施建剛， 嚴(yán)華鳴

(同濟(jì)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 上海 200092)

雖然我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了舉世矚目的成就，但是長(zhǎng)期以來(lái)形成的城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡的狀況依然顯著，農(nóng)民收入偏低、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)村發(fā)展滯后等問(wèn)題仍舊存在。2013年初的中央“一號(hào)文件”明確提出“把城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作為解決‘三農(nóng)’問(wèn)題的根本途徑”。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，為全面深化改革指明了方向，其中第六部分具體提出要“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”，指出“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙”，并就相關(guān)問(wèn)題從幾個(gè)方面做出重要的任務(wù)部署。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化顯然已被列為我國(guó)的一項(xiàng)重大發(fā)展戰(zhàn)略，越來(lái)越受到黨和政府的重視。

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，要求協(xié)調(diào)處理好城市發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展的關(guān)系，摒棄以前顧此失彼的不平衡發(fā)展模式，優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置，改革城鎮(zhèn)化體制，最終使城鄉(xiāng)之間互相促進(jìn)、共同繁榮。

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化尤其對(duì)于政府部門合理配置城鄉(xiāng)公共資源、推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化等服務(wù)能力是一個(gè)重大的考驗(yàn)。對(duì)于各級(jí)政府而言，如何貫徹實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。而作為政策實(shí)施主體的地方政府，如何在控制投入成本的同時(shí)，取得更大的產(chǎn)出成果，從而更加有效地實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化便成為重要的研究課題，因此，很有必要對(duì)當(dāng)前我國(guó)各地政府實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的效率進(jìn)行測(cè)算和評(píng)價(jià)并提出對(duì)策建議。

一、 研究回顧

在政府管理學(xué)領(lǐng)域中，考慮到傳統(tǒng)的測(cè)評(píng)方法在確定指標(biāo)權(quán)重等方面的合理性上存在一定局限，近年來(lái)運(yùn)用非參數(shù)方法(如DEA)對(duì)政府部門的效率進(jìn)行的實(shí)證研究開(kāi)始增多。針對(duì)地方政府的相關(guān)評(píng)價(jià)研究，可概括為兩種研究方向：

(1) 總體評(píng)價(jià)。將政府視作具備多種職能的一個(gè)整體，通過(guò)研究地方政府所能提供的全部或至少主要部分的公共服務(wù)職能來(lái)對(duì)其服務(wù)效率進(jìn)行總體評(píng)價(jià)。國(guó)外的研究如Afonso和Fernandes(2006)[1]對(duì)葡萄牙里斯本地區(qū)地方政府財(cái)政支出效率的測(cè)評(píng)，而國(guó)內(nèi)有代表性的研究如陳詩(shī)一和張軍(2008)[2]從政府財(cái)政的角度綜合評(píng)價(jià)中國(guó)省級(jí)地方政府的財(cái)政支出效率。

(2) 專項(xiàng)評(píng)價(jià)。對(duì)特定公共部門所提供的某種公共服務(wù)的效率進(jìn)行評(píng)價(jià)。例如Kalseth和Rattso(1995)[3]對(duì)挪威普通行政管理部門的效率評(píng)估。

由于國(guó)情不同，目前國(guó)際上尚無(wú)專門針對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化效率進(jìn)行測(cè)評(píng)的研究，而國(guó)內(nèi)近幾年逐漸有在建立一定的指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上運(yùn)用DEA評(píng)價(jià)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化效率的相關(guān)研究出現(xiàn)。楊麗和趙富城(2010)[4]應(yīng)用DEA技術(shù)對(duì)2008年我國(guó)部分省市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的綜合技術(shù)效率、純技術(shù)效率和規(guī)模效率進(jìn)行分析。徐志文和謝方(2011)[5]選取安徽省17個(gè)地級(jí)市2010年的數(shù)據(jù)，運(yùn)用DEA方法對(duì)第一產(chǎn)業(yè)投入與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化的內(nèi)在關(guān)系進(jìn)行了定量分析。潘竟虎和尹君(2011)[6]、石惠春等(2012)[7]運(yùn)用DEA分別對(duì)甘肅省14個(gè)地級(jí)市和山西省11個(gè)地級(jí)市2009年城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的相對(duì)效率進(jìn)行了分析。上述研究在評(píng)價(jià)分析前都無(wú)一例外地構(gòu)建了一定的投入產(chǎn)出指標(biāo)體系。

由此可見(jiàn)，對(duì)于各地政府實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的效率的測(cè)評(píng)偏重于總體評(píng)價(jià)，需要建立在一套全面、合理的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系的研究基礎(chǔ)上展開(kāi)，而近年來(lái)運(yùn)用非參數(shù)DEA方法評(píng)價(jià)政府部門效率的研究方法，具有研究方法上的先進(jìn)性和可行性，已逐漸成為該領(lǐng)域的研究前沿之一。

二、 測(cè)評(píng)方法

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(Data Envelopment Analysis, 簡(jiǎn)稱DEA)是經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域中一種著名的研究方法，最早由Farrell(1957)[8]提出，是一種用來(lái)評(píng)價(jià)具有多投入、多產(chǎn)出的相同類型的決策單元(DMU)間相對(duì)效率的非參數(shù)分析方法。該方法通過(guò)線性規(guī)劃建立起有效的凸性生產(chǎn)前沿，再將DMU投射到該生產(chǎn)前沿上，通過(guò)比較DMU與生產(chǎn)前沿的距離大小來(lái)評(píng)價(jià)它們的相對(duì)效率，并以此效率值作為評(píng)價(jià)對(duì)象效率表現(xiàn)的依據(jù)。我們認(rèn)為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作為一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)可視作一種具有多投入、多產(chǎn)出特性的生產(chǎn)系統(tǒng)，運(yùn)用DEA方法對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實(shí)施效率進(jìn)行測(cè)評(píng)具備技術(shù)上的可行性。

DEA的基本模型主要包括基于規(guī)模報(bào)酬不變(CRS)的CCR模型(Charnes等，1957)[9]和基于規(guī)模報(bào)酬可變(VRS)的BCC模型(Banker等，1984)[10]。設(shè)技術(shù)效率值為θ，則在投入為導(dǎo)向的BCC模型中，0<θ≤1：如果θ=1，說(shuō)明該地方實(shí)施的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化處于生產(chǎn)前沿上，是有效率的；如果θ<1，則表明該地方城鄉(xiāng)發(fā)展一體化不在生產(chǎn)前沿上，是無(wú)效率的。對(duì)于地方政府而言，θ越高，意味著其實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的效率越高。而在產(chǎn)出為導(dǎo)向的BCC模型中，θ≥1，但為了方便核算效率值，通常取其倒數(shù)換算為(0,1)區(qū)間的值，則對(duì)效率值大小的考察就變換成為類似于對(duì)投入為導(dǎo)向的BCC模型的方式。

因?yàn)楦鞯卣哪甓韧度胪ǔＪ窍鄬?duì)穩(wěn)定的，提高效率的主要途徑應(yīng)當(dāng)是在投入一定的情況下盡量增加產(chǎn)出，因此從產(chǎn)出角度考察我國(guó)各地政府實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的效率狀況相對(duì)比較合理，通過(guò)DEA的技術(shù)效率可測(cè)算出在投入不變的情況下如何得到產(chǎn)出最大化。本文基于BCC模型，計(jì)算產(chǎn)出型DEA的技術(shù)效率值。

三、 效率測(cè)評(píng)

1. 指標(biāo)體系的構(gòu)建與數(shù)據(jù)說(shuō)明

城鄉(xiāng)發(fā)展屬于區(qū)域發(fā)展范疇，目前國(guó)際上有關(guān)區(qū)域發(fā)展的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系普遍結(jié)合可持續(xù)發(fā)展這一主題，比如聯(lián)合國(guó)于1996年建立的“可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系”以及2000年提出的八項(xiàng)“千年發(fā)展目標(biāo)”及其子目標(biāo)和所屬指標(biāo)。

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系除了需要包含上述部分關(guān)于區(qū)域發(fā)展的類似指標(biāo)外，由于還涉及城市與農(nóng)村兩個(gè)評(píng)價(jià)主體，不少指標(biāo)難以準(zhǔn)確界定相關(guān)性質(zhì)，也有一些指標(biāo)較難獲取，因此在把握和選取符合該體系目標(biāo)要求的評(píng)價(jià)指標(biāo)的操作上有一定難度。然而，指標(biāo)體系構(gòu)建的合理性對(duì)于成功應(yīng)用DEA進(jìn)行效率評(píng)價(jià)至關(guān)重要。因此我們根據(jù)我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實(shí)際，比較國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)中有代表性的考察指標(biāo)，同時(shí)遵循DEA評(píng)價(jià)指標(biāo)的目標(biāo)性、代表性、簡(jiǎn)練性、可操作性等原則，首先考慮一種投入和七種產(chǎn)出的情形，設(shè)計(jì)構(gòu)建了如下的投入產(chǎn)出指標(biāo)體系：

(1) 投入方面。本文選擇各省市的人均一般預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出(X)代表各省市政府為了推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化而提供公共產(chǎn)品與服務(wù)所消耗的資源，以此作為投入變量。使用人均地方財(cái)政支出作為指標(biāo)至少保證了所有的可控投入因素都被納入到考慮范圍(De Borger和Kerstens，2000)。[11]需要說(shuō)明的是，我國(guó)各級(jí)政府的支出中還包含部分預(yù)算外支出，理論上也應(yīng)屬于投入變量范疇，但由于數(shù)據(jù)可得性等原因，本文只將正規(guī)的人均預(yù)算內(nèi)公共支出作為投入變量。

(2) 產(chǎn)出方面。由于公共部門的非營(yíng)利性質(zhì)決定了直接測(cè)算各地政府實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化所提供公共服務(wù)或產(chǎn)品的生產(chǎn)結(jié)果非常困難，本文選取了能夠充分體現(xiàn)該發(fā)展水平的產(chǎn)出功能的七大類一級(jí)指標(biāo)來(lái)代表。7項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活質(zhì)量、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障和就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及環(huán)境保護(hù)，基本涵蓋城鄉(xiāng)發(fā)展一體化所涉及的主要方面，各類中設(shè)置體現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展差異的比較型子指標(biāo)或反映農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r的子指標(biāo)，共計(jì)26個(gè)二級(jí)指標(biāo)(如表1)，具體如下：

表1 城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

續(xù)表1

資料來(lái)源：根據(jù)我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實(shí)際綜合指標(biāo)整理而定。

①經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)(Y1)，通過(guò)五個(gè)二級(jí)指標(biāo)來(lái)衡量。利用城鄉(xiāng)人均GDP(Y11)、GDP增長(zhǎng)率(Y12)兩個(gè)指標(biāo)來(lái)反映地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體狀況，利用人均地方財(cái)政收入(Y13)體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合效益并反映地方政府能夠提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)水平，城鄉(xiāng)二、三產(chǎn)業(yè)比重(Y14)可以反映地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展程度及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)狀況，城鎮(zhèn)化率(Y15)用來(lái)表示當(dāng)?shù)厝丝诔擎?zhèn)化水平以衡量城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的改善狀況。

②人民生活質(zhì)量指標(biāo)(Y2)，通過(guò)五個(gè)子指標(biāo)來(lái)測(cè)算。利用城鄉(xiāng)居民收入比(Y21)衡量城鄉(xiāng)居民間的收入水平差距及收入分配結(jié)構(gòu)，利用城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)差異度(Y22)、城鄉(xiāng)居民文教娛樂(lè)醫(yī)療保健支出比(Y23)、城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平對(duì)比度(Y24)來(lái)反映當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民間在消費(fèi)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)水平等方面生活質(zhì)量上的差距，而農(nóng)村居民人均住房面積(Y25)可以體現(xiàn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的居住狀況。

③ 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指標(biāo)(Y3)，通過(guò)四個(gè)二級(jí)指標(biāo)來(lái)衡量。運(yùn)用農(nóng)村有效灌溉面積占耕地總面積的比例(Y31)反映農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，城鄉(xiāng)電話普及率(Y32)體現(xiàn)當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)信息化發(fā)展水平，城鄉(xiāng)鐵路公路路網(wǎng)密度(Y33)用來(lái)反映當(dāng)?shù)亟煌ê瓦\(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)達(dá)程度，而農(nóng)村人均用電量(Y34)則可以反映農(nóng)村電網(wǎng)發(fā)展水平。需要指出的是，與其他文獻(xiàn)不同，本文采用“農(nóng)村有效灌溉面積占耕地總面積的比例”代替?zhèn)鹘y(tǒng)的“農(nóng)村有效灌溉面積占總面積的比例”，新指標(biāo)消除了原有指標(biāo)受各省市區(qū)域面積大小的影響，更能反映當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)際狀況。

④ 社會(huì)保障和就業(yè)指標(biāo)(Y4)，通過(guò)四個(gè)子指標(biāo)來(lái)表達(dá)。運(yùn)用城鄉(xiāng)低保平均標(biāo)準(zhǔn)差異度(Y41)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率(Y42)來(lái)分別反映當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)間社會(huì)保障水平的差異和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的普及程度，而非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重(Y43)、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率(Y44)則分別體現(xiàn)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力資源的分布結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)就業(yè)水平。

⑤ 教育指標(biāo)(Y5)，通過(guò)兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)來(lái)計(jì)算。利用城鄉(xiāng)人均受教育年限(Y51)、城鄉(xiāng)普通高中生師比(Y52)分別反映當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)人口的受教育(文化素質(zhì))狀況以及教育資源配置狀況。

⑥ 醫(yī)療衛(wèi)生指標(biāo)(Y6)，通過(guò)三個(gè)子指標(biāo)來(lái)衡量。利用城鄉(xiāng)每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)(Y61)、城鄉(xiāng)每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)(Y62)分別反映當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)公共醫(yī)療發(fā)展水平以及居民享受醫(yī)療衛(wèi)生資源的狀況，而農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率(Y63)則可以體現(xiàn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的基本衛(wèi)生狀況。

⑦ 環(huán)境保護(hù)指標(biāo)(Y7)，通過(guò)三個(gè)二級(jí)指標(biāo)來(lái)計(jì)算。城鎮(zhèn)人均公園綠地面積(Y71)、城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理率(Y72)可分別反映當(dāng)?shù)鼐用裣硎艿降木G化生態(tài)水平以及生活垃圾的環(huán)保處置狀況。由于現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)年鑒中單獨(dú)反映農(nóng)村環(huán)境且適宜比較的指標(biāo)十分欠缺，因而本文選擇農(nóng)村安全飲水普及率(Y73)表示當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口獲得清潔、安全的飲用水的比例，可反映當(dāng)?shù)仫嬘盟吹乃|(zhì)保護(hù)狀況。

本文的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，不少二級(jí)指標(biāo)需要通過(guò)對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算得出，其中涉及城鄉(xiāng)對(duì)比的指標(biāo)一般以農(nóng)村數(shù)據(jù)為分子、城鎮(zhèn)數(shù)據(jù)為分母來(lái)進(jìn)行初步計(jì)算。上述產(chǎn)出指標(biāo)的評(píng)價(jià)方向一般設(shè)計(jì)為正向(即越大越好)，但諸如“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率”、“城鄉(xiāng)普通高中生師比”等指標(biāo)本身含義是越小越好，為了克服這一矛盾，需要對(duì)這些逆向指標(biāo)均取倒數(shù)進(jìn)行轉(zhuǎn)換處理。

2. 樣本選擇與數(shù)據(jù)獲取

考慮數(shù)據(jù)資料的可比較性、完整性、可得性等，本文選擇我國(guó)內(nèi)地30個(gè)省市作為考察對(duì)象(香港、澳門、臺(tái)灣、西藏除外)。原始數(shù)據(jù)來(lái)源于2012年版的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》以及中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)。

3. 測(cè)評(píng)過(guò)程與結(jié)果

首先，根據(jù)De Borger和Kerstens(1996)[12]以及Afonso等(2005)[13]的方法，對(duì)所有變量進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，得到投入和產(chǎn)出的標(biāo)準(zhǔn)化值。

其次，考慮DEA計(jì)算的合理性(DMU數(shù)量一般要求大于或等于投入產(chǎn)出指標(biāo)總數(shù)的2倍[14])，通過(guò)精簡(jiǎn)投入產(chǎn)出指標(biāo)數(shù)量以提高DMU測(cè)評(píng)結(jié)果的區(qū)分度，從而幫助改善測(cè)評(píng)效果，我們采用參考文獻(xiàn)[12]和參考文獻(xiàn)[13]的方法，嘗試構(gòu)建一個(gè)政府實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的產(chǎn)出綜合指標(biāo)(Y)，即對(duì)每個(gè)決策單元的每一類一級(jí)指標(biāo)Yi的標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)出值進(jìn)行簡(jiǎn)單加權(quán)平均。這種簡(jiǎn)單平均方法較為直接且在經(jīng)濟(jì)上具有直覺(jué)性，避免了如主成分等統(tǒng)計(jì)方法缺乏經(jīng)濟(jì)合理性解釋的問(wèn)題，常見(jiàn)于測(cè)評(píng)政府效率的文獻(xiàn)中。[2]

表2 我國(guó)各省市實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的技術(shù)效率及排名結(jié)果(2011年)

注：本文按照傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)地理三分法將我國(guó)劃分為東部、中部和西部三大區(qū)域。

最后，在最終確定一項(xiàng)投入和一項(xiàng)綜合產(chǎn)出之后，基于BCC模型，在規(guī)模報(bào)酬可變的假設(shè)下，從產(chǎn)出角度，運(yùn)用DEAP2.1軟件測(cè)算出2011年度我國(guó)各省市實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的技術(shù)效率θ及排名(如上頁(yè)表2所示)。

4. 結(jié)果分析

以上效率測(cè)評(píng)結(jié)果顯示，2011年我國(guó)各省市在實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略方面的效率得分差別較大。對(duì)該結(jié)果的具體分析如下：

(1)總體分析

從總體表現(xiàn)上分析，我國(guó)大部分省市政府實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略都不是很有效率。全國(guó)30個(gè)省市的平均效率得分為0.792，說(shuō)明相對(duì)于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的最佳產(chǎn)出前沿，我國(guó)各省市在實(shí)施過(guò)程中平均有21%左右的產(chǎn)出資源被浪費(fèi)了。換言之，在現(xiàn)有的投入規(guī)模下，許多省市應(yīng)該能獲得更高的產(chǎn)出水平，全國(guó)平均可以增加兩成以上的產(chǎn)出。測(cè)評(píng)排名最高的總共有5個(gè)省市，分別是上海、江蘇、浙江、山東和河南，其技術(shù)效率值為1，處于理論上的生產(chǎn)前沿，為DEA有效，而其他25個(gè)省市的技術(shù)效率值均小于1，顯示出DEA無(wú)效率，其中北京、河北、廣東和福建四省市的DEA效率得分均高于0.9，緊隨5個(gè)DEA有效的省市之后，而排名處于末尾的省市其技術(shù)效率得分普遍只有0.6左右，其中排名最低的青海僅有0.553。

(2)區(qū)域分析

從區(qū)域表現(xiàn)上分析，我國(guó)東、中、西部地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實(shí)施效率呈現(xiàn)出依次遞減的態(tài)勢(shì)。東部地區(qū)平均效率最高(0.922)，中部次之(0.797)，西部最低(0.656)。處于效率前沿邊界上DEA有效的5個(gè)省市中有4個(gè)出自東部地區(qū)，僅有河南來(lái)自中部地區(qū)，而且排名前十位的省市中，除河南外其余也都來(lái)自東部；排名后十位的省市中，西部省份占據(jù)7個(gè)，其他3個(gè)來(lái)自中部地區(qū)。

其次，結(jié)合對(duì)投入和產(chǎn)出數(shù)據(jù)的觀察，發(fā)現(xiàn)除了上海、北京、天津三個(gè)直轄市外，一些少數(shù)民族聚居的西部省份的投入水平普遍較高，而產(chǎn)出水平最高的省份集中在東部地區(qū)，西部省份的產(chǎn)出排名靠后且普遍低于全國(guó)水平，這一觀察發(fā)現(xiàn)與最終的效率測(cè)評(píng)結(jié)果顯示的東、中部地區(qū)實(shí)施效率依次遞減的區(qū)域分布特征基本一致。

最后，以本文的投入變量人均預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化值(X)為橫軸，各地政府實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的綜合產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)化值(Y)為縱軸，繪制出2011年各省市實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的DEA產(chǎn)出可能性前沿(如圖1所示)。該圖再次驗(yàn)證了各省市的實(shí)施效率測(cè)評(píng)結(jié)果的區(qū)域分布特征：DEA有效的5個(gè)省市均處于效率前沿邊界上，相對(duì)而言，東部省市最靠近生產(chǎn)前沿，說(shuō)明其效率得分普遍較高，政府實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略更加有效率，而西部省份離前沿邊界最遠(yuǎn)，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實(shí)施效率最低，中部省份的實(shí)施效率居中。另外，東、中、西三大區(qū)域在實(shí)施效率的得分上顯示出比較明顯的聚類效應(yīng)。

圖1 我國(guó)各省市實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的DEA產(chǎn)出前沿(2011年)

(3) 聚類分析

從分類表現(xiàn)上分析，可以進(jìn)一步將各省市實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略的投入與產(chǎn)出效率進(jìn)行科學(xué)分類。我們通過(guò)SPSS17.0軟件將我國(guó)30個(gè)省市的相關(guān)投入與技術(shù)效率表現(xiàn)分別進(jìn)行聚類分析(各分為三類)，結(jié)果顯示：投入方面，北京、內(nèi)蒙古、上海等7個(gè)省市被歸為“高投入”一類，福建、甘肅、重慶等15個(gè)省市被歸為“中等投入”一類，而安徽、廣西、河北等8個(gè)省市被歸為“低投入”類別。技術(shù)效率方面，“高效率”類別包括北京、福建、廣東等9個(gè)省市，“中等效率”類別包含湖北、湖南、江西等9個(gè)省市，而“低效率”類別則涵蓋了黑龍江、貴州、新疆等12個(gè)省市。因此，最終可以將各省市實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的表現(xiàn)分成九種類型，并且據(jù)此歸納為三種模式(如表3所示)。

表3 我國(guó)各省市實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的模式分類

① 高水平模式：該模式共計(jì)11個(gè)省市。這里可分為“低投入—高效率”、“中投入—高效率”和“低投入—中效率”三種類型，第一類是以河南為代表的3個(gè)省市，第二類是以浙江為代表共4個(gè)省市，第三類則是以安徽為代表的4個(gè)省市。這些省市全部來(lái)自東部和中部地區(qū)，它們雖然在實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略的過(guò)程中投入規(guī)模并不算高，但是其對(duì)投入資源的合理利用水平較高，使得最終的產(chǎn)出效率令人滿意。這表明上述省市在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化方面的投入產(chǎn)出已經(jīng)達(dá)到了一種較為理想的優(yōu)化狀態(tài)，表現(xiàn)出較高水平。

② 一般水平模式：該模式包括7個(gè)省市。北京和上海屬于“高投入—高效率”類型，“中投入—中效率”類型包含遼寧、四川、重慶和山西四個(gè)省市，而廣西則歸為“低投入—低效率”類型。這些省市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實(shí)施效率相對(duì)于投入規(guī)模來(lái)說(shuō)均屬一般，對(duì)投入資源的合理利用水平不高是造成投入產(chǎn)出水平一般的主要原因。

③ 低水平模式：有12個(gè)省市被歸為該模式范疇。同樣可劃分為三種類型，即以內(nèi)蒙古為代表的4個(gè)省市為“高投入—低效率”類型，天津?yàn)椤案咄度搿行省鳖愋?，而以甘肅為代表的7個(gè)省市則為“中投入—低效率”類型。造成這些省市投入產(chǎn)出水平低的原因主要有兩點(diǎn)：一方面存在投入冗余的問(wèn)題，另一方面則是存在對(duì)投入資源的使用和管理水平較低的問(wèn)題，尤其是一些西部省份該類問(wèn)題較為突出。

四、 結(jié)論與建議

文章在規(guī)模報(bào)酬可變的假設(shè)下，從產(chǎn)出角度，運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法測(cè)評(píng)了2011年我國(guó)30個(gè)省市實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的技術(shù)效率，初步結(jié)論顯示：在考察期內(nèi)我國(guó)大部分省市實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化都不是很有效率，其效率得分的平均值為0.792，且存在顯著的地區(qū)差異，東、中、西部地區(qū)的效率呈現(xiàn)出依次遞減的態(tài)勢(shì)，其中東部地區(qū)的效率明顯高于中、西部地區(qū)。另外通過(guò)投入與技術(shù)效率表現(xiàn)的聚類分析發(fā)現(xiàn)其中有11個(gè)省市實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的模式屬于較高水平，但也有12個(gè)省市仍處于較低水平。

基于上述研究結(jié)論，從政府管理的視角出發(fā)，我們建議各地政府可以從城鄉(xiāng)資源配置、服務(wù)市場(chǎng)開(kāi)放、組織績(jī)效評(píng)價(jià)和人才素質(zhì)培養(yǎng)等幾方面入手來(lái)提升城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實(shí)施效率：

1. 明確城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體的發(fā)展方針，進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置

政府必須將區(qū)域發(fā)展的重心從以前的“城市傾向”轉(zhuǎn)為“城鄉(xiāng)均衡”，擯棄過(guò)去一味發(fā)展城市卻忽視農(nóng)村發(fā)展的錯(cuò)誤的城鄉(xiāng)發(fā)展觀。明確城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體的發(fā)展方針，目的在于為徹底改變城市與農(nóng)村相互隔離、發(fā)展失衡的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)掃清思想障礙，有利于協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)系，完善新型城鎮(zhèn)化發(fā)展機(jī)制，同時(shí)繼續(xù)實(shí)施對(duì)農(nóng)村的各項(xiàng)扶持政策，包括完善農(nóng)業(yè)發(fā)展體系、保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利等。另外，實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的投入資源是有限的，然而運(yùn)行于低水平模式的一些省市仍存在明顯的投入不合理現(xiàn)象，因此，必須進(jìn)一步合理優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置，可供采取的措施包括調(diào)整城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換等。

2. 廣開(kāi)城鄉(xiāng)發(fā)展的投資渠道，引入民間資本合作開(kāi)發(fā)

城鄉(xiāng)發(fā)展，尤其是農(nóng)村發(fā)展，需要投入大量資金到諸如基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)項(xiàng)目中，這些投資項(xiàng)目往往規(guī)模大、成本高、周期長(zhǎng)，而政府自身的財(cái)力有限，這就要求政府通過(guò)稅收優(yōu)惠、簡(jiǎn)化審批手續(xù)等多種政策手段有效地吸引合格的投資主體，擴(kuò)大民間資本的投資領(lǐng)域，鼓勵(lì)其合作參與城鄉(xiāng)建設(shè)。因此，政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高公共服務(wù)的市場(chǎng)化程度，向私營(yíng)部門開(kāi)放某些公共服務(wù)領(lǐng)域，積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與建設(shè)城鄉(xiāng)發(fā)展項(xiàng)目。特別在農(nóng)村一些相對(duì)薄弱且亟須發(fā)展的公共服務(wù)領(lǐng)域，完全可以逐步引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，引導(dǎo)私營(yíng)部門進(jìn)入，以期借助私營(yíng)部門的力量來(lái)共同承擔(dān)某些大型城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目的責(zé)任，減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，考慮到市場(chǎng)失靈的情況客觀存在，需要明確的是政府在公共服務(wù)市場(chǎng)化過(guò)程中必須起到合理引導(dǎo)和有效管理的作用，協(xié)調(diào)處理好公私之間的利益關(guān)系，必要時(shí)進(jìn)行適度的政府干預(yù)。

3. 建立城鄉(xiāng)發(fā)展績(jī)效評(píng)價(jià)體系，配以必要的激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制

建立合理的城鄉(xiāng)發(fā)展績(jī)效評(píng)價(jià)體系可以使各地政府在實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過(guò)程中能夠及時(shí)衡量和改進(jìn)服務(wù)效果，努力以最經(jīng)濟(jì)的手段，提供最優(yōu)質(zhì)的城鄉(xiāng)公共服務(wù)，達(dá)到提升效率的目的。一方面政府可以對(duì)照自身在不同時(shí)期的投入產(chǎn)出表現(xiàn)來(lái)判斷自身服務(wù)效率的高低變化，分析變化原因，找出問(wèn)題所在，以利服務(wù)改進(jìn)；另一方面，政府部門對(duì)于由其主導(dǎo)的特定的城鄉(xiāng)發(fā)展項(xiàng)目進(jìn)行及時(shí)評(píng)估，防止公共資源和公共利益受損。當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)配以必要的激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，這將很大程度上決定該評(píng)價(jià)體系在實(shí)踐中能夠發(fā)揮多大的作用。

4. 優(yōu)化城鄉(xiāng)各領(lǐng)域建設(shè)的人才結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)落后省份和農(nóng)村地區(qū)的人才扶持

政府必須高度重視公共人力資源管理，根據(jù)部門實(shí)際和城鄉(xiāng)各領(lǐng)域建設(shè)需求建立人才儲(chǔ)備制度，在充分挖掘現(xiàn)有人員潛力的同時(shí)，積極引進(jìn)吸收高素質(zhì)的專業(yè)人才，提升部門人員業(yè)務(wù)水平和管理水平。西部省份的效率得分普遍低于東部和中部省份，部分原因在于普遍缺少具備較高專業(yè)素質(zhì)和管理水平的部門人員，現(xiàn)有人員能力上的欠缺導(dǎo)致無(wú)法很好地滿足實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的需要，使得有關(guān)職能部門內(nèi)部的控制與協(xié)調(diào)等管理問(wèn)題突出。因此，從公共人力資源實(shí)際配置狀況看，考慮到不同地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的部門人員在專業(yè)水平與管理能力上均存在不同程度的差距，特別是在教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等專業(yè)領(lǐng)域，政府需要在人員培訓(xùn)、人才引進(jìn)等政策上加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)(尤其是西部省份)的政策扶持力度，保證其人員的業(yè)務(wù)水平能夠勝任城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略的有效實(shí)施，從而提升效率。

總之，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程，政府在政策執(zhí)行過(guò)程中需要及時(shí)評(píng)估實(shí)施效率，科學(xué)分析所處階段的基本特征和規(guī)律，合理規(guī)劃與調(diào)整城鄉(xiāng)工作的重心，并采取相應(yīng)的改進(jìn)措施，從而更有效率地推進(jìn)實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。黨的十八屆三中全會(huì)已經(jīng)將城鄉(xiāng)發(fā)展一體化列入全面深化改革的重要戰(zhàn)略之一，為此制定了一系列的方針政策并在多個(gè)方面做出重要部署，這為今后各地政府開(kāi)展相關(guān)工作指明了方向，十分有利于形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系，為最終化解城鄉(xiāng)矛盾、解決“三農(nóng)”問(wèn)題打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。