劉　昊

（首都師范大學學前教育學院，北京　100048）

近幾年，學前教育受到了前所未有的關(guān)注，政府也出臺了一系列重要措施，大力推動學前教育事業(yè)的發(fā)展。表面上看，引發(fā)關(guān)注的“入園難、入園貴”是學前教育數(shù)量嚴重不足的問題，但如果進行具體分析，可以發(fā)現(xiàn)數(shù)量的短缺是具有結(jié)構(gòu)性的，其實質(zhì)是“入好園難、入好園貴”。人民群眾對高質(zhì)量幼兒園的需求與其數(shù)量的相對不足才是其根本矛盾所在。因此，數(shù)量問題與質(zhì)量問題是相互交織在一起的，無法相互剝離。從學前教育的根本目的——促進幼兒身心全面和諧健康發(fā)展的角度看，大量研究表明，低質(zhì)量的學前教育不僅無益于此目的的實現(xiàn)，反而會對幼兒發(fā)展造成傷害和阻礙，因此十分有必要對學前教育質(zhì)量進行監(jiān)控。[1][2]在此項工作中，對以下三對關(guān)系的深入認識和妥善處理，將有助于提升學前教育質(zhì)量監(jiān)控制度設(shè)計和實施的科學性與有效性。

一、政府與市場：學前教育質(zhì)量監(jiān)控的主體關(guān)系

在不損害公平的前提下，促使教育資源向優(yōu)質(zhì)機構(gòu)流動，是提升教育質(zhì)量的重要途徑，也是政府在學前教育事業(yè)發(fā)展中必須承擔的一項調(diào)控職能。建立和運行教育質(zhì)量監(jiān)控體系，即是實現(xiàn)這一職能的重要手段。當前我國的做法是：由各地教育行政部門制訂一定的標準，定期對轄區(qū)內(nèi)幼兒園進行評級定類，然后根據(jù)評定結(jié)果確定其收費標準、回撥經(jīng)費金額等。等級高的幼兒園不僅能得到更多的投入，而且在教師的職稱評定、培訓、專業(yè)支持等多方面，甚至“贊助費”等隱性收入上也會享有優(yōu)勢。但是，這種調(diào)控職能發(fā)揮的范圍基本僅限于政府舉辦（即“體制內(nèi)”）的幼兒園，社會力量舉辦的幼兒園即使進行了評級，也無法得到上述大部分實惠。這導致在我國學前教育資源的優(yōu)化配置過程中，政府的調(diào)控與市場的調(diào)節(jié)呈現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象：體制內(nèi)幼兒園可以通過參加評級獲得更多資源，而在體制外，幼兒園的資源配置則幾乎單純依靠市場調(diào)節(jié)，由此出現(xiàn)了許多由市場固有的短期性和盲目性導致的問題。當前我國社會力量辦園數(shù)量已經(jīng)占總園所數(shù)量的近70%，[3]政策也鼓勵多元化投資主體的參與。如何讓學前教育質(zhì)量監(jiān)控系統(tǒng)更加全面、有效地發(fā)揮優(yōu)化資源配置的作用，尤其是有效規(guī)范和引導市場提升教育質(zhì)量，是改革和完善學前教育質(zhì)量監(jiān)控中必須考慮的問題。

（一）正確認識二者關(guān)系

學前教育作為一種準公共產(chǎn)品，應允許市場資本參與生產(chǎn)，那么在該領(lǐng)域的資源配置上，也就應當允許政府、市場都發(fā)揮作用。學前教育資源的配置包括事先性配置和過程中配置，前者是指舉辦學校、教育機構(gòu)的先期投入方面的配置，后者指在教育過程之中教育資源向優(yōu)質(zhì)機構(gòu)的流動，實現(xiàn)效用最大化。前者的配置首先要保證公平，后者則可以偏向效率。教育質(zhì)量監(jiān)控所參與的配置顯然屬于后者。在此方面，無論從理論還是實踐的角度而言，政府和市場都是缺一不可的。

一方面，在當前我國學前教育主要由社會力量舉辦的形勢下，由市場發(fā)揮資源調(diào)配作用是必然的選擇，它能夠極大調(diào)動幼教機構(gòu)提升教育質(zhì)量的積極性和創(chuàng)造性，并且可以通過價格杠桿使教育活動參與者獲得簡單、明晰的信息，提高資源配置的合理性。另一方面，學前教育是國民教育體系的組成部分，是為全社會、全民族謀福祉的事業(yè)，因此政府必須負擔相應的責任。在實踐中，市場對幼兒園質(zhì)量的評判本質(zhì)上往往是終結(jié)性的，雖然能起到優(yōu)勝劣汰的效果，但不利于幼兒園本身質(zhì)量的持續(xù)提升。而經(jīng)過良好設(shè)計和實施的政府監(jiān)控則能夠著眼于引導、促進，將評價結(jié)果作為改進、提升教育質(zhì)量的依據(jù)，體現(xiàn)評價的增值性。此外，市場調(diào)節(jié)的短期性和盲目性，雖然在學前教育供不應求的現(xiàn)階段還看不出太大危害，但已經(jīng)導致了如下突出問題：在關(guān)于幼兒園質(zhì)量的信息上，學前教育服務(wù)的提供者和消費者之間存在嚴重的信息不對等，家長們不具備專業(yè)知識和資源去鑒別幼兒園的質(zhì)量，只有依據(jù)幼兒園的表面條件和自我宣傳。這無論對幼兒的發(fā)展還是對幼兒園本身質(zhì)量的真正提高都是無益的?？傊?，市場以自由為要旨，政府則以平等為首要價值；市場排斥干預，政府則不能過度放任自由。在學前教育資源調(diào)節(jié)中，必須考慮二者的有效結(jié)合。

（二）正確處理二者關(guān)系

現(xiàn)代市場經(jīng)濟管理中，政府通過“行政指導行為”對市場資源進行調(diào)控，已經(jīng)成為各國的普遍選擇?！靶姓笇袨椤焙汀皬娭菩孕姓袨椤毕鄬?，意指行政機關(guān)為謀求行政相對人作出或不作出某種行為以實現(xiàn)一定行政目的，而在其職責范圍內(nèi)實施的指導、勸告、建議、獎勵等不具有國家強制力且不直接產(chǎn)生法律效果的行為。它既有利于調(diào)動市場的積極性，又能彌補市場的盲目性。在學前教育質(zhì)量監(jiān)控中，政府部門通過制定評估標準和辦法、制訂相應的激勵措施，鼓勵幼兒園參與評估，從而監(jiān)控和提升其教育質(zhì)量，即是“行政指導行為”。理論上，這種調(diào)控方式蘊含了政府、市場的二元邏輯，既可以讓政府的權(quán)威在經(jīng)過公眾的選擇后發(fā)生作用，又讓公眾在更加可靠的前提下作出理性的判斷。從我國目前的實踐看，要將這種理論上的優(yōu)勢化為現(xiàn)實，還需要進行更嚴密的制度設(shè)計。

首先，應貫徹行政指導行為的原則，理順相關(guān)方關(guān)系。其一，行政指導行為要符合正當性原則，即行政指導行為必須最大限度保障行政相對人對行政指導的可接受性。換言之，要保證行政相對人——幼兒園認為接受行政指導對自己會產(chǎn)生有利后果。前文所述我國目前的幼兒園評級制度的問題之一，就是對體制外的幼兒園來說，參加評級能夠帶來的好處不多，有時為了參加評級還需付出巨大的額外成本，得不償失，所以體制外幼兒園參與評級的積極性不高。其二，行政指導行為要符合自愿性原則，即相對人對是否接受行政指導，具有完全出于自己真實意愿的自主選擇權(quán)。而目前對于體制內(nèi)的幼兒園來說，由于評級后能夠帶來的各種好處，以及不參加評級需要付出的隱性代價，加上有些地區(qū)教委的硬性要求，都決定了其必須參加評級。這也就意味著，應打破幼兒園質(zhì)量評定及其與之掛鉤的資源分配“雙軌制”，對各種體制辦園一視同仁，采取同樣的質(zhì)量評定辦法，并以公平為原則建立配套的質(zhì)量激勵措施，實現(xiàn)受益面的均衡與分散。

其次，應研究行政指導行為的實施途徑，完善學前教育質(zhì)量監(jiān)控系統(tǒng)的運行模式。學前教育質(zhì)量監(jiān)控工作既包括針對幼兒園進行的實地評估、指導，又包括發(fā)布對整個學前教育行業(yè)具有普遍指導意義的評估標準等文件，因此從性質(zhì)上看，它應屬于具體、抽象兩可型行政指導行為。此種行為可采用的方式具體包括：發(fā)布信息、公布實情；建議、意見、主張；表彰、提倡；宣傳、示范、推薦、推廣；鼓勵、激勵、勉勵、獎勵等多種型類。針對其中的每一種，都有必要加以認真分析和研究，結(jié)合我國實際和國外經(jīng)驗進行合理的制度設(shè)計。例如，在公布實情方面，我國應研究將幼兒園質(zhì)量評定結(jié)果信息向社會、家長公布的適當方式，盡可能擴大其影響范圍。在美國，很多州實施了“學前教育質(zhì)量評級與促進系統(tǒng)”，各州質(zhì)量評級的結(jié)果往往通過網(wǎng)站、手冊等向全社會公布，家長可以非常方便地查詢幼兒園的等級，了解到關(guān)于幼兒園質(zhì)量的詳細信息。這就在很大程度上緩解了信息的不對等，使家長在選擇學前教育服務(wù)時有了準確、可靠的判斷依據(jù)。當然，這必然要求我們的評定信息要更加詳細、具體，且更多關(guān)注于家長無法直接看到的教育過程等“軟性”質(zhì)量。再如，在鼓勵、激勵、勉勵、獎勵方面，美國大多州都在評級后實行“分級補貼”（tiered reimbursement），按照托幼機構(gòu)評級的結(jié)果，給予一定數(shù)額的資金補貼。[4]評級越高的機構(gòu)，所得的補貼額度就越高。與此同時，對質(zhì)量未達標或下降的幼兒園進行問責。這些都是值得借鑒的具體措施。

二、基本與提高：學前教育質(zhì)量監(jiān)控的目標關(guān)系

“?；尽焙汀按偬岣摺?，是學前教育質(zhì)量監(jiān)控系統(tǒng)可以實現(xiàn)的兩種功能取向。從近幾年一系列政府文件可以看出，國家提出建立幼兒園質(zhì)量監(jiān)控體系的主要著眼點在于前者，即確保幼兒園教育的基本質(zhì)量，避免“小學化”等低質(zhì)量教育帶來的危害。如2012年頒布的《學前教育督導評估暫行辦法》要求各地“建立幼兒園保教質(zhì)量評估監(jiān)管體系和機制，開展保教質(zhì)量監(jiān)測評估工作，有效解決‘小學化’傾向和問題?！辈贿^，現(xiàn)行的幼兒園分級定類制度在實際運行中所體現(xiàn)出的定位似乎更偏向于引導幼兒園的質(zhì)量提高，一定程度上忽視了對低水平質(zhì)量的“把關(guān)”作用。例如，各地對于較低級別評定的標準普遍較低，很容易通過，幼兒園只有在申請較高級別評定時才會感受到挑戰(zhàn)。在實踐中，各地實際上更為重視的也是較高等級幼兒園的評審以及優(yōu)質(zhì)（或稱“示范”）幼兒園的評定。所以，未來的學前教育質(zhì)量監(jiān)控系統(tǒng)如何協(xié)調(diào)“保質(zhì)量”和“促提高”兩種取向，也是必須研究的問題。

（一）正確認識二者關(guān)系

首先，學前教育質(zhì)量監(jiān)控系統(tǒng)應當同時承擔“?；尽焙汀按偬岣摺眱煞N功能。對于“?；尽惫δ?，我國目前理論上是由辦園資格審批（“準入”）制度和幼兒園評級制度來共同實現(xiàn)，但是將希望寄托于前者是不現(xiàn)實的，因為它的準入門檻較低，并且過多關(guān)注硬件、資金等外在條件，實際上起不到保障教育質(zhì)量的作用。與此同時，資格審批的主要執(zhí)行者——縣級教育行政部門也缺乏監(jiān)測、督導幼兒園動態(tài)教育質(zhì)量的專業(yè)資源。因此，現(xiàn)有的學前教育質(zhì)量監(jiān)控系統(tǒng)應當改革，以更多地突出“?；尽钡墓δ?。不過，同時也不能放棄“促提高”的功能，因為這是學前教育質(zhì)量監(jiān)控系統(tǒng)的最終使命。

其次，學前教育質(zhì)量監(jiān)控系統(tǒng)可以同時承擔“?；尽焙汀按偬岣摺眱煞N功能。從本質(zhì)上看，無論幼兒園教育質(zhì)量處于何種層次，都要遵循同樣的幼兒發(fā)展和學習規(guī)律、教育發(fā)展規(guī)律，因此其評判標準應當是具有內(nèi)在一致性、系統(tǒng)性的。從這個角度來看，質(zhì)量的低標準、高標準可以并且應當統(tǒng)一于同一個體系之內(nèi)，關(guān)鍵在于對評估程序和評估標準進行科學合理的設(shè)計。

（二）正確處理二者關(guān)系

第一，現(xiàn)階段應將關(guān)注點更多地轉(zhuǎn)移到“?；尽鄙?。保障幼教的基本質(zhì)量，是實現(xiàn)我國學前教育發(fā)展戰(zhàn)略目標、發(fā)揮學前教育功能的前提條件。但目前部分幼兒園教育質(zhì)量低下，不僅不能促進，有時反而危害幼兒的學習與發(fā)展的問題十分突出，因此在現(xiàn)階段，“?；尽焙汀按偬岣摺敝懈鼮橹匾氖乔罢?，學前教育質(zhì)量監(jiān)控系統(tǒng)要更多地關(guān)注低水平層次上的評估和督導，尤其是對于農(nóng)村幼兒園、社區(qū)幼兒園等，應在財政上加大投入、專業(yè)上增加支持，加強對其教育質(zhì)量的監(jiān)控、引導和激勵。

第二，在評估程序和評估標準的設(shè)計上可以借鑒國際經(jīng)驗，對不同等級的幼兒園進行差異化評估，將兩種功能有機整合進同一個質(zhì)量監(jiān)控系統(tǒng)之中。如澳大利亞近期開始實施的學前教育質(zhì)量監(jiān)控系統(tǒng)將托幼機構(gòu)分為五個等級：未達標、可運營、達標、高質(zhì)量、優(yōu)秀。各等級之間的標準區(qū)分度高，能夠涵蓋從極低到極高質(zhì)量的托幼機構(gòu)。其中“未達標”即沒有達到國家標準的要求，必須盡快與監(jiān)控機構(gòu)合作，以求盡快達到標準，否則將被強制關(guān)閉，這實際上承擔了“質(zhì)量準入門檻”的作用。而“優(yōu)秀”等級意指托幼機構(gòu)質(zhì)量達到了很高的水平，可作為當?shù)仄渌麢C構(gòu)的示范，相當于我國的“示范園”。不同等級的托幼機構(gòu)參與評級的頻率也有所不同，如被評定為“未達標”的機構(gòu)必須盡快整改并重新參評，“達標”等級的機構(gòu)須每兩年接受一次再評級，“高質(zhì)量”和“優(yōu)秀”的機構(gòu)則每三年進行一次重評即可。[5]這樣，在保證評估標準系統(tǒng)、一致的前提下，將“保基本”和“促提高”兩種功能取向整合進了同一系統(tǒng)中。此外，在質(zhì)量評估標準上，也可以通過細化標準、細分級類等方式，使其整體上既具有基本性，又具有提高性。例如美國有些州的“學前教育質(zhì)量評級與促進系統(tǒng)”中有關(guān)設(shè)備環(huán)境、教師教育水平、師生比例等基本方面的評估標準，適用于所有等級的參評機構(gòu)，但對于參評高等級的機構(gòu)，在此之外會增加一些額外的評估要求。比如賓夕法尼亞州的評估系統(tǒng)將托幼機構(gòu)劃分為一星到五星，對三星以上的機構(gòu)，除了基本評估之外，還要采用專業(yè)的評估工具“幼兒教育環(huán)境質(zhì)量評價量表”（Early Childhood Environment Rating Scale）進行評定，由評估人員進行現(xiàn)場觀察評量，要求所有班級的平均得分必須超過4.25分，且任一班級不得低于3.5分。[6]這種方法既涵蓋了保證最低質(zhì)量的基本標準，又提出了相對較高的、具有導向意義的要求。此種差異化的評估管理方式避免了過多的評估投入，但提高了監(jiān)控系統(tǒng)的運行效率。

三、過程與結(jié)果：學前教育質(zhì)量監(jiān)控的內(nèi)容關(guān)系

教育質(zhì)量是個綜合性的多層次概念，總體而言包括兩大方面：其一，教育投入及教育過程的軟、硬件質(zhì)量，硬件如教育環(huán)境、設(shè)備、教師及管理人員的數(shù)量和教育水平等，軟件即教育實施中體現(xiàn)出的動態(tài)質(zhì)量，包括管理水平、課程的設(shè)置與實施、教師教學水平、師生關(guān)系及班級心理氛圍等。其二，教育成果的質(zhì)量，即接受了教育的學生所表現(xiàn)出的學習與發(fā)展水平。前者是后者的前提和保障，后者是前者的結(jié)果和最終體現(xiàn)。那么，在資源有限的情況下，教育質(zhì)量監(jiān)控應更加關(guān)注哪個方面呢？我國對義務(wù)教育質(zhì)量的監(jiān)控主要針對的是教育成果，而在學前教育階段，尚沒有國家層面的針對學前兒童發(fā)展成果的監(jiān)測?，F(xiàn)有各地的幼兒園評估標準對教育投入和過程質(zhì)量的監(jiān)控給予了極大的關(guān)注，也幾乎沒有對幼兒學習與發(fā)展狀況的評估。在學前教育質(zhì)量監(jiān)控體系的改革與完善中，教育過程監(jiān)控和教育成果監(jiān)控之間存在何種關(guān)系，值得深入分析。

（一）正確認識二者關(guān)系

首先，對教育成果的監(jiān)控不可缺失，它是教育質(zhì)量監(jiān)控的最終指向。我國當前的學前教育質(zhì)量評估系統(tǒng)缺乏對幼兒學習與發(fā)展狀況的考察，其中固然有評估幼兒發(fā)展狀況費時耗力、不易實施的因素，但該情況折射出的深層次原因是，現(xiàn)有的質(zhì)量評估系統(tǒng)并未與時俱進地反映出當今對學前教育事業(yè)性質(zhì)的新認識。傳統(tǒng)上，幼兒園更多被定位為撫養(yǎng)、照料幼兒的機構(gòu)，在這樣的認識下，主要考察幼兒園的一些基本保障性條件即可。近些年隨著認識的深入，世界各國都開始重視學前教育的長遠價值，將其定位為奠基、提升全民素質(zhì)的國家戰(zhàn)略性事業(yè)。我國2010年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》明確指出“學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分”，就體現(xiàn)了這一新的認識。既然促進幼兒的素質(zhì)養(yǎng)成成為了學前教育的重要職能，那么對幼兒素質(zhì)的監(jiān)測就必然要成為學前教育質(zhì)量監(jiān)控的重要內(nèi)容。

其次，應重視教育投入和過程監(jiān)控。將幼兒的學習與發(fā)展成果作為質(zhì)量監(jiān)控的惟一依據(jù)是不適當?shù)?，因為影響幼兒學習與發(fā)展的因素不僅來自于幼兒園，也來自于其他方面，尤其是家庭。幼兒園所能夠掌控的更多地還是教育的投入和過程，而且對教育過程的有力監(jiān)控和保障可以作為保證教育成果質(zhì)量的有效途徑。

（二）正確處理二者關(guān)系

第一，應當在深入研究的基礎(chǔ)上，建立科學的取樣、評估辦法，科學、審慎地將幼兒發(fā)展狀況評估納入到學前教育質(zhì)量監(jiān)控體系之中。簡要而言，在取樣方面，要確定合理的取樣范圍和方法，在條件許可的范圍內(nèi)，盡量保證樣本容量及其代表性和準確性。在進行評估時，需要研制好的工具、采用適當?shù)臄?shù)據(jù)分析方法，對幼兒進行全面、準確的評估，并且基于幼兒發(fā)展的動態(tài)性特征，多關(guān)注動態(tài)的變化，做追蹤式評估。

第二，通過監(jiān)控和保障教育過程，有效保障教育成果，為此要深入地研究教育過程與教育成果之間的關(guān)系，然后在此基礎(chǔ)上科學地制訂教育過程評估程序和標準。例如，教育場地、設(shè)施等“硬件”條件對教育成果的影響往往存在“門檻效應”，當這些質(zhì)量非常差時，它們會對幼兒的發(fā)展造成不利影響，但一旦這些因素超過了某個特定水平的臨界點（“門檻”），它們的提高就不再能帶來幼兒發(fā)展水平的持續(xù)提高，[7]因此應當研究不同質(zhì)量因素是否存在此種“門檻”，如果存在，則需要進一步研究它處在何種層次上，然后在此基礎(chǔ)上確定幼兒園準入和等級劃分的標準。當前我國各地的幼兒園評級標準并未認真考慮這種“門檻效應”，硬件質(zhì)量所占比重過大，也未對不同等級的分值賦予科學的權(quán)重，導致了不正確的導向和資源的浪費。此外，課程與教學、師幼關(guān)系等教育過程性質(zhì)量對幼兒發(fā)展的影響存在“天花板效應”，意指幼兒發(fā)展水平不可能無限升高，因此它與教育質(zhì)量之間的關(guān)系并非線性的，而是呈現(xiàn)出曲線的狀態(tài)，越是在高水平上，這些質(zhì)量因素對幼兒發(fā)展水平的促進作用就顯得越小。在針對不同等級的幼兒園進行評估時，對“軟件”質(zhì)量的評估重點、教育成果評估分值所占的比重，就應適當?shù)丶右詤^(qū)別對待，做差異化安排。

參考文獻：

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