李丹林

媒介融合背景下我國(guó)傳媒政策與法律研究論綱*

李丹林

伴隨著我國(guó)改革開放的不斷深入，傳媒產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，傳媒政策與法律存在的問(wèn)題日漸凸顯。信息技術(shù)的發(fā)展，媒介融合的出現(xiàn)，又對(duì)傳媒政策與法律帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。未來(lái)，在改善國(guó)家治理結(jié)構(gòu)、提升國(guó)家之能力的過(guò)程中，傳媒政策與法律如何與之順應(yīng)，并成為其中的一部分，這些都是需要研究的問(wèn)題。而傳媒政策與法律領(lǐng)域哪些問(wèn)題，對(duì)于這些問(wèn)題如何進(jìn)行研究，進(jìn)而才能夠?qū)@問(wèn)題有清晰的認(rèn)識(shí)，對(duì)于如何解決這些問(wèn)題提出建設(shè)性的意見，為傳媒業(yè)更好地改革，更好地實(shí)現(xiàn)在傳媒業(yè)領(lǐng)域的社會(huì)治理目標(biāo)提供服務(wù)，這是時(shí)代提出的重大研究課題。

傳媒;政策;法律;媒介融合;基本問(wèn)題

在媒介融合時(shí)代，傳媒業(yè)對(duì)于社會(huì)的發(fā)展、國(guó)家的治理、人民的權(quán)益保障和生活水平的改善，都有著巨大的影響。但是傳媒業(yè)自身以及相應(yīng)的政策與法律方面存在的問(wèn)題，又對(duì)于上述方面更高目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起著制約作用。傳媒領(lǐng)域涉及復(fù)雜的利益關(guān)系，這些復(fù)雜的利益關(guān)系又是由其背后的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史等多種因素決定。

對(duì)于傳媒政策與法律，這一關(guān)涉社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的重大理論問(wèn)題與實(shí)踐問(wèn)題，要能夠有一個(gè)全面、深入、準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，就必須確立科學(xué)的立場(chǎng)，要運(yùn)用發(fā)展的眼光，透過(guò)那些復(fù)雜、變幻、差異多元的表象、抵達(dá)歷史深處，去認(rèn)識(shí)社會(huì)發(fā)展和傳媒發(fā)展的規(guī)律。從方法論和研究策略和技術(shù)方面來(lái)看，對(duì)于媒介融合時(shí)代的傳媒政策與法律的研究，首先應(yīng)該對(duì)于這一領(lǐng)域關(guān)涉的基本問(wèn)題，包括基本概念和術(shù)語(yǔ)、基本理論問(wèn)題、基本制度問(wèn)題，有一個(gè)全面的認(rèn)識(shí)。

一、傳媒政策與法律領(lǐng)域的幾個(gè)基本概念和術(shù)語(yǔ)

鑒于媒介融合背景下的我國(guó)傳媒政策與法律問(wèn)題的復(fù)雜性，重要性，我們首先必須對(duì)關(guān)涉這一重大理論和實(shí)踐問(wèn)題的概念和術(shù)語(yǔ)的含義做出界定，并對(duì)這些概念和術(shù)語(yǔ)表達(dá)的事物的意義做出分析。

(一)傳媒

傳媒(media)，既是指以一定科技手段傳播信息的載體(管道，channel)，又可指操作、經(jīng)營(yíng)傳播載體的組織。相對(duì)于傳統(tǒng)電信領(lǐng)域的人際傳播，通過(guò)傳媒進(jìn)行的大眾傳播更強(qiáng)調(diào)的面向公眾傳播的含有事實(shí)和意見的信息、具有創(chuàng)意性內(nèi)容的信息(communication to the public)。傳統(tǒng)傳媒業(yè)包含了屬于大眾傳媒的平面媒體、廣播電視媒體以及屬于內(nèi)容制作、出版印刷的相關(guān)領(lǐng)域。相對(duì)于只是對(duì)正在發(fā)生的事實(shí)的進(jìn)行報(bào)道的新聞，傳媒則涵蓋了傳遞各類信息和內(nèi)容的大眾傳播媒介。因此，傳媒業(yè)包含了新聞業(yè)，但新聞業(yè)所具有的政治屬性比傳媒業(yè)其他領(lǐng)域要強(qiáng)許多。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，電信、互聯(lián)網(wǎng)與廣播電視的融合，傳媒業(yè)拓展到能夠利用電信、網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行大眾傳播的領(lǐng)域。傳媒業(yè)可以分為經(jīng)營(yíng)性和公益性兩類。經(jīng)營(yíng)性的屬于傳媒產(chǎn)業(yè)，公益性的屬于傳媒事業(yè)。從更為宏觀的意義上，傳媒業(yè)還包括對(duì)于傳媒業(yè)進(jìn)行管理的政府主管部門、其他監(jiān)管部門和相關(guān)行業(yè)自律、自治性組織等。

傳媒的范圍一直處于不斷擴(kuò)大的過(guò)程中。既有的傳媒領(lǐng)域，在不同國(guó)家會(huì)有不同的政策調(diào)整和法律規(guī)制。隨著互聯(lián)網(wǎng)的興起，媒介融合的出現(xiàn)，該領(lǐng)域的政策與法律，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是我國(guó)，都遇到了前所未有的新的挑戰(zhàn)。

(二)傳媒事業(yè)與傳媒產(chǎn)業(yè)

“事業(yè)”在不同的語(yǔ)境下，意義差別很大。在我國(guó)國(guó)家編制管理中，“事業(yè)”是相對(duì)于“產(chǎn)業(yè)”來(lái)說(shuō)的。它是不以營(yíng)利為目的的社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域，相對(duì)于“企業(yè)”來(lái)說(shuō)，“事業(yè)單位”是一個(gè)不以營(yíng)利為目的的組織。根據(jù)國(guó)務(wù)院1963年發(fā)布《關(guān)于編制管理的暫行辦法》，“事業(yè)，特指沒(méi)有生產(chǎn)收入，不進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核算，全部經(jīng)費(fèi)由國(guó)家預(yù)算支出的事業(yè)費(fèi)開支的機(jī)構(gòu)和組織”。國(guó)務(wù)院于1998年發(fā)布、2004年修訂的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》將事業(yè)單位定義為:“國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織”?？傊?，在我國(guó)，凡是為國(guó)家創(chuàng)造和改善生產(chǎn)條件，促進(jìn)社會(huì)福利，滿足人民文化、教育、衛(wèi)生等需要，其經(jīng)費(fèi)由國(guó)家事業(yè)費(fèi)開支的單位，都是事業(yè)單位。簡(jiǎn)言之，傳媒事業(yè)就是傳媒領(lǐng)域內(nèi)的不以營(yíng)利為目的活動(dòng)，或者說(shuō)是傳媒領(lǐng)域公益性單位的集合①。改革開放以來(lái)，傳媒業(yè)的改革，傳媒政策的主要和重要的內(nèi)容，是促使傳媒業(yè)從改革之前的單純的事業(yè)走向產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化。所謂“事業(yè)單位、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)”的方針，已經(jīng)在紙媒和廣電業(yè)實(shí)行了三十余年。在我國(guó)，傳媒政策與法律問(wèn)題，一直有著產(chǎn)業(yè)和事業(yè)兩個(gè)維度。

關(guān)于傳媒產(chǎn)業(yè)，喻國(guó)明主編的《中國(guó)傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展指數(shù)報(bào)告》(2010)中，將期刊、報(bào)紙、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)、廣告列入傳媒產(chǎn)業(yè)。崔保國(guó)主編的《2013年中國(guó)傳媒發(fā)展報(bào)告》中，列入傳媒的部分包括:電視產(chǎn)業(yè)、報(bào)刊產(chǎn)業(yè)、圖書產(chǎn)業(yè)、廣播產(chǎn)業(yè)、電影產(chǎn)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)。胡正榮主編的《全球傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告》的傳媒產(chǎn)業(yè)包括報(bào)紙、雜志、廣播、電視、電影、互聯(lián)網(wǎng)。我們認(rèn)為，傳媒產(chǎn)業(yè)包括了報(bào)刊書籍等平面?zhèn)髅叫袠I(yè)、廣播電視傳統(tǒng)電子傳媒行業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)以及移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)是隨著信息技術(shù)的發(fā)展，由廣播電視、電信、互聯(lián)網(wǎng)融合以后產(chǎn)生新的傳媒產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)域。電影、動(dòng)漫、廣告是借助于上述媒介傳播進(jìn)行傳播的特殊類型的信息和內(nèi)容，其經(jīng)濟(jì)指標(biāo)也可納入傳媒產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)的范疇。簡(jiǎn)言之，從事新聞信息傳播以及利用大眾傳媒和互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)提供其他信息內(nèi)容以及相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)的領(lǐng)域，都屬于傳媒產(chǎn)業(yè)。

(三)文化產(chǎn)業(yè)

文化產(chǎn)業(yè)是進(jìn)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理和統(tǒng)計(jì)時(shí)的一個(gè)獨(dú)立領(lǐng)域。根據(jù)2012年修訂的《文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類(2012)》，文化產(chǎn)業(yè)是指“為社會(huì)公眾提供文化產(chǎn)品和文化相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)活動(dòng)的集合”。此處產(chǎn)品為廣義，包括貨物和服務(wù)。從這一規(guī)定所列的文化產(chǎn)業(yè)的分類來(lái)看，第一部分“文化產(chǎn)品的生產(chǎn)”，包括新聞出版發(fā)行業(yè)類、廣播電影電視服務(wù)類、文化信息傳輸服務(wù)類、文化創(chuàng)意和設(shè)計(jì)服務(wù)類，這些絕大部分都是傳媒產(chǎn)業(yè)的范疇。此外，在“文化相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)”部分、在第八類“文化產(chǎn)品生產(chǎn)的輔助生產(chǎn)部分”，也有重要的部分屬于傳媒產(chǎn)業(yè)的范疇。因此，傳媒產(chǎn)業(yè)是文化產(chǎn)業(yè)核心和重要組成部分。在我國(guó)，傳媒政策與法律問(wèn)題，也是整個(gè)文化體制改革和文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的政策和法律的問(wèn)題。

(四)媒介融合與三網(wǎng)融合

媒介融合是指隨著信息技術(shù)的發(fā)展，傳統(tǒng)信息和傳媒領(lǐng)域，基于不同介質(zhì)和傳播技術(shù)而產(chǎn)生的區(qū)隔被打破，不同媒介之間實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)融合、渠道融合、終端融合、市場(chǎng)融合，由此產(chǎn)生了對(duì)基于區(qū)隔而相應(yīng)形成的管理制度、管理體制、政策和法律的挑戰(zhàn)。因此，在媒介融合背景下，研究傳媒領(lǐng)域的政策與法律問(wèn)題，不僅要放在整個(gè)文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的背景下，也要放在整個(gè)信息通信領(lǐng)域的媒介融合的背景下。媒介融合帶來(lái)的傳者融合、受眾融合、傳者與受眾的互動(dòng)、受眾向用戶的轉(zhuǎn)變，媒介融合顛覆了基于大眾傳播構(gòu)建的傳媒格局，對(duì)傳媒政策與法律產(chǎn)生的深刻影響，為自有大眾傳媒以來(lái)所僅見。

三網(wǎng)融合是媒介融合我國(guó)語(yǔ)境下的一種表述，也可以說(shuō)我國(guó)政府在一定時(shí)期內(nèi)推行的一項(xiàng)公共政策。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)三網(wǎng)融合的總體方案》，三網(wǎng)融合是指電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)在向?qū)拵ㄐ啪W(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)、下一代互聯(lián)網(wǎng)演進(jìn)過(guò)程中，其技術(shù)功能趨于一致，業(yè)務(wù)范圍趨于相同，網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通、資源共享，能為用戶提供話音、數(shù)據(jù)和廣播電視等多種服務(wù)。這是我國(guó)傳統(tǒng)對(duì)于電信、廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)分別有不同的主管部門，有各自歸屬的傳播渠道，在業(yè)務(wù)和市場(chǎng)上也相互分離的背景下，產(chǎn)生出來(lái)的新局面。

(五)黨管媒體

我國(guó)憲法宣言宣示:中國(guó)新民主主義革命的勝利和社會(huì)主義事業(yè)的成就，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)各族人民，在馬克思列寧主義、毛澤東思想的指引下，堅(jiān)持真理，修正錯(cuò)誤，戰(zhàn)勝許多艱難險(xiǎn)阻而取得的。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，通過(guò)憲法宣示其自身執(zhí)政的合法性，是其執(zhí)政的法律基礎(chǔ)。傳媒是意識(shí)形態(tài)宣傳的重要載體。因此，執(zhí)政黨必須堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)媒體、管理媒體?！包h管媒體”的提法雖然最初出于本世紀(jì)的黨的文件，“黨管媒體”的提法雖然最初出于本世紀(jì)的黨的文件，但是中國(guó)共產(chǎn)黨在不同歷史時(shí)期的文獻(xiàn)中都用不同語(yǔ)匯強(qiáng)調(diào)黨對(duì)管媒體的領(lǐng)導(dǎo)。傳媒政策與法律問(wèn)題，也是一個(gè)政治體制改革問(wèn)題，也是在這個(gè)意義上，它是中國(guó)法制建設(shè)現(xiàn)代化的問(wèn)題。媒體政策與法律的未來(lái)走向，與我國(guó)的政治改革、經(jīng)濟(jì)改革、文化改革、社會(huì)改革密不可分。

(五)傳媒政策與傳媒法律。政策意涵甚為豐富，從制度層面來(lái)講，傳媒政策屬于公共政策。公共政策，是“國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、措施、辦法、條例的總稱”?！肮舱呤且环N含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃”，指那些側(cè)重于為解決社會(huì)公共問(wèn)題而制定的政策。具體到傳媒政策，其意義是為了更好地促進(jìn)傳媒業(yè)的發(fā)展，同時(shí)也能夠?qū)@領(lǐng)域所蘊(yùn)含的其他重大利益如(黨的領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)家安全、公民權(quán)益、社會(huì)秩序、國(guó)際傳播力和文化影響力)進(jìn)行更好的保障，黨、國(guó)家和各級(jí)政府采取的針對(duì)傳媒和關(guān)涉?zhèn)髅筋I(lǐng)域的謀略、措施、辦法等。

傳媒法律是指調(diào)整傳媒領(lǐng)域的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，這些關(guān)系包括政府與傳媒的關(guān)系、傳媒與公眾的關(guān)系。傳媒法律問(wèn)題包括與傳媒相關(guān)的憲法問(wèn)題、行政法問(wèn)題、民商法問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)法問(wèn)題、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法問(wèn)題、刑法問(wèn)題、訴訟法問(wèn)題等。

二、關(guān)涉?zhèn)髅秸吲c法律的基本理論問(wèn)題

傳媒政策與法律，要涉及諸多重大問(wèn)題:執(zhí)政理念問(wèn)題、國(guó)體政體問(wèn)題、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)問(wèn)題、發(fā)展路徑和發(fā)展模式問(wèn)題、傳媒基本制度問(wèn)題。其中存在的利益格局包括統(tǒng)治秩序穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)自由發(fā)展、公民權(quán)益保障、利益集團(tuán)博弈等方面。深入到傳媒政策與法律背后，形塑一國(guó)的傳媒政策與法律的理論因素，有如下方面。

(一)價(jià)值范疇問(wèn)題

根據(jù)《世界人權(quán)宣言》、我國(guó)已批準(zhǔn)的《經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利公約》和已簽署的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》，研究發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的傳媒政策與法律，我們發(fā)現(xiàn)，在這一領(lǐng)域所涉及的理念問(wèn)題，也就是價(jià)值范疇問(wèn)題，有自由、民主、公平、效率、秩序、安全等。

基于不同理念，一國(guó)的傳媒政策和法律，會(huì)對(duì)以下利益采取保護(hù)、促進(jìn)、限制、協(xié)調(diào)、平衡等不同手段。這些利益包括國(guó)家利益、政府利益、公民權(quán)益、產(chǎn)業(yè)利益等。其中傳媒政策與法律所指向的公民權(quán)益，包含公民政治權(quán)利和自由、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)權(quán)利，社會(huì)成員通過(guò)傳媒實(shí)現(xiàn)的知情利益、表達(dá)利益、受教育利益、健康成長(zhǎng)利益、不受非法內(nèi)容侵害的利益、消費(fèi)和娛樂(lè)利益、經(jīng)濟(jì)利益等內(nèi)容。

(二)價(jià)值目標(biāo)與價(jià)值取向

不同國(guó)家、不同社會(huì)的傳媒政策與法律針對(duì)上述價(jià)值范疇所采取的態(tài)度是不同的，這體現(xiàn)為不同的價(jià)值目標(biāo)和價(jià)值取向。傳媒政策和傳媒法律的價(jià)值目標(biāo)和價(jià)值取向，受一國(guó)的文化傳統(tǒng)、主流政治哲學(xué)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、國(guó)家戰(zhàn)略、特定時(shí)期的政治經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)狀況、法律傳統(tǒng)制約。不同的價(jià)值目標(biāo)和價(jià)值取向，會(huì)使傳媒政策與法律在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保障公民基本權(quán)益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、傳播國(guó)家形象和提升文化軟實(shí)力方面，產(chǎn)生不同影響。這是一個(gè)復(fù)雜的、動(dòng)態(tài)的、既有事實(shí)判斷又含有價(jià)值判斷的問(wèn)題。價(jià)值目標(biāo)和價(jià)值取向是傳媒政策與法律的靈魂問(wèn)題，所有關(guān)于傳媒政策與法律的具體問(wèn)題，最后都?xì)w結(jié)到這一終極問(wèn)題。

既有的研究，已歸納出不同社會(huì)和國(guó)家的傳媒法律政策的如下價(jià)值取向和原則:公共利益原則、保護(hù)多元原則、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)原則、“兩為”方針原則、正確輿論導(dǎo)向原則、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展原則等。這些原則，對(duì)于一國(guó)傳媒的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)功能的發(fā)揮起著至關(guān)重要的作用。

(三)傳媒的功能和地位

傳媒作為信息傳播的媒介、專門的信息傳播機(jī)構(gòu)，在不同歷史的時(shí)期，其內(nèi)涵、外延、業(yè)務(wù)范圍也不相同。古代，沒(méi)有專門的傳媒組織，信息傳播主要靠口耳相傳、手抄文獻(xiàn)等。近代印刷術(shù)的發(fā)明，平面媒體中的報(bào)紙，成為新聞信息的主要載體，具有很強(qiáng)的政治性，即為黨派利益、政府利益、各種社會(huì)階層的利益服務(wù)。在18、19世紀(jì)的英國(guó)也有專門為工人階級(jí)利益呼吁的激進(jìn)報(bào)紙。廣播電視媒體出現(xiàn)之后，除了傳播新聞性信息，服務(wù)于政治，傳媒具有了更多的娛樂(lè)、教育、商業(yè)功能?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代，web.2.2技術(shù)的應(yīng)用，人人都可成為信息的發(fā)布者。媒介融合時(shí)代的到來(lái)，以往基于傳播方式的不同帶來(lái)的廣電、電信、網(wǎng)絡(luò)的行業(yè)區(qū)隔在逐漸消解，移動(dòng)新媒體的出現(xiàn)，OTT技術(shù)的應(yīng)用，極大地改變了廣播電視內(nèi)容傳播方式，帶來(lái)了人們的數(shù)字化生存方式。信息化、網(wǎng)絡(luò)對(duì)于社會(huì)生活的全方位的滲透，被譽(yù)為是人類歷史上自工業(yè)革命以來(lái)的最大變革。因此，重新認(rèn)識(shí)傳媒的地位和功能，是我們解析和判斷未來(lái)傳媒政策走向和法律變革的前提和基礎(chǔ)。以往發(fā)達(dá)國(guó)家基于對(duì)廣播電視、電信、網(wǎng)絡(luò)的不同功能的認(rèn)識(shí)，制定的不同規(guī)制制度的政策和法律受到了挑戰(zhàn)。同樣，我們基于一直把傳媒當(dāng)作黨和政府的喉舌而建構(gòu)的對(duì)于傳媒的管理體制和管理方法、措施，相關(guān)的政策與法律也面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

(四)傳媒與民主、國(guó)家治理、政治傳播

民主是一個(gè)價(jià)值范疇，又是一種理論學(xué)說(shuō)、社會(huì)運(yùn)動(dòng)、制度和程序、工作作風(fēng)。將傳媒放在與民主的關(guān)系中認(rèn)識(shí)，可以更深刻地了解獨(dú)立自由的傳媒對(duì)于社會(huì)發(fā)展的積極意義。這也是發(fā)達(dá)國(guó)家將傳媒作為“第四等級(jí)”或“第四權(quán)”看待的原因。傳媒對(duì)于民主的功能在于它是公權(quán)力運(yùn)行在陽(yáng)光下的條件保障，是防范和懲治腐敗的有效手段之一。維護(hù)現(xiàn)行政治秩序正常運(yùn)轉(zhuǎn)，傳媒功能的健康發(fā)揮，至關(guān)重要。

在不同國(guó)度，傳媒在國(guó)家治理、社會(huì)管理中，發(fā)揮作用的機(jī)制不同。一些國(guó)家對(duì)于平面媒體，不通過(guò)立法予以規(guī)制;對(duì)于廣播電視，通過(guò)立法要求廣播電視承擔(dān)服務(wù)公共利益的義務(wù)，來(lái)影響社會(huì);通過(guò)對(duì)于選舉活動(dòng)報(bào)道的特別規(guī)定，直接參與國(guó)家的政治生活。一些國(guó)家把傳媒作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策、執(zhí)政黨意志的工具，直接對(duì)于媒體的報(bào)道內(nèi)容進(jìn)行指令和要求。有些地方，傳媒成為社會(huì)動(dòng)員的發(fā)動(dòng)機(jī)。這種動(dòng)員，有些是媒體自主報(bào)道所帶來(lái)，有些則是權(quán)威力量通過(guò)利用傳媒的信息傳遞和議程設(shè)置功能來(lái)實(shí)現(xiàn)的。媒體在國(guó)家治理中發(fā)揮的機(jī)制不同，影響著傳媒政策與法律的具體內(nèi)容。

一切宣傳活動(dòng)、新聞報(bào)道活動(dòng)，在社會(huì)科學(xué)的視野中，都是一種政治傳播。政治傳播作為一種專門領(lǐng)域，有其規(guī)律性。在傳播過(guò)程中也有專業(yè)化、高水準(zhǔn)的要求。在我國(guó)，維護(hù)意識(shí)形態(tài)是傳媒高于一切的使命。但是，這種絕對(duì)化的要求，影響了對(duì)于其中的規(guī)律性的認(rèn)識(shí)和把握，這導(dǎo)致了傳播的專業(yè)性不強(qiáng)，因而難以達(dá)到高水準(zhǔn)，影響了所要追求傳播效果的實(shí)現(xiàn)，反而妨害了媒體使命的實(shí)現(xiàn)。

(五)黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治建設(shè)

20世紀(jì)70年代以來(lái)，中國(guó)社會(huì)的改革過(guò)程，也就是黨政分開、政企分開、政府與市場(chǎng)適度分開、國(guó)家與社會(huì)分開的過(guò)程。但是，鑒于傳媒在信息傳播、社會(huì)管理、社會(huì)運(yùn)動(dòng)等方面的獨(dú)特功能，我國(guó)現(xiàn)行依然堅(jiān)持黨管媒體不動(dòng)搖的方針。如何在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，樹立法律權(quán)威、建設(shè)法治國(guó)家，這是一個(gè)要解決的重要的理論問(wèn)題。

四、傳媒政策與法律的基本制度問(wèn)題

傳媒政策與法律領(lǐng)域，基本理論問(wèn)題制約和影響著具體的制度實(shí)踐問(wèn)題。在這一領(lǐng)域，重要的、基本的制度實(shí)踐問(wèn)題，有如下方面。

(一)傳媒管理理念問(wèn)題

理念問(wèn)題體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家和社會(huì)中主流政治哲學(xué)的價(jià)值觀。當(dāng)前，我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，新舊觀念處在激烈的碰撞之中。如何審視我們的理念原則，如何在此基礎(chǔ)上建立更為與時(shí)俱進(jìn)的管理體制和機(jī)制，是我們面臨的迫切問(wèn)題。中共十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革的決定》提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，強(qiáng)調(diào)“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加快發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會(huì)、生態(tài)文明，讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的活力競(jìng)相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”，這要求我們必須立足于“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，思考傳媒管理的理念問(wèn)題。

(二)管理體制問(wèn)題

傳媒管理體制與是國(guó)家的整個(gè)治理結(jié)構(gòu)的一部分。它受到國(guó)家的國(guó)體和政體的決定或影響。管理體制要解決的問(wèn)題是:首先，劃定國(guó)家和政府對(duì)于傳媒管理的范圍。其次，在橫向?qū)用?，針?duì)管理的范圍建立管理機(jī)構(gòu);在縱向上，劃定屬于中央或聯(lián)邦政府的管轄范圍和地方各級(jí)的管轄范圍。與此同時(shí)，還要確定政府管理部門與其他權(quán)威和規(guī)范組織，如執(zhí)政黨、獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)、自治組織、社會(huì)團(tuán)體等組織之間的關(guān)系等。管理體制的核心問(wèn)題是:管理部門的橫向、縱向兩個(gè)層面的管理權(quán)限的劃分或權(quán)力配置是否科學(xué)、合理;與管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是否具有正相關(guān)的關(guān)系。

綜觀世界各國(guó)，對(duì)于傳媒業(yè)的管制，都是基于一定的管理理念和頂層設(shè)計(jì)，來(lái)構(gòu)建自身的管理體制。當(dāng)傳媒發(fā)展遇到重大突破和轉(zhuǎn)型時(shí)，傳媒管理的核心問(wèn)題，也就是改革其管理體制問(wèn)題。一個(gè)較為科學(xué)合理的體制，會(huì)有較大的穩(wěn)定性和適應(yīng)性，進(jìn)而可以避免頻繁變更導(dǎo)致的資源和成本消耗。

目前，我國(guó)在社會(huì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、傳播秩序維護(hù)、公民權(quán)益保障方面所遇到的問(wèn)題，都與傳媒管理體制的落后關(guān)系密切。因此，如何確立在此領(lǐng)域中政府與社會(huì)的邊界、科學(xué)劃定黨和政府的分工、如何設(shè)計(jì)傳媒領(lǐng)域的管理體制、監(jiān)管體制，是傳媒政策與法律要解決的根本問(wèn)題。

(三)管理機(jī)制與模式問(wèn)題

對(duì)于傳媒領(lǐng)域，采用何種機(jī)制進(jìn)行管制，對(duì)于傳媒管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，至關(guān)重要。是放任不管，還是針對(duì)具體問(wèn)題具體指示、直接管理，還是通過(guò)明確法律規(guī)范進(jìn)行普遍規(guī)范;是更多采取事前監(jiān)管，如審批制，多環(huán)節(jié)的許可制，還是放松準(zhǔn)入政策和傳媒行為空間，更多體現(xiàn)為過(guò)程監(jiān)管和事后監(jiān)管;是主要依靠黨的紀(jì)律，還是主要依靠政府執(zhí)法，還是強(qiáng)調(diào)自律自治、社會(huì)廣泛參與，強(qiáng)調(diào)協(xié)同管理。何種機(jī)制更有助于傳媒管理目標(biāo)和使命的實(shí)現(xiàn)，這是傳媒政策與法律研究的重點(diǎn)問(wèn)題，也是未來(lái)傳媒政策與法律要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

(四)產(chǎn)業(yè)政策問(wèn)題

由于傳媒生產(chǎn)和交易的產(chǎn)品也即傳播的內(nèi)容，關(guān)涉國(guó)家安全、社會(huì)秩序、公民基本權(quán)益，因此，各國(guó)在制定傳媒產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，都離不開對(duì)效率價(jià)值目標(biāo)與公平價(jià)值目標(biāo)、秩序價(jià)值目標(biāo)，進(jìn)行選擇和平衡。具體來(lái)說(shuō)，產(chǎn)業(yè)政策是放松經(jīng)濟(jì)管制和內(nèi)容管制，積極推動(dòng)其發(fā)展，還是更注重其他價(jià)值目標(biāo)，控制其發(fā)展。因此，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策要解決的問(wèn)題是:在實(shí)現(xiàn)某種產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)的過(guò)程中，對(duì)于相關(guān)其他重大利益，如國(guó)家利益、政府利益、公共利益等的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)，如何進(jìn)行平衡。當(dāng)這些重大利益之間產(chǎn)生沖突的時(shí)候，做出怎樣的政策選擇，這些通過(guò)怎樣的立法來(lái)確保其政策目標(biāo)的達(dá)到。

(五)內(nèi)容生產(chǎn)與傳播的管制問(wèn)題

從產(chǎn)業(yè)角度看，傳媒業(yè)是提供內(nèi)容產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的領(lǐng)域。從事業(yè)角度看，是通過(guò)其傳播的內(nèi)容，弘揚(yáng)相關(guān)的價(jià)值觀、思想文化、進(jìn)行輿論導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的領(lǐng)域。在內(nèi)容生產(chǎn)和傳播方面，應(yīng)該依照何種標(biāo)準(zhǔn)，這是傳媒政策法律，特別是傳媒法律的核心問(wèn)題。如何確立內(nèi)容生產(chǎn)與傳播的標(biāo)準(zhǔn)，如何實(shí)施和適用這些標(biāo)準(zhǔn)，在這些標(biāo)準(zhǔn)之間產(chǎn)生沖突的時(shí)候，如何協(xié)調(diào)和平衡不同的標(biāo)準(zhǔn)，這是傳媒政策和法律領(lǐng)域最為復(fù)雜和微妙的部分。在發(fā)達(dá)國(guó)家，這主要是一個(gè)憲法問(wèn)題;在我國(guó)，這主要是一個(gè)政治問(wèn)題。衡量一個(gè)國(guó)家和社會(huì)的進(jìn)步程度的標(biāo)桿之一，就是看一個(gè)國(guó)家的政府如何對(duì)待內(nèi)容生產(chǎn)和傳播。

(六)重要法律問(wèn)題

傳媒法不單獨(dú)屬于某一傳統(tǒng)法律部門，它是調(diào)整和規(guī)范傳媒領(lǐng)域的各種社會(huì)關(guān)系和行為的法律規(guī)范。傳媒領(lǐng)域的重要法律問(wèn)題，大致有如下方面:

1.公民基本權(quán)利問(wèn)題。在傳媒領(lǐng)域，最重要的法律問(wèn)題，是公民權(quán)利的保障問(wèn)題。它包括公民的表達(dá)權(quán)與知情權(quán)等政治權(quán)利，也包括公民的名譽(yù)權(quán)、隱私權(quán)等人格權(quán);兼具人格權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)于一體的知識(shí)產(chǎn)權(quán)。同時(shí)，媒體的產(chǎn)權(quán)制度、財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，也是傳媒法律的重要問(wèn)題。因?yàn)?，傳媒既是公共空間，又是人們知情的重要的、甚至是唯一的渠道。同時(shí)，傳媒對(duì)于信息和內(nèi)容的傳播，必然會(huì)和內(nèi)容所涉對(duì)象產(chǎn)生某種關(guān)聯(lián)，這種關(guān)聯(lián)往往會(huì)導(dǎo)致一定后果，或是提升對(duì)方的社會(huì)地位或是相反。如果這種后果具有非法性，那么就意味著公民的人格權(quán)受到了損害。人民在多大程度上能夠自由利用傳媒，人們通過(guò)傳媒傳播的內(nèi)容產(chǎn)品的知識(shí)產(chǎn)權(quán)能夠在多大程度上被保護(hù)，決定著整個(gè)社會(huì)能在多大程度上創(chuàng)新，這些創(chuàng)新體現(xiàn)在制度、技術(shù)、思想和精神文化等方面。財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，決定著傳媒的命運(yùn)，而傳媒的產(chǎn)權(quán)制度，則會(huì)影響一國(guó)的政治秩序和文化秩序。

2.傳媒組織的設(shè)立、行為規(guī)范與市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題。傳媒組織的設(shè)立制度，反映著一國(guó)主流意識(shí)形態(tài)對(duì)于傳媒的理念和態(tài)度，市場(chǎng)準(zhǔn)入則是對(duì)于這一問(wèn)題的細(xì)化體現(xiàn)。是建立復(fù)雜嚴(yán)格的審批、特許制度，還是一般許可、注冊(cè)制度，還是登記制度或自由設(shè)立，對(duì)于傳媒的活力和傳播秩序都會(huì)帶來(lái)不同的影響。未來(lái)，在傳媒領(lǐng)域還需要簡(jiǎn)化或取消哪些審批事項(xiàng)、簡(jiǎn)化或細(xì)化哪些許可、增設(shè)哪些需要審批或許可的事項(xiàng)，不僅要最大限度減少主管部門和相關(guān)人員從中尋租，或遏制傳媒或整個(gè)社會(huì)的創(chuàng)新活力的情形，還要建構(gòu)完整有效的監(jiān)管機(jī)制，這是傳媒法律立、改、廢的重點(diǎn)領(lǐng)域，也是與政策緊密相關(guān)的領(lǐng)域。

3.內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范問(wèn)題。涉及傳媒的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的立法文件，在我國(guó)公開的領(lǐng)域(如法律、行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、針對(duì)某類內(nèi)容的專門規(guī)定和命令)已為數(shù)眾多。從改革開放以來(lái)的立法實(shí)踐來(lái)看，禁止性規(guī)定，也就是禁載條款呈現(xiàn)為增多趨勢(shì)。這些條款所涉內(nèi)容，大致可以分為三類:一類涉及國(guó)家安全、公共安全;一類涉及社會(huì)秩序、公共健康，如淫穢色情暴力等;一類涉及個(gè)人名譽(yù)或其他權(quán)益。由于這些禁載條款的規(guī)定不夠具體、界定模糊，往往為執(zhí)法者、宣傳管理機(jī)構(gòu)帶來(lái)過(guò)大的自由裁量或沒(méi)有約束的權(quán)力行使空間，對(duì)公民言論表達(dá)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)諸多消極影響，低俗內(nèi)容、對(duì)青少年不利的內(nèi)容充斥傳媒，也與此相關(guān)。如何通過(guò)科學(xué)立法、如何構(gòu)建法律的他律與傳媒機(jī)構(gòu)的自律、社會(huì)監(jiān)督的和諧關(guān)系，是傳媒法治建設(shè)的另一重要領(lǐng)域。

4.法律責(zé)任與救濟(jì)問(wèn)題。無(wú)救濟(jì)就無(wú)權(quán)利，權(quán)利的保障，就是通過(guò)法定的救濟(jì)形式，追究違憲和違法行為人的法律責(zé)任。有“人治特區(qū)、法治盲區(qū)”之稱的傳媒領(lǐng)域，其“特”與“盲”的集中表現(xiàn)就是權(quán)利救濟(jì)的過(guò)度缺失狀態(tài)。同時(shí)，由于新技術(shù)的發(fā)展，媒介融合的出現(xiàn)，在傳媒領(lǐng)域侵犯公民、法人或其他社會(huì)組織的人格權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵權(quán)責(zé)任的認(rèn)定和承擔(dān)，也變得復(fù)雜。所有這些問(wèn)題，都是新時(shí)期傳媒法律研究，必須要為立法、執(zhí)法和司法，提供智力支撐的領(lǐng)域。

傳媒政策與傳媒法律密切相關(guān)。指導(dǎo)政策的原則、價(jià)值目標(biāo)與指導(dǎo)法制的原則、價(jià)值目標(biāo)相互呼應(yīng)，基本一致。政策的變化引起法律的立、改、廢，法律制度即可以為政策的推行提供制度保障，又會(huì)對(duì)一些政策的制定和實(shí)施起到制約作用。傳媒政策和法律影響著每一個(gè)公民言論狀態(tài)、生活狀態(tài)、最終影響著公民普遍的人格尊嚴(yán)的維護(hù)，也影響著國(guó)家的安全和社會(huì)秩序。因此，傳媒政策與法律緊密相連，是整個(gè)國(guó)家社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的重要領(lǐng)域。

結(jié)語(yǔ)

有著五千年文明史的中華民族，現(xiàn)在的時(shí)代是其整個(gè)文明史上最特殊的階段。這就是在現(xiàn)代化的過(guò)程中，又遇上了媒介融合②。媒介融合背景下，傳媒政策法律的改革和發(fā)展，實(shí)際上也就是一個(gè)中國(guó)法制現(xiàn)代化的問(wèn)題?，F(xiàn)代化進(jìn)程中的法制現(xiàn)代化，所涉及的不單純是制度構(gòu)建問(wèn)題，在深層次上，更是一個(gè)包括社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)文化的重構(gòu)與轉(zhuǎn)變問(wèn)題。③

法制現(xiàn)代化并不是一個(gè)孤立現(xiàn)象，而是整個(gè)社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程的重要部分。作為一個(gè)社會(huì)歷史大變革的標(biāo)識(shí)，現(xiàn)代化體現(xiàn)的是一種社會(huì)生活形態(tài)的轉(zhuǎn)變:就其社會(huì)結(jié)構(gòu)層面而言，表現(xiàn)為封閉社會(huì)向開放社會(huì)轉(zhuǎn)變;就其文化層面而言，表現(xiàn)為特殊信任價(jià)值觀向普遍信任價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變;就其制度層面而言，表現(xiàn)為禮俗社會(huì)向法理社會(huì)的轉(zhuǎn)變;就經(jīng)濟(jì)層面而言，表現(xiàn)為自給自足農(nóng)業(yè)社會(huì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)工商業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變，等等。④亨廷頓認(rèn)為，“作為現(xiàn)代化進(jìn)程的主要層面，它們的出現(xiàn)絕非是任意而互不相關(guān)的”，從發(fā)生學(xué)角度來(lái)看，“它們?nèi)绱说鼐o密相連，以至于人們不得不懷疑，它們是否算得上彼此獨(dú)立的因素，換言之，它們所以攜手并且如此有規(guī)律，就是因?yàn)樗麄儾荒軉为?dú)實(shí)現(xiàn)?！雹?/p>

因此，我們看待傳媒政策與法律問(wèn)題，應(yīng)該意識(shí)到:第一，縱向上，我們要把問(wèn)題研究的視野放在整個(gè)人類歷史的背景之下;第二，橫向上，我們必須有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的思維，將那些“絕非任意而互不相關(guān)”的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)的各個(gè)方面結(jié)合起來(lái)。如此，傳媒政策和法律的改革和演進(jìn)，才能夠應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代帶來(lái)的挑戰(zhàn)，才能夠更好地和整個(gè)社會(huì)的法制現(xiàn)代化攜手同步，真正實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的夢(mèng)想。

注:

①根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局“關(guān)于對(duì)《文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類(2012)》的修訂說(shuō)明”，“目前，文化體制改革取得重大進(jìn)展，多數(shù)行業(yè)的公益性或經(jīng)營(yíng)性屬性可以確定，特別是經(jīng)過(guò)兩次全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查，使用是否執(zhí)行企業(yè)會(huì)計(jì)制度來(lái)區(qū)分經(jīng)營(yíng)性文化產(chǎn)業(yè)單位和公益性文化事業(yè)單位的原則已經(jīng)確定。因此，在本分類公布后，統(tǒng)計(jì)上所稱的‘文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)’指本分類所覆蓋的全部單位，‘文化產(chǎn)業(yè)’僅指經(jīng)營(yíng)性文化單位的集合，‘文化事業(yè)’僅指公益性文化單位的集合?！?/p>

②媒介融合被認(rèn)為不僅是一場(chǎng)影響深遠(yuǎn)的技術(shù)革命，也是史無(wú)前例的產(chǎn)業(yè)革命。

③魏建國(guó):《多維視野下:英國(guó)法治秩序生成的深層解讀》，黑龍江出版社2009年版，第132頁(yè)。

④陳弘毅:《法治、啟蒙與現(xiàn)代法的精神》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1998年版，第1頁(yè)。

⑤塞繆爾·P.亨廷頓:《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華等譯，三聯(lián)出版社1989年版，第30頁(yè)。

〔責(zé)任編輯:御 風(fēng)〕

Research Outline on Chinese Media Policy and Law During the Age of Media Convergence

Li Danlin

There are more issues and challenges arising in media policy and law as a result of the deepening of economic reform and the continuous development of media industry in China.The advancing of information technology and the emerging of media convergence have challenged current national media policy and law.It calls for more research on how media policy and law can adapt to the improvement of national governance structure and the enhancement of government governing capability.This is a timely topic as there is a great need for a deep understanding on the way of carrying out research into media policy and law，so as to better serve the aim of implementing further reform and realizing societal governance in the Chinese media industry.This paper provides some original views on how to examine Chinese media policy and law during the age of media convergence.

Media;policy;law;media convergence;fundamental problem

G219.20

A

1001-8263(2014)02-0115-07

* 本文是國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“媒介融合背景下的我國(guó)媒體政策與法律研究”(13AXW005)的階段性成果。

李丹林，中國(guó)傳媒大學(xué)媒體法規(guī)政策研究中心主任、教授 北京100024