劉 恒 邱新

論我國學(xué)位管理的法治轉(zhuǎn)型*

劉 恒 邱新

學(xué)位立法以提升學(xué)位質(zhì)量為目標，促進人才培養(yǎng)和高等教育的發(fā)展。學(xué)位管理制度的轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)樹立從國家學(xué)位到大學(xué)學(xué)位的理念，構(gòu)建行政許可模式下的學(xué)位授予權(quán)審核機制和開放多元化的學(xué)位質(zhì)量監(jiān)控體系，理順學(xué)位管理行政體制，實現(xiàn)國家學(xué)位向大學(xué)學(xué)位的制度轉(zhuǎn)型。

學(xué)位;學(xué)位法;學(xué)位立法;學(xué)位制度

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》指出，高等教育承擔(dān)著培養(yǎng)高級專門人才、發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化、促進現(xiàn)代化建設(shè)的重大任務(wù)。提高質(zhì)量是高等教育發(fā)展的核心任務(wù)，是建設(shè)高等教育強國的基本要求。學(xué)位質(zhì)量反映一國高等教育的質(zhì)量和人才培養(yǎng)的水平，當(dāng)前我國正在進行《學(xué)位條例》的修訂，應(yīng)當(dāng)抓住制度改革的契機，構(gòu)建法治化的大學(xué)學(xué)位制度模式，提升學(xué)位質(zhì)量。

一、學(xué)位管理理念:從國家學(xué)位到大學(xué)學(xué)位

1980年我國正式出臺了《學(xué)位條例》，在法律上確立了正式的學(xué)位制度，受計劃經(jīng)濟體制的影響，我國學(xué)位條例具有濃厚的國家本位的色彩?！秾W(xué)位條例》第八條進一步明確規(guī)定，學(xué)位由國務(wù)院授權(quán)的高等學(xué)?；蚩茖W(xué)研究機構(gòu)授予，授予學(xué)位的高等學(xué)校和科學(xué)研究機構(gòu)及其可以授予學(xué)位的學(xué)科名單，由國務(wù)院學(xué)位委員會提出，經(jīng)國務(wù)院批準公布。此后頒布的《教育法》和《高等教育法》則明確規(guī)定“國家實行學(xué)位制度”，“學(xué)位授予單位依法對達到一定學(xué)術(shù)水平或者專業(yè)技術(shù)水平的人員授予相應(yīng)的學(xué)位，頒發(fā)學(xué)位證書”。經(jīng)國家批準設(shè)立或認可的高等學(xué)?；蛘呖蒲性核鞍凑諊乙?guī)定”頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)位證書?？梢姡瑢W(xué)位授予單位的成立并不當(dāng)然享有學(xué)位授予的權(quán)力，從立法規(guī)定來看，學(xué)位授予權(quán)力的來源從屬于行政權(quán)力。由于80年代我國正處于高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟時期，“高校專業(yè)設(shè)置、科研事務(wù)、教師隊伍、招生就業(yè)等一攬子事務(wù)也由政府一手包辦，高校儼然成為一個行政單位，一切事務(wù)歸政府集中規(guī)劃管理”，①學(xué)位管理被定位為諸多行政管理事務(wù)之一也就不難理解。我國高等學(xué)校的“行政化”問題被廣為詬病，從保障高等學(xué)校必要的獨立性和學(xué)術(shù)自主權(quán)，我國的學(xué)位立法應(yīng)當(dāng)促進學(xué)位形態(tài)從國家學(xué)位轉(zhuǎn)變?yōu)榇髮W(xué)學(xué)位。

首先，大學(xué)學(xué)位是學(xué)位性質(zhì)的回歸，有利于人才培養(yǎng)的回應(yīng)性。現(xiàn)代學(xué)位制度起源于中世紀的歐洲，此時大學(xué)主要為知識分子自發(fā)組織而成的行會組織，其權(quán)力由國王或教會授予，對學(xué)位授予享有極大的自主權(quán)。這一時期還沒有國家立法制定統(tǒng)一的學(xué)位制度，各大學(xué)根據(jù)其自身的學(xué)術(shù)發(fā)展和教育特點規(guī)定學(xué)位取得的方法和規(guī)程，屬于原生態(tài)的大學(xué)學(xué)位形態(tài)。②隨著民族國家的日益壯大，國際競爭的日趨激烈，一方面政府的規(guī)模與社會控制能力得到顯著提高，對大學(xué)的掌控具有了現(xiàn)實的可能性，而大學(xué)也越來越依賴政府的財政支持;另一方面，科學(xué)技術(shù)對社會進步的推動作用逐漸凸顯，大學(xué)對國家發(fā)展的戰(zhàn)略意義日漸重大，政府掌控大學(xué)的必要性也隨之呈現(xiàn)。在這些國家中，學(xué)位授予條件嚴格按照國家制定的標準，并由國家對學(xué)位實行統(tǒng)一的管理和授予，我們稱之為國家學(xué)位。在“國家學(xué)位”的形態(tài)下，學(xué)位授予單位的自主權(quán)一般受到較多限制，人才培養(yǎng)機制過于死板，缺乏社會和市場的回應(yīng)性，學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)的獨立秉性較難得到保證。與此形成鮮明對比的是大學(xué)學(xué)位形態(tài)，一些國家僅對學(xué)位進行宏觀控制，學(xué)位的標準和學(xué)位管理基本上由大學(xué)自己掌握。比如英美兩國的高校在很大程度上保留了大學(xué)自治的傳統(tǒng)，雖然學(xué)位授予權(quán)已不同于中世紀的大學(xué)握有的特權(quán)，但在學(xué)位制度上仍然具有很高的自主權(quán)。英美高校的自主權(quán)很大，學(xué)位授予標準基本上由學(xué)位授予單位自己控制，從而保障了人才培養(yǎng)的回應(yīng)性，有利于維護大學(xué)院校的學(xué)術(shù)自由，并保持其獨特性和獨立性。各大學(xué)的學(xué)位因而得以廣泛地參加市場競爭，并在其中獲得評價與檢驗，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。“大學(xué)學(xué)位”通過與市場接軌展現(xiàn)出的靈活性與適應(yīng)性是“國家學(xué)位”所難以企及的。

其次，大學(xué)學(xué)位制度體現(xiàn)了大學(xué)的本質(zhì)，有利于學(xué)術(shù)自由的捍衛(wèi)。學(xué)位管理事務(wù)畢竟不同于一般的行政事務(wù)。學(xué)位是衡量一個人學(xué)術(shù)水平和受教育程度的稱號，學(xué)術(shù)性和教育性是學(xué)位最核心的要素，這也是大學(xué)的本質(zhì)所在。從某種意義上講，學(xué)術(shù)性是大學(xué)形成和發(fā)展的內(nèi)在根據(jù)。由于大學(xué)以研究高深學(xué)問為中心，“自治是高深學(xué)問的最悠久的傳統(tǒng)之一”，③對于大學(xué)來說，大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由是一種信念，是大學(xué)賴以生存的靈魂。作為探求知識和傳播知識的大學(xué)而言，缺少了大學(xué)自治，現(xiàn)代大學(xué)制度就失去了其存在的土壤和發(fā)展的空間。探求真理和傳播真理是大學(xué)的本質(zhì)要求，大學(xué)自治的目的就是在尋求和傳播知識的過程中，能夠讓專家去獨立探索和解決領(lǐng)域中的問題，不受外界各種因素的影響，使學(xué)者只服從于真理，保證學(xué)術(shù)知識的準確性和權(quán)威性，大學(xué)自治的重要性也在此體現(xiàn)。聯(lián)合國教科文組織指出:“近代歷史有力地證明了必須捍衛(wèi)學(xué)術(shù)自由的原則，它是高等教育機構(gòu)存在和正常運轉(zhuǎn)的先決條件。因此，必須給予公立高校和認可的私立高校一定程度的法定的自治權(quán)，允許它們針對實際情況在社會中發(fā)揮其創(chuàng)造、思考和批判的職能”④。從大學(xué)的發(fā)展歷史演變看，“這種‘不變中有變，變中有不變’的大學(xué)理念，我們稱之為大學(xué)理想或‘大學(xué)本位’的大學(xué)理念，它引導(dǎo)著各國大學(xué)乃至整個高等教育發(fā)展的方向”。⑤大學(xué)學(xué)位制度也契合校本管理教育改革的思潮。學(xué)位性質(zhì)與形態(tài)從國家本位轉(zhuǎn)變?yōu)榇髮W(xué)本位也體現(xiàn)了校本理念的基本要求。20世紀80年代以來興起一股“校本管理”的教育改革浪潮，強調(diào)以學(xué)校為基礎(chǔ)，以學(xué)校為本位，其本質(zhì)是將政府行政管理權(quán)力下放，學(xué)校作為自身事務(wù)的決策主體，是提高教育質(zhì)量和提升管理效率的基本單位。⑥從校本管理理念的角度，大學(xué)應(yīng)當(dāng)設(shè)置什么學(xué)科和專業(yè)，以什么標準授予學(xué)位，授予何種學(xué)位等事務(wù)，屬于純粹的學(xué)術(shù)判斷和學(xué)術(shù)自治的“自留地”。

當(dāng)前世界教育先進國家的學(xué)位制度的發(fā)展趨勢都體現(xiàn)了國家的學(xué)位授予權(quán)從國家不斷向高校轉(zhuǎn)移。例如，牛津大學(xué)章程分為“教職員大會章程”和“樞密院會議章程”，前者只需由學(xué)校教職員大會同意即可生效，后者還需要由樞密院批準方能生效?！皹忻茉簳h章程”主要對學(xué)校核心管理機構(gòu)、學(xué)術(shù)人員權(quán)益和學(xué)校財力保障等問題進行了規(guī)定。“教職員大會章程”則包括了大學(xué)內(nèi)部學(xué)術(shù)機構(gòu)的自主設(shè)置、內(nèi)部學(xué)位授予事務(wù)的自主決策、學(xué)位行政管理人員的自主聘任、學(xué)位文憑證書的自主授予等，充分反映出牛津大學(xué)具有廣泛的自主權(quán)。兩類章程的劃分，實質(zhì)上是英國高等教育“管辦分離”的縮影，對我國高等教育正在探索的“管辦分離”，明晰政府與大學(xué)的權(quán)力邊界、改革高等教育資源配置方式以及規(guī)范章程文字表述等，都具有重要的借鑒意義⑦。因此，完善學(xué)位管理制度的重中之重，是要在學(xué)位立法中充分體現(xiàn)國家向大學(xué)的“放權(quán)”，使大學(xué)獲得充分的學(xué)術(shù)自治的廣闊空間。這種立法的理念，即由國家學(xué)位制度轉(zhuǎn)向大學(xué)學(xué)位制度過渡，從某種程度上也符合國際學(xué)位立法的主要潮流。

最后，大學(xué)學(xué)位制度是實現(xiàn)受教育權(quán)的應(yīng)有之義。我國現(xiàn)行的學(xué)位立法體現(xiàn)出強烈的國家價值優(yōu)勢地位，《學(xué)位條例》開宗明義指出立法的目的是為了培養(yǎng)國家需要的人才，“以適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要”。在高度行政集權(quán)的背景下，大學(xué)的學(xué)科布局、專業(yè)設(shè)置、學(xué)位授予等事務(wù)從理論上都屬于國家行政管理事務(wù)，主要基于國家需要而得以發(fā)展。從教育的目的來看，教育只是手段，教育的根本目是人的自我實現(xiàn)，而不是實現(xiàn)國家功利性目的的器具。從受教育權(quán)歸屬的角度，國民教育權(quán)認為教育的內(nèi)容和方式應(yīng)當(dāng)由國民而非國家來決定，國家僅需承擔(dān)整體教育條件和教育環(huán)境的義務(wù)。換言之，國家僅能在教育的外部事項發(fā)揮公權(quán)力的作用，而作為學(xué)位授予條件和標準等教育內(nèi)部事項，則應(yīng)當(dāng)屬于大學(xué)固有的權(quán)利。我國憲法奉行人民主權(quán)學(xué)說，一切權(quán)力均來自人民，從保障受教育權(quán)的角度，“若擴大高等學(xué)校學(xué)位授予自主權(quán)，從憲法基礎(chǔ)上來講，應(yīng)是堅持國民教育權(quán)論，而不是國家教育權(quán)論。學(xué)位制度是高等教育制度的重要組成部分，學(xué)位授予權(quán)作為教育權(quán)的重要內(nèi)容，作為規(guī)制其行使的學(xué)位制度應(yīng)是大學(xué)學(xué)位制度而不是國家學(xué)位制度，學(xué)位授予權(quán)應(yīng)屬于高等學(xué)校固有的權(quán)利”。⑧有學(xué)者認為“中國高等學(xué)校在現(xiàn)實層面上，實際上早已在學(xué)位授予上自理標準，以不同方式進行該校的學(xué)位授予管理，其頒發(fā)的學(xué)位所蘊含的實際水準也有著明顯差異，從而為事實上的大學(xué)學(xué)位制度。但是囿于《中華人民共和國學(xué)位條例》中的規(guī)定，它在形式上卻表現(xiàn)為名義上的國家學(xué)位”。⑨在我國語境下，學(xué)位立法應(yīng)當(dāng)明確學(xué)位性質(zhì)，消除學(xué)位形態(tài)轉(zhuǎn)型法律障礙，以構(gòu)建大學(xué)學(xué)位制度為目標，完善學(xué)位授予進入規(guī)則和退出規(guī)則，為大學(xué)的發(fā)展提供公平的競爭環(huán)境。

二、學(xué)位授權(quán)審核:從嚴格審批到行政許可

“大學(xué)學(xué)位并非就是國家對其完全放任自流，而是制定宏觀原則性標準，各高校在宏觀管理的框架下，自主設(shè)定具體發(fā)展目標?！雹馐聦嵣?，當(dāng)代各國不論實行“國家學(xué)位”還是“大學(xué)學(xué)位”都在尋求政府監(jiān)管與大學(xué)自主的平衡?！耙恍┐髮W(xué)可能會從自身近期利益考慮，無視基本學(xué)術(shù)規(guī)范，確實存在著大學(xué)自主權(quán)被濫用的危險”。（11）為了防止大學(xué)自身利益凌駕于社會利益和學(xué)術(shù)發(fā)展之上，政府對學(xué)位授予的審核則顯得十分必要的。

受國家學(xué)位的影響，國家制定統(tǒng)一的學(xué)位標準，負責(zé)學(xué)位培養(yǎng)的質(zhì)量，因此對于學(xué)位授予單位是否得以進入教育領(lǐng)域，則應(yīng)當(dāng)進行嚴格的把關(guān)?！安粌H審定高等學(xué)校的學(xué)位授予資格，而且審定學(xué)科專業(yè)的學(xué)位授予資格，通過制定《目錄》控制著高等學(xué)校的學(xué)科發(fā)展方向;通過立法制定統(tǒng)一的學(xué)位授予標準，控制著高等學(xué)校的學(xué)位授予活動”。（12）我國目前的這種學(xué)位授予審核制度實質(zhì)上仍然是一種政府主導(dǎo)下的行政審批模式。（13）嚴格行政審批模式的弊端是顯而易見的，以傳統(tǒng)科層制的審批和行政命令式的管理，模糊了政校之間的角色和界限，侵犯了大學(xué)學(xué)術(shù)自由的神圣領(lǐng)地，削弱了人才培養(yǎng)的回應(yīng)性。未來學(xué)位立法應(yīng)當(dāng)重構(gòu)學(xué)位授予審核機制，實現(xiàn)從嚴格審批到行政許可的轉(zhuǎn)變。

首先，確立一攬子學(xué)位授權(quán)的許可模式。高校獲得政府許可的學(xué)位授予權(quán)有區(qū)分兩種情況:一種是高校在獲得學(xué)位授予權(quán)時，就同時取得包括所有學(xué)科專業(yè)的學(xué)位授予權(quán)，稱為“一攬子授權(quán)”。第二種則是高校只是獲得某個學(xué)科學(xué)位授予權(quán)，該學(xué)位授予權(quán)只是限定在某個學(xué)科專業(yè)，要獲取另一個學(xué)科專業(yè)的學(xué)位授予，還應(yīng)該再向政府提交申請。我們認為，在國家學(xué)位制度向大學(xué)學(xué)位制度過渡的大背景下，我國學(xué)位制度可考慮逐漸過渡到辦學(xué)資格和學(xué)位授予權(quán)限同時取得、所有專業(yè)一并獲得學(xué)位授予權(quán)——誠然，辦學(xué)許可與學(xué)位授予權(quán)分開授予似乎更有利于審慎評估學(xué)位授予權(quán)，分專業(yè)獲得學(xué)位授予權(quán)也有利于“具體問題具體分析”，但是辦學(xué)資格和學(xué)位授予權(quán)限同時取得有利于樹立這樣一種觀念:如果教育機構(gòu)未達到學(xué)位授予的要求，就不宜辦學(xué)。一般而言，實行大學(xué)學(xué)位制度的國家采用一攬子授權(quán)的許可模式在頒發(fā)辦學(xué)許可證的同時便授予了辦學(xué)單位的學(xué)位授予權(quán)，學(xué)位質(zhì)量在市場導(dǎo)向下由各辦學(xué)單位負責(zé)，這種情形下的高校會更加注重對教學(xué)質(zhì)量和學(xué)位質(zhì)量進行控制和評價。國家許可權(quán)力則應(yīng)體現(xiàn)在對大學(xué)最低標準的控制上，即設(shè)立‘門檻’，鼓勵和規(guī)范高校間的競爭，使高校成為帶有競爭性的公共資源。（14）從擴大高校辦學(xué)自主權(quán)的角度，立法應(yīng)當(dāng)允許學(xué)校通過行政許可途徑獲得辦學(xué)許可權(quán)即可以在法律的框架下自主設(shè)置學(xué)科、專業(yè)，并同時擁有相應(yīng)的學(xué)位授予權(quán)力，無需在單獨向?qū)W位管理機構(gòu)進行個別化的申請。

其次，在一攬子學(xué)位授予許可模式下，允許學(xué)校根據(jù)自己的情況將某些立法原則落實為可操作的指標。（15）在不與國家立法相抵觸的前提下，允許各大學(xué)對學(xué)位授予的標準上確立嚴于國家基礎(chǔ)標準的大學(xué)具體標準，也允許學(xué)校在國家標準之下增加新的條件，即允許有差異的學(xué)位標準的存在，建立“統(tǒng)一而又不整齊劃一”的學(xué)位授予制度:“統(tǒng)一”，即指國家立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定一個授予學(xué)位的最低標準，對學(xué)位授予的許可進行規(guī)范和明確，對申請學(xué)位授予權(quán)的程序、標準方面進行詳細的規(guī)定，這確保了不同大學(xué)同類學(xué)位的最低質(zhì)量控制線;“不整齊劃一”則指學(xué)校通過行政許可途徑獲得學(xué)位授予權(quán)后，可以根據(jù)自己的具體情況，在已有的法律框架內(nèi)自主設(shè)置學(xué)科與學(xué)位辦法，規(guī)定一個符合自己學(xué)術(shù)特色的學(xué)位授予標準自行頒發(fā)學(xué)位，學(xué)位授予單位可以根據(jù)情況確定高于國家標準的培養(yǎng)目標和要求?！保?6）這種模式承認了不同學(xué)校在人才培養(yǎng)上的差異性，強化了市場本位的學(xué)位質(zhì)量觀，更有利于國家人才培養(yǎng)目標的實現(xiàn)。

再次，確立鑒定性的審核方法，尊重學(xué)術(shù)自主性。學(xué)位是確認和評價一個人的學(xué)術(shù)水平，因此學(xué)術(shù)評判在學(xué)位授予審核便起著舉足輕重的地位，從而無法簡單依靠政府的行政審批進行管理。我國當(dāng)前學(xué)位授予審核制度無論其目的抑或?qū)嵺`都沒有真正重視學(xué)術(shù)的自主性，學(xué)科評議組形同虛設(shè)。一方面，根據(jù)《中華人民共和國學(xué)位條例》的規(guī)定，國務(wù)院學(xué)位委員會有權(quán)審批學(xué)位授予單位和學(xué)科、專業(yè)，國務(wù)院學(xué)位委員會下設(shè)學(xué)科評議組，負責(zé)對學(xué)位授予單位和學(xué)科、專業(yè)進行具體的評議和審核。這“表明學(xué)術(shù)評判制度是為了支持實現(xiàn)行政管理制度的職能而設(shè)置的，甚至可以說是學(xué)術(shù)組織制度融入了行政管理制度之中，成為行政管理制度的有機組成部分。”（17）另一方面，在學(xué)位授權(quán)審核運作中，行政權(quán)力通過對指標的分配、對評審程序的控制、對評審政策的、以及對學(xué)術(shù)評審專家的選擇等方面影響學(xué)位授權(quán)審核的實體結(jié)果。“行政權(quán)力通過起草文件和復(fù)審發(fā)揮著重要作用，文件的原則和標準首先劃定了可供專家學(xué)者咨詢選擇的范圍，學(xué)科評議組只在有限的框架內(nèi)提出建議?！保?8）我們認為，學(xué)位立法可以考慮引入社會中介機構(gòu)開展審查，學(xué)位管理機構(gòu)則可以從“實質(zhì)性審批”回歸到“鑒定性審核”的職能。通過社會中介機構(gòu)來審核學(xué)位授予具有兩個好處:第一是避免在學(xué)位授予審核中出現(xiàn)專業(yè)問題無法解決的困境，由于負責(zé)學(xué)位授予審核的政府官員并不都是這個學(xué)科和專業(yè)內(nèi)的專家，無法對學(xué)位授予的申請進行全面而專業(yè)的審查;第二是在審核高校申請學(xué)位授予材料時，透過中介機構(gòu)里面的專家進行評審，既不違背“同行評議”的原則，維持了學(xué)術(shù)自主權(quán)，又避免了行政化或外行評議。國際上也越來越傾向于委托社會中介機構(gòu)來開展審查，如英國的高等教育質(zhì)量保障署(QAA)和學(xué)位授予權(quán)顧問委員會(ACDAP)、日本的NIAD-UE等中介機構(gòu)。

最后，也是最為重要的，是完善學(xué)位授予審核程序，提升學(xué)位授予審核的透明度。現(xiàn)行《學(xué)位條例》和《學(xué)位條例暫行實施辦法》中關(guān)于學(xué)位授予審核缺乏嚴格的程序規(guī)定。2009年西北政法大學(xué)申博案（19）就是由于學(xué)位授予審核程序失范所引發(fā)的學(xué)位管理機構(gòu)與學(xué)位授予單位之間的爭議。學(xué)位授權(quán)審核過多地依賴披著政策外衣之下的領(lǐng)導(dǎo)者的主觀意志，反而為行政權(quán)力尋租提供了空間。（20）整體而言，在當(dāng)前的學(xué)位授權(quán)審核法律制度中，程序價值并沒有得到體現(xiàn)。未來學(xué)位法的修訂應(yīng)當(dāng)在《行政許可法》所確立的基本許可程序的基礎(chǔ)上，對學(xué)位授予的申報、通訊評審、復(fù)審、公示、批準等程序環(huán)節(jié)進行更為細密的程序設(shè)計，充分保障學(xué)位授予評價和審核過程的公平公正公開。

三、學(xué)位質(zhì)量評估:從一元封閉到多元開放

在大學(xué)學(xué)位的語境下，國家不僅應(yīng)當(dāng)制定學(xué)位權(quán)審核的準入規(guī)則，也要建立基于學(xué)位質(zhì)量評估基礎(chǔ)上的退出規(guī)則。由于我國現(xiàn)行的《學(xué)位條例》中退出機制的缺失，學(xué)位授予單位一旦獲得了學(xué)位授予權(quán)，即使今后出現(xiàn)學(xué)科水平下降也不會被吊銷學(xué)位授予資格，這種帶有終身性質(zhì)的學(xué)位授權(quán)導(dǎo)致了高等院?！爸厣暾?、輕建設(shè)”現(xiàn)象的普遍存在。有鑒于此，2005年國務(wù)院學(xué)位委員會正式批準《關(guān)于開展對博士、碩士學(xué)位授權(quán)點定期評估的幾點意見》，但客觀地講目前“學(xué)位授權(quán)囿于相對狹小的體系之內(nèi)，社會力量參與有限。我國的學(xué)位授權(quán)工作長期以來一直是‘系統(tǒng)內(nèi)游戲’。無論是學(xué)位授權(quán)審核還是學(xué)位培養(yǎng)質(zhì)量的監(jiān)督與檢查，基本上是組織學(xué)位教育系統(tǒng)內(nèi)部相關(guān)人員進行的，相關(guān)信息的采集及其發(fā)布也基本上限于系統(tǒng)之中，很少傾聽來自外界的意見與評價，社會力量參與有限……至于學(xué)位教育質(zhì)量檢查與評估環(huán)節(jié)，也沒有將中介組織與社會力量納入進來，政府主導(dǎo)的評估仍然限于學(xué)位教育系統(tǒng)之內(nèi)?！保?1）實踐表明，政府的一元評價容易導(dǎo)致高校的變得被動消極、發(fā)展模式單一等問題，而且極大地耗費政府的財政資源。故而政府放開權(quán)力，引入了社會組織“他律”和學(xué)位授予機構(gòu)“自律”機制，有利于促進學(xué)位授予單位的發(fā)展，提高學(xué)位質(zhì)量。（22）

“西方國家提供的成功經(jīng)驗是引入中介組織參與學(xué)位授權(quán)以及培養(yǎng)質(zhì)量的考核、評估工作，政府只是退居幕后，切實擔(dān)當(dāng)起維護學(xué)位教育競爭秩序和相關(guān)信息服務(wù)工作。與政府相比，中介組織更貼近社會和市場，作為民眾的代表，由中介組織參與學(xué)位授權(quán)縮短了代理環(huán)節(jié)，是符合效率生成原則的?！保?3）“社會評估是學(xué)位授權(quán)許可后最直接的監(jiān)督手段，如美國的認證評估機構(gòu)相當(dāng)健全，主要有民間機構(gòu)、私人機構(gòu)、新聞媒體和學(xué)術(shù)機構(gòu)?！保?4）社會中介組織如果能直接左右著學(xué)校的前途與命運，那么便能有效地對大學(xué)進行監(jiān)督，真正促進大學(xué)注重學(xué)科質(zhì)量和學(xué)位質(zhì)量建設(shè)?！巴瑫r，通過社會中介組織的評估還可以在一定程度上巧妙地維持學(xué)術(shù)自主權(quán)和專業(yè)同行的評價機會，使得院校免于陷入官僚專政或外行決策?！保?5）我國在學(xué)位授予權(quán)管理方面，外部組織機構(gòu)尚處于真空地帶，因此有必要引入社會中介組織實施評估和監(jiān)督，一律對外公布監(jiān)督結(jié)果，對不合格或存在問題的培養(yǎng)單位及時進行整改，在規(guī)定期限內(nèi)仍未合格的，暫?；蛘叱蜂N其學(xué)位授予的資格。

“如果我們沿著機構(gòu)譜系走得更遠些，就會發(fā)現(xiàn)其他一些事實上……(以自治性質(zhì)為主)的機構(gòu):它們沒有國家的間接支持卻掌握著相關(guān)領(lǐng)域的獨占權(quán)”（26）。沒有國家的間接支持的社會組織尚且“掌握著相關(guān)領(lǐng)域的獨占權(quán)”，那么受到政府支持的“半官方”組織的影響力就更大。公法最重要的淵源與基礎(chǔ)條件并非命令，而是(社會)組織。（27）社會組織在學(xué)位質(zhì)量評估中發(fā)揮著實際的影響力，如民間組織所公布的大學(xué)排名對于大學(xué)提高自身學(xué)位質(zhì)量有著促進和激勵作用，我國應(yīng)當(dāng)重視社會組織對學(xué)位管理所起的積極作用。但與此同時，行政監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮積極的作用，防止社會組織“獨占權(quán)”的濫用。美國在50年代曾經(jīng)試行以民間機構(gòu)為主導(dǎo)的學(xué)位管理制度，但在實施的過程中發(fā)現(xiàn)民間機構(gòu)的質(zhì)量良莠不齊且容易受到學(xué)位授予單位影響，因此構(gòu)建出政府機構(gòu)與社會機構(gòu)相配合的學(xué)位管理制度。（28）因此，學(xué)位法應(yīng)當(dāng)賦予政府對中介機構(gòu)的資質(zhì)認證權(quán)力，從美國、英國等國的經(jīng)驗看，開展學(xué)位評估和審查的一般都是經(jīng)政府認可或委托的中介機構(gòu)。如美國的8家地區(qū)性認證機構(gòu)和11家全國性認證機構(gòu)、英國的高等教育質(zhì)量保障署(QAA)和學(xué)位授予權(quán)顧問委員會(Advisory Committee on Degree A-warding Powers，簡稱ACDAP)、德國的認證、證明與質(zhì)量保障研究所(ACQUIN)等7個認證機構(gòu)。這些認證機構(gòu)的合法性和專業(yè)性一般必須經(jīng)過政府或政府委托的上級機構(gòu)的認可。（29）

學(xué)位質(zhì)量后續(xù)評估也要接受社會公眾的監(jiān)督。許多普通法系的國家在學(xué)位質(zhì)量管理體系中建立了廣泛的公眾參與機制。美國學(xué)位授予資格十分重視“公眾認可”和“社會聲譽”等因素。美國高校獲得學(xué)位授予資格的最低標準為經(jīng)過社會上的學(xué)位認證機構(gòu)的“認證”，確保學(xué)位授予機構(gòu)的質(zhì)量得到社會公眾、市場的認可。（30）在英國，保證學(xué)位授予機構(gòu)學(xué)位質(zhì)量的方式主要是樞密院的審批和高等教育質(zhì)量保障署審查的結(jié)合。樞密院作形式的審查，而把實質(zhì)審查留給高等教育質(zhì)量保證署。在高等教育質(zhì)量保證署的審查中廣泛征求教職人員、學(xué)生、社會公眾的意見。實質(zhì)上通過政府監(jiān)督與社會公眾參與監(jiān)督相結(jié)合的方式，回應(yīng)英國“小政府，大社會”的傳統(tǒng)。未我們認為，未來學(xué)位立法應(yīng)當(dāng)重視學(xué)位授予后續(xù)監(jiān)管的制度設(shè)計，改變目前政府集權(quán)的一元監(jiān)管模式，通過立法構(gòu)建一個行政監(jiān)管、社會監(jiān)督、培養(yǎng)單位自律和公眾共同參與的開放化、多元化、分層次的后續(xù)評估監(jiān)督體系。

四、學(xué)位管理體制:從中央集權(quán)到地方分權(quán)

學(xué)位管理體制本質(zhì)上是行政權(quán)力的配置問題，理順學(xué)位管理中的職權(quán)配置是學(xué)位管理工作規(guī)范化、有序化的重要保障。“很難想象，在高等教育大眾化的背景下，沒有強有力的行政權(quán)力如何保證整個系統(tǒng)有效協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，又如何能使眾多學(xué)識豐富、思想獨立的專家、學(xué)者組合成一個整體，向共同目標努力?！保?1）

我國學(xué)位體制整體而言帶有強烈的中央集權(quán)化的特點。根據(jù)《學(xué)位條例》第七條的規(guī)定:“國務(wù)院設(shè)立學(xué)位委員會，負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全國學(xué)位授予工作。”中央政府對需要改革的領(lǐng)域、方向和速度，以及制定、調(diào)整、實施政策上起著導(dǎo)向性的作用。隨著高等教育的規(guī)?；?、大眾化的發(fā)展，中央政府無法獨立承擔(dān)對高等教育的投資，也難以承擔(dān)所有高校的學(xué)位管理工作。因此1991年國務(wù)院學(xué)位委員會的《國務(wù)院學(xué)位委員會關(guān)于試行建立地方學(xué)位委員會的幾點意見》，并先后批復(fù)同意江蘇、陜西、上海、四川、湖北、廣東、北京、天津、遼寧、吉林、黑龍江、湖南、山東、浙江、福建和安徽16個省市試行建立省級學(xué)位委員會。1995年5月下發(fā)了《關(guān)于加強省級學(xué)位委員會建設(shè)的幾點意見》的文件，進一步明確了省級學(xué)位委員會的主要職責(zé)和授權(quán)范圍。1997年又頒布了《國家教委、國務(wù)院學(xué)位委員會關(guān)于加強省級人民政府對學(xué)位與研究生教育工作統(tǒng)籌權(quán)的意見》允許除16個省市之外的其他省份自行建立省級學(xué)位委員會。至此，我國學(xué)位管理體制開始從中央集權(quán)走向地方分權(quán)。默菲特等人談到為什么集權(quán)和分權(quán)時指出“凡是那些不要求或不涉及局部的首創(chuàng)性和責(zé)任心的工作應(yīng)當(dāng)以集權(quán)化方式去做(或做出決定)，這樣能更有效、更經(jīng)濟地完成工作;凡是那些要求作出與局部的需要關(guān)系特別密切的決定，并且若集中地做將會妨礙和限制創(chuàng)造性，不利于發(fā)揮局部有效領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任心的工作，就應(yīng)當(dāng)分權(quán)，并在局部層次上加以貫徹?！保?2）顯然，學(xué)位管理向省級政府分權(quán)不僅是管理效率的需要，更為重要的是，省級政府可以根據(jù)地方的人口規(guī)模、人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、經(jīng)濟發(fā)展需求等因素，合理確定地方高等教育的發(fā)展，發(fā)揮地方政府發(fā)展高等教育的積極性。

然而我國學(xué)位立法對這種管理體制的轉(zhuǎn)變?nèi)狈?yīng)有的制度回應(yīng)，學(xué)位條例的滯后導(dǎo)致各級學(xué)位管理權(quán)限不清。首先，國務(wù)院對各省級學(xué)位委員會的授權(quán)不明，其權(quán)力存在合法性危機。根據(jù)《學(xué)位條例》并沒有規(guī)定省級學(xué)位委員會的相關(guān)職能，各省級學(xué)位委員會的性質(zhì)、地位、職責(zé)和組織體系等問題都是通過一系列的規(guī)范性文件和政策所確立的，其所承擔(dān)的學(xué)位授予審核權(quán)限也沒有法律法規(guī)依據(jù)。職權(quán)法定是行政法上的一項基本原則，任何行政主體的存在都需要有行政組織法上的依據(jù)。省級學(xué)位委員會雖然已經(jīng)存在多年，遺憾的是，至今其在組織法上的地位仍然無法明確。

其次，國務(wù)院學(xué)位委員會和省級學(xué)位委員會之間的權(quán)責(zé)關(guān)系不明。行政法學(xué)理上嚴格區(qū)分授權(quán)性行政主體和委托性行政主體，兩者的區(qū)別在于前者的權(quán)力來源于專門的法律法規(guī)授權(quán)，可以以自己的名義作出行政行為并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，而后者的權(quán)力來源于行政機關(guān)的依法委托行為，必須以委托機關(guān)的名義行使職權(quán)。根據(jù)這種劃分，國家學(xué)位委員會屬于授權(quán)性行政主體。誠有疑問的是，省級學(xué)位委員會是授權(quán)性抑或是委托性行政主體?實踐中，根據(jù)國務(wù)院學(xué)位委員會、教育部《關(guān)于下放學(xué)士學(xué)位授予單位審批權(quán)的通知》的有關(guān)規(guī)定，國務(wù)院學(xué)位委員會將學(xué)士學(xué)位授予單位的審核權(quán)下放給省級學(xué)位委員會行使，如果這種權(quán)力下放屬于行政法上的“授權(quán)，”那么這種“授權(quán)”至少會存在幾個方面的法律責(zé)難:第一，從禁止轉(zhuǎn)授權(quán)的角度，國務(wù)院學(xué)位委員會作為授權(quán)性行政主體本身就無權(quán)將法律對它的授權(quán)轉(zhuǎn)授權(quán)給其他機構(gòu)承擔(dān);第二，由一個政策性的規(guī)范性文件作為轉(zhuǎn)授權(quán)的依據(jù)顯然也違背了行政組織法中職權(quán)法定的基本要求。倘若省級學(xué)位委員會所行使的審批權(quán)乃是基于“委托”而得，那么顯然實踐中省級委員會則不得以自己的名義行使學(xué)士學(xué)位的審批權(quán)。無怪乎有學(xué)者深刻地指出，“一方面國家通過一系列的文件、政策確立省級學(xué)位委員會的學(xué)位授權(quán)審核管理功能，但相關(guān)的學(xué)位法律、法規(guī)中并沒有對此進行確認，因此其法律地位尚不明確。另一方面，國務(wù)院學(xué)位委員會通過文件和政策等形式對省級學(xué)位管理機構(gòu)的權(quán)力行使做出要求并提出規(guī)范，但由于缺乏法律制度保障，權(quán)力下放隨意性很大。省級學(xué)位委員會在國家宏觀調(diào)控下自主開展學(xué)位授權(quán)審核統(tǒng)籌工作的法治環(huán)境并沒有形成。”（33）未來學(xué)位立法應(yīng)當(dāng)理順央地之間學(xué)位管理機構(gòu)的職權(quán)關(guān)系，明確省級學(xué)位委員會的行政主體地位，構(gòu)建以省級學(xué)位管理機構(gòu)為主體的學(xué)位管理體制。

結(jié)語:走向大學(xué)學(xué)位制度

我國學(xué)位性質(zhì)從“國家學(xué)位”到“大學(xué)學(xué)位”的轉(zhuǎn)變將是一個漫長的過程。長期以來，我國行政教育職能的錯位，大學(xué)自治傳統(tǒng)的缺失，為了減少學(xué)位管理制度轉(zhuǎn)型中的阻力，應(yīng)當(dāng)加速《學(xué)位條例》的修訂。未來學(xué)位管理制度革新應(yīng)當(dāng)確立校本管理的理念，推動學(xué)位管理體制的扁平化和管理職能的重心下移，以構(gòu)建行政許可模式下的學(xué)位審核制度為中心，通過質(zhì)量評估時效制引導(dǎo)高校良性競爭，建立以行政監(jiān)督為主導(dǎo)，鼓勵社會中介機構(gòu)監(jiān)督、加強高校自身監(jiān)督的多元監(jiān)督機制，促進大學(xué)學(xué)位制度的理性回歸。

注:

①趙章靖:《高校去行政化:回歸大學(xué)本位》，載《大學(xué)》(學(xué)術(shù)版)2010年第6期。

②⑨朱平、趙強:《從國家學(xué)位走向人學(xué)學(xué)位——中國學(xué)位制度轉(zhuǎn)型的趨勢》，載《廣東工業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2012年第2期。

③【美】約翰·S.布魯貝克:《高等教育哲學(xué)》，鄭繼偉譯，浙江教育出版社2001年版，第30頁。

④聯(lián)合國教科文組織:《關(guān)于高等教育的變革與發(fā)展的政策性文件》1995年。轉(zhuǎn)引自尹曉敏《尋求政府控制與大學(xué)自治的平衡》，載《高教探索》2007年第4期。

⑤林亦平、滕秀梅:《對大學(xué)在經(jīng)濟環(huán)境中的“本位、錯位、定位”的思考》，載《教育探索》2005年第11期。

⑥Malen，B.Ogawa，R.T.，and，Kranz，J.What do we know about school-based management?A case study of the literature-A call for research.In W.H.Clune and J.E.Witte(Eds.)Choise and control in American education.Philadephla:Falmer Press，1990.pp.289-342.

⑦嚴蔚剛:《牛津大學(xué)章程對我國高等教育實行“管辦分離”的啟示》，載《中國高教研究》2012年第2期。

⑧（12）吳文靈:《我國學(xué)位制度改革的憲法基礎(chǔ)》，載《首都師范大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2012年第4期。

⑩（11）唐瑾、葉紹梁:《從學(xué)位形態(tài)演變看我國學(xué)位形態(tài)發(fā)展新趨勢》，載《學(xué)位與研究生教育》2007年第8期。

（13）到目前為止我國一共進行了十一次學(xué)位授權(quán)審批，新增博士、碩士學(xué)位授予單位和博士點由國務(wù)院學(xué)位委員會組織審批;碩士點由省級學(xué)位委員會或?qū)W位授予單位根據(jù)統(tǒng)一規(guī)定的辦法組織審批，實行嚴格的計劃管理。

（14）王大泉:《我國學(xué)位體制的組織特點及其缺陷分析》，載《學(xué)位與研究生教育》2001年第7-8期。

（15）申素平:《學(xué)位立法的國際比較與借鑒》，載《學(xué)位與研究生教育》2004年第11期。

（16）張傳:《學(xué)位立法中應(yīng)注意的問題》，載《學(xué)位與研究生教育》2009年第1期。

（17）黃平:《語境中的學(xué)位法律制度》，《復(fù)旦教育論壇》2006年第4期。

（18）駱四銘:《我國學(xué)位制度的問題與改革對策研究》華中科技大學(xué)博士論文，2003年。

（19）關(guān)于該案的具體案情可參閱中國教育網(wǎng)，http://www.edu. cn/gao_jiao_news_367/20090731/t20090731_395242.shtml，最后登錄時間2014年1月12日。

（20）（33）胡大偉:《我國學(xué)位授權(quán)審核制度的行政法反思與完善》，載《現(xiàn)代教育管理》2010年第9期。

（21）（23）羅建國:《制度困境和政策創(chuàng)新:我國學(xué)位授權(quán)政策改革研究》，載《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報》2010年第1期。

（22）參見楊少琳《法國學(xué)位制度研究》，西南大學(xué)博士學(xué)位論文2009年。

（24）楊香香:《中美學(xué)位授予權(quán)外部管理機制比較研究》，載《世界教育信息》2009年第1期。

（25）韓映雄:《世界主要發(fā)達國家學(xué)位授權(quán)制度分析》，載《高等教育研究》2009年第8期。

（26）保羅·克雷格:《公法對私權(quán)力的控制》，載【新西蘭】邁克爾·塔格德編《行政法的范圍》，金自寧譯，中國人民大學(xué)出版社2006年版，第231頁。

（27）【英】卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯:《法律與行政》(上卷)，楊偉東、李凌波、石紅心、晏坤譯，商務(wù)印書館2004年版，第150頁。

（28）高新柱、韓映雄:《美國學(xué)位認證制度分析對我國的啟示》，2012年第1期，第19—25頁。

（29）韓映雄:《世界主要發(fā)達國家學(xué)位授權(quán)制度分析》，《高等教育研究》2009年8月版，第79—82頁。

（30）楊少琳:《古老而常新的法國學(xué)位制度》，重慶大學(xué)出版社2012年版，第148頁。

（31）查永軍:《學(xué)術(shù)資源配置中的大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力》，載《黑龍江高教研究》2011年第3期。

（32）E.馬克·漢森:《教育管理與組織行為》，上海教育出版社1993年版，轉(zhuǎn)引自羅建國《制度困境和政策創(chuàng)新:我國學(xué)位授權(quán)政策改革研究》，載《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報》2010年第1期。

〔責(zé)任編輯:李 杏〕

On the Transformation of Management of Academic Degrees of Rule of Law in China

Liu Heng＆Qiu Xin

The Objective of Chinese academic degree legislation is to improve the quality of academic degrees and promote the development of personnel training and higher education.The transformation from national degree to university degree is an ideal choice.To establish the audit degreegranting mechanism in the model of administrative license and an open，pluralistic degree quality monitoring system and to rationalize academic degree administrative system can help the transition from national degree system to university degree system.

academic degree，laws and regulations on academic degree，legislation on academic degree，academic degree system.

922.16

A

1001-8263(2014)02-0100-08

* 本文是國務(wù)院學(xué)位辦公室委托項目“中國學(xué)位立法研究”的階段性成果。

劉恒，中山大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo) 廣州510275;邱新，暨南大學(xué)法學(xué)院講師、博士 廣州510632