要制定一個公平的制度，即所有的公共產(chǎn)品對每個階層都有公平的標(biāo)準(zhǔn)，這個標(biāo)準(zhǔn)就建立在勞動賦權(quán)的理念上?！皠趧淤x權(quán)”理念與本文中所述的“平權(quán)意識”的唯一差別是：“勞動賦權(quán)”只認(rèn)同勞動時間這個標(biāo)準(zhǔn)，而本文的“平權(quán)意識”除了認(rèn)同勞動時間外，同時也認(rèn)同合法穩(wěn)定居住的時間。兩者的共同點(diǎn)是：都認(rèn)同時間標(biāo)準(zhǔn)對不同階層來說是最具公平性的，最能體現(xiàn)平權(quán)的精神。

2. 精英意識下的地方保護(hù)

所謂“精英意識下的地方保護(hù)”即在實(shí)行地方保護(hù)的過程中，對外來人口進(jìn)行區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是外來人口對流入地貢獻(xiàn)的大小，只有做出更高貢獻(xiàn)的外來人口才被準(zhǔn)入，而確定貢獻(xiàn)大小的依據(jù)則由流入地政府根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要來制定，制定的標(biāo)準(zhǔn)因地而異、因時而異。因此可以這樣認(rèn)為，此原則下的地方保護(hù)雖然客觀上也是為了避免涌入過多人口使城市超負(fù)荷運(yùn)行，但主觀上是希望調(diào)整城市人口結(jié)構(gòu)、提高城市人口質(zhì)量，來滿足城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，因此這種地方保護(hù)可以被稱為是“發(fā)展型地方保護(hù)”。這樣一種地方保護(hù)具有一種明顯的人群選擇效應(yīng)，不可避免地會造成對特定屬性群體(比如低學(xué)歷、低專業(yè)技能的人)的歧視或排斥，它遵循人力資本競爭的原則，讓外來的底層看不到希望，是一種將城市發(fā)展效率置于比社會公平更高價值目標(biāo)的地方保護(hù)。

目前大城市普遍實(shí)行的正是精英意識下的地方保護(hù)。

以《上海市居住證積分管理試行辦法》(2013年7月1日起施行)為例，該辦法規(guī)定《居住證》總積分標(biāo)準(zhǔn)分值為120分，達(dá)到120分的持證外來人口可以享受準(zhǔn)市民待遇，主要在子女受教育和社會保險方面可以享受到更多的權(quán)利。表1梳理了積分指標(biāo)體系中的得分指標(biāo)及具體的分值計算方法。可以看到，在基礎(chǔ)指標(biāo)中，分值貢獻(xiàn)最高的兩項內(nèi)容是“教育背景”和“專業(yè)技術(shù)職稱和技能等級”(二選一計分)，如果是本科以上學(xué)歷學(xué)位或中高級專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格的外來人口，加上年齡指標(biāo)的分值，都能輕易達(dá)到120分的標(biāo)準(zhǔn)分值；在加分指標(biāo)中，分值貢獻(xiàn)最高的三項內(nèi)容是“投資納稅或帶動本地就業(yè)”、“繳納職工社會保險費(fèi)基數(shù)”和“表彰獎勵”。而對于外來人口中的大多數(shù)從事體力勞動的藍(lán)領(lǐng)工人來說，他們可以得分的內(nèi)容非常有限，比如對他們來說最有價值的“在本市工作及繳納職工社會保險年限”、“就業(yè)于特定的公共服務(wù)領(lǐng)域”和“工作并居住在遠(yuǎn)郊重點(diǎn)區(qū)域”這三項以年限計分的指標(biāo)，分值的獲得都極為有限，幾乎沒有可能達(dá)到120分的標(biāo)準(zhǔn)分值。

表1 《上海市居住證積分管理試行辦法》“積分指標(biāo)體系”中的得分指標(biāo)

續(xù)1

精英主義的地方保護(hù)的另一表現(xiàn)是對所謂的“低端外地人”進(jìn)行清理、管制或迫使他們離開，比如北京近年來執(zhí)行的“清理群租房”或“以業(yè)控人”等措施。北京市人大常委會在一項關(guān)于“合理調(diào)控城市人口規(guī)?！钡膶ｎ}調(diào)研報告中曾建議，政府應(yīng)出臺措施，“減少對低端勞動力的需求”，“對吸附大量流動人口的餐飲、洗浴、美容美發(fā)等企業(yè)和小百貨店、小食品店等各類場所實(shí)行強(qiáng)制退出機(jī)制”。北京市人大于2013年底召開的一次座談會上，有代表更是明確表示，北京應(yīng)提高低端產(chǎn)業(yè)的門檻，圍繞服務(wù)、職能定位制定產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單，嚴(yán)格控制人口。實(shí)際上，從2011年開始，北京就開始對小百貨、小食雜店等17類業(yè)態(tài)提升審批準(zhǔn)入，約涉及30萬戶商業(yè)主體、100萬名流動人口；實(shí)施“以業(yè)控人”的第二年，北京個體戶驟降了14萬戶。[注]《北京上海該趕走“低端外地人”嗎》，騰訊網(wǎng)，2014年1月8日。更為引起爭議和聲討的方案還有前不久清華大學(xué)城市規(guī)劃專家文國瑋教授提出的“外來人口想要取得北京戶口，可以考慮進(jìn)行考試審核。考試分為幾項，包括文化程度的考試、法律知識的考試、工作能力的考核等。來北京工作，也可以參照國際經(jīng)驗，要有‘工作許可制度’，沒有工作許可就是‘非法打工’，就要處理”[注]《人口進(jìn)京 先考試》，載《北京晚報》，2013年10月15日。。文教授稱，這些措施主要是為了避免出現(xiàn)“城市農(nóng)村化”現(xiàn)象，避免人口無序流動和城市缺乏管理，實(shí)現(xiàn)提高城市居民素質(zhì)的目的。

從實(shí)踐中我們可以看出，這一原則實(shí)際上是以一種人為干預(yù)主要是政府行政干預(yù)的方式來實(shí)現(xiàn)調(diào)控人口規(guī)模、提高人口素質(zhì)以服務(wù)于城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。由于所謂“低端勞動力”所涉及的人口數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于所謂“精英”人士的人口數(shù)量，所以倡導(dǎo)這一原則的主要理由有二：一是城市承載力；二是城市居民素質(zhì)。但本文進(jìn)一步要追問的問題同樣有兩個：(1)城市的人口極限到底該是多少？(2)提升城市人口素質(zhì)到底應(yīng)該用什么方式來實(shí)現(xiàn)？已有不少專家指出，廣受詬病的大城市的擁擠和污染等問題在很大程度上通過技術(shù)和管理是可以得到控制的，配合良好的城市規(guī)劃，許多城市當(dāng)下面臨的問題并非全然無解，急于設(shè)定人口上限并不可取。1990年初，上海的一位人口學(xué)教授曾為上海市政府做出預(yù)測，稱上海能夠承受的人口極限是1600萬，但事實(shí)是僅過了不到十年，在2000年時上海人口就已突破1600萬；到2007年，這位教授改寫了他的觀點(diǎn)，認(rèn)為上海能夠承載2400萬人口，而5年后，上海再次到達(dá)這個“極限”。[注]《北京上海該趕走“低端外地人”嗎》，騰訊網(wǎng)，2014年1月8日。截至2012年底，上海市常住人口規(guī)模已經(jīng)超過2400萬?！皹O限”到底該是多少，隨著技術(shù)的發(fā)展和城市綜合管理水平的提高，我們不能妄下結(jié)論。有學(xué)者指出，實(shí)際上，這樣一種人口調(diào)控模式所表現(xiàn)出來的既有城市對自身承載力的無奈，也有對城市品位的“自愛”；更大程度上，還因為這種管理模式既簡單省力，又較少地觸及既得利益群體的利益。[注]涂克明等：《大城市該不該搞“人口準(zhǔn)入制”》，載《長江日報》，2005年2月24日。這或許才是問題的關(guān)鍵，用一種非市場化的資源配置方式來實(shí)現(xiàn)所謂“有序”的管理，其背后更多的是城市政府及相關(guān)利益群體的利益體現(xiàn)。

這一原則的社會后果已經(jīng)引起了很多討論，歸納起來主要有三個方面。

首先，從移民權(quán)益的角度看，精英主義的原則使底層被制度排斥。但實(shí)際上這并沒有真正阻止底層外來人口進(jìn)入這個城市，該來的依然會來，制度外的吸納仍然蓬勃。[注]陳映芳：《關(guān)注城市新移民》，載《解放日報》，2006年2月27日。比如，一些企業(yè)以不簽合同、不繳納社會保險的方式仍然雇傭著廉價勞動力并從中獲利，這事實(shí)上導(dǎo)致了底層外來人口權(quán)益普遍被忽視和受損的局面。而且這 一群體人數(shù)眾多，日益形成群體權(quán)力[注][美]拉塞爾·哈?。骸度后w沖突的邏輯》，劉春榮等譯，上海：上海人民出版社，2013年。，對社會穩(wěn)定和社會管理構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

其次，從政策風(fēng)險的角度看，吸納精英是一種國際的移民規(guī)則，類似于國外的技術(shù)移民、投資移民等，在一國之內(nèi)移用國際的移民規(guī)則，涉及公平原則和公民權(quán)的問題。站在社會公平的角度，不管是社會精英，還是一般人群，他們的利益訴求都有同樣的意義。因此，精英主義的外來人口吸納原則，必然要經(jīng)受合法性的追問，政策執(zhí)行的道義和社會公正的成本很高。

再次，從發(fā)展的角度看，這種非市場化的資源配置方式導(dǎo)致人口與人才流動的極度不均衡，造成人力資源和其他社會資源進(jìn)一步向大城市聚集，進(jìn)一步加劇了城鎮(zhèn)化的不均衡發(fā)展，擴(kuò)大了區(qū)域間的發(fā)展差距，導(dǎo)致了人口流動問題上的惡性循環(huán)，這又反過來阻礙了未來城鎮(zhèn)化的良性發(fā)展和人口的自由流動。而且，這可能使我們的社會在整體上陷入某種畸形狀態(tài)，進(jìn)而影響到社會更深層次的變革。[注]涂克明等：《大城市該不該搞“人口準(zhǔn)入制”》，載《長江日報》，2005年2月24日。

3. 兩種原則的比較

表2對上面論述的兩種原則進(jìn)行了梳理和比較。一方面，不可否認(rèn)，大城市普遍要面對不斷增長的人口規(guī)模和有限的城市承載力之間的矛盾，因此采取一定的地方保護(hù)也實(shí)屬無奈之舉。但在如何有序地吸納外來人口的問題上，卻存在著目標(biāo)和手段完全不同的兩種地方保護(hù)。

表2 兩種原則的比較

精英主義的原則強(qiáng)調(diào)提高城市人口素質(zhì)，但本文認(rèn)為，市場機(jī)制下的自由流動本身具備倒逼外來人口提升素質(zhì)的能力，而精英主義的原則通過人為方式打破了人口流動的自然平衡，以城市人口極限為名，實(shí)際上更可能是為了捍衛(wèi)城市既得利益群體的利益。從社會后果看，它強(qiáng)化了區(qū)域間和人群間的區(qū)隔，與社會公平的理念相背離，未來可能潛藏著較高的社會風(fēng)險，需要進(jìn)行更深入的反思和調(diào)整。

三、 關(guān)于精英主義與平權(quán)意識的經(jīng)驗數(shù)據(jù)

以下將通過經(jīng)驗數(shù)據(jù)來看目前這兩種原則的民意支持度情況如何。數(shù)據(jù)來源于上海社會科學(xué)院社會學(xué)所于2014年初完成的“上海市民社會心態(tài)調(diào)查”，抽樣方式為隨機(jī)入戶抽樣，調(diào)查總樣本量為1501份，其中戶籍居民占78.5%，非戶籍居民占21.5%。

1. 地方保護(hù)得到普遍認(rèn)同

戶籍人口中有81.1%的人贊同地方保護(hù)，其中26.2%的人表示“非常同意”。在非戶籍人口中，也有69.4%的人贊同地方保護(hù)，表示“非常同意”的比例是17.1%。兩者雖有一些差距，但考慮到兩個群體間存在著現(xiàn)實(shí)的利益差別，這種差距并不顯著。

2. 精英主義仍占民意上風(fēng)

調(diào)查中有一道題詢問受訪者，在資源有限的前提下，城市公共資源應(yīng)該向長期做貢獻(xiàn)的普通勞動者開放，還是向剛來上海的高學(xué)歷、高技術(shù)人才開放？這道題可以用來測量人們的精英意識。數(shù)據(jù)顯示，戶籍人口中有近一半(47.8%)的人認(rèn)為應(yīng)該向剛來上海的高學(xué)歷、高技術(shù)人才開放，而贊同向長期做貢獻(xiàn)的普通勞動者開放的人數(shù)比例是35.7%，兩者的差別是12.1%，存在一定的差距，另有16.5%的人表示“說不清”。

對精英意識的測量分值從1～4分，1分代表“只向長期做貢獻(xiàn)的普通勞動者開放”，2分代表“優(yōu)先向長期做貢獻(xiàn)的普通勞動者開放”，3分代表“優(yōu)先向高學(xué)歷、高技術(shù)的人才開放”，4分代表“只向高學(xué)歷、高技術(shù)的人才開放”，分?jǐn)?shù)越高表示越贊同精英意識。戶籍人口樣本的平均值為2.793，從賦值看，略微偏向于“優(yōu)先向高學(xué)歷、高技術(shù)的人才開放”這一項。

但是，需要特別注意的是，近3成(27.4%)的人認(rèn)為應(yīng)該“只向高學(xué)歷、高技術(shù)人才開放”，而不到1成(9%)的人認(rèn)為應(yīng)該“只向長期做貢獻(xiàn)的普通勞動者開放”，或許這里的數(shù)據(jù)對比更能說明，“精英意識”仍占上風(fēng)。

3. 平權(quán)意識的支持率并不低，折射戶籍人口對常住人口權(quán)利的重視

調(diào)查中有一道題詢問人們是否贊同“如果外地人已經(jīng)在上海生活居住了很多年，就算沒有在上海繳金納稅，只要是守法公民，也應(yīng)該給予市民待遇”，這道題可以用來測量人們的平權(quán)意識。測量分值從1～4分，1分代表非常不同意，4分代表非常同意，分?jǐn)?shù)越高表示越贊同平權(quán)意識，戶籍人口樣本的平均值為2.523分，正好介于中間的位置。數(shù)據(jù)顯示，表示“非常同意”的比例是9.9%，“同意”的比例是37.7%，兩者之和為47.6%，接近一半；而表示“非常不同意”或“不同意”的兩者比例之和是41.1%，另有11.3%的人為“說不清”。從這組數(shù)據(jù)看，人們對平權(quán)意識的認(rèn)同率并不低，認(rèn)同者與不認(rèn)同者基本上平分秋色，認(rèn)同者還略多一些。但這似乎與前面精英意識略占上風(fēng)的發(fā)現(xiàn)有矛盾，本文的推測是，從人口限流的角度看，人們更贊同限制“非精英”，但當(dāng)“非精英”進(jìn)入城市并生存下來已經(jīng)事實(shí)上成為常住人口后，人們傾向于認(rèn)為不能無視他們獲得市民待遇的權(quán)利，當(dāng)然這需要進(jìn)一步研究來印證。

從標(biāo)準(zhǔn)差來看，戶籍人口對平權(quán)意識認(rèn)同的態(tài)度差異(S.D.=0.852)不如人們對精英主義認(rèn)同的態(tài)度差異(S.D.=1.018)顯著。這表明從社會公平的角度來說，平權(quán)意識是有相當(dāng)?shù)拿褚饣A(chǔ)的，這方面的意見分歧并不大。

四、 結(jié) 語

本文結(jié)合戶籍制度改革背景下的大城市的特殊地位，從理論上梳理了大城市外來人口吸納原則的兩種模式：平權(quán)意識下的地方保護(hù)和精英意識下的地方保護(hù)。本文認(rèn)為，目前大城市普遍推行的精英主義的外來人口吸納原則強(qiáng)化了人群間和區(qū)域間的區(qū)隔，打破了人口流動的自然平衡，讓底層移民看不到希望，未來可能潛藏著較大的社會風(fēng)險，亟須加以反思和調(diào)整。

本文認(rèn)為，對于大城市來說，在戶籍維度暫時不動的前提下，在階層的維度上要體現(xiàn)出對人權(quán)的尊重。調(diào)查表明，雖然精英意識仍占民意的上風(fēng)，但平權(quán)意識的認(rèn)同率并不低；本文推測，其背后折射的民意邏輯是，戶籍人口希望政府不要盲目打開大門，在市場容納度不足的情況下，人口限流的重點(diǎn)仍是“非精英”，但對于已經(jīng)進(jìn)入城市、已經(jīng)生存下來、能夠生存下去的事實(shí)上的常住外來人口，無論他們是否“精英”，保障他們更多的權(quán)利也是得到民意較高認(rèn)可的。

因此，如何通過一定的政策設(shè)計將以上兩種原則加以結(jié)合使用并具有一定的可操作性，將是未來政府責(zé)任和制度進(jìn)步的關(guān)鍵點(diǎn)所在。比如，對權(quán)利的類別加以一定的區(qū)分，在某些類別上率先使用平權(quán)的原則，在另一些類別上暫時繼續(xù)延用精英主義的原則，隨著城市自身實(shí)力的擴(kuò)充，最終逐步過渡到所有的權(quán)利類別都使用平權(quán)的原則。