蔣田鵬

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，人民政協(xié)是中國(guó)協(xié)商民主發(fā)展的主要載體，執(zhí)政者也認(rèn)為，人民政協(xié)是中國(guó)實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的重要渠道（中共十八大報(bào)告與十八屆三中全會(huì)《決定》都明確指出要充分“發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主重要渠道作用”）。然而，協(xié)商民主在協(xié)商主體的平等性、參與對(duì)象的廣泛性、協(xié)商成果的合法性等方面有著特定的要求，對(duì)于如何在不改變既有領(lǐng)導(dǎo)體制與政治秩序的前提下，使人民政協(xié)的協(xié)商民主作用得到進(jìn)一步發(fā)揮，執(zhí)政者沒(méi)有給出具體的操作細(xì)節(jié)，研究者們也沒(méi)有探索出一條行之有效的路徑。本文認(rèn)為，人民政協(xié)協(xié)商民主的發(fā)展與完善，可以通過(guò)協(xié)商論壇的制度創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)。

一、人民政協(xié)既有制度探索及其失效

人民政協(xié)是我國(guó)執(zhí)政者為了收集民意、開(kāi)拓政治參與的渠道、提高決策的科學(xué)性與制度的民主性而獨(dú)創(chuàng)的一種政治安排，但長(zhǎng)久以來(lái)，它一直面臨著地位與職權(quán)的矛盾：它居于政治制度的中心，卻不享有對(duì)于國(guó)家事務(wù)的決策權(quán)。它是我國(guó)民主制度運(yùn)行中必不可少的一環(huán)，卻非國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。該矛盾的存在，限制了人民政協(xié)作用的發(fā)揮。為了解決這一矛盾，學(xué)者們先后提出了兩種變革方式：權(quán)力賦予式與協(xié)商民主式。權(quán)力賦予式的變革主張賦予政協(xié)某種類型的權(quán)力而使之成為一種特殊的國(guó)家機(jī)構(gòu)，如季衛(wèi)東主張?jiān)诒Ａ羧舜笞罱K決定權(quán)的前提下，賦予政協(xié)一定的立法權(quán)，“讓全國(guó)政協(xié)與全國(guó)人大常委會(huì)并列為主要行使立法權(quán)的代議機(jī)構(gòu)”；［1］Zhao Qian 主張賦予人民政協(xié)對(duì)于違憲行為進(jìn)行監(jiān)督、審查的權(quán)力，使之成為“中國(guó)專門(mén)的違憲審查機(jī)構(gòu)”。［2］協(xié)商民主式的變革則試圖參照當(dāng)前國(guó)際上盛行的協(xié)商民主理論，將人民政協(xié)構(gòu)建成中國(guó)的協(xié)商民主機(jī)構(gòu)。由于權(quán)力賦予式變革的內(nèi)容與我國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)不相容，它早已被執(zhí)政者所否定——在十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議上，吳邦國(guó)已明確指出，中國(guó)“不搞‘三權(quán)鼎立’和兩院制”。［3］目前學(xué)術(shù)界普遍采用協(xié)商民主的理論范式來(lái)分析人民政協(xié)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，較之權(quán)力賦予式變革所提供的思路，協(xié)商民主式變革顯然更為切合實(shí)際，然而可惜的是，這個(gè)變革道路的具體內(nèi)容至今仍未被有效揭示，當(dāng)前的研究呈現(xiàn)出一種“起點(diǎn)高，落點(diǎn)低”的特點(diǎn)。

所謂“起點(diǎn)高，落點(diǎn)低”，即學(xué)者們成功地將協(xié)商民主的認(rèn)知框架應(yīng)用到了對(duì)于人民政協(xié)的研究中，卻沒(méi)有能夠清楚而有效地指出人民政協(xié)應(yīng)當(dāng)如何發(fā)展協(xié)商民主。協(xié)商民主式的分析研究，可以說(shuō)已經(jīng)涵蓋了人民政協(xié)包括協(xié)商主體、協(xié)商理念、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序、協(xié)商效力等在內(nèi)的方方面面，學(xué)術(shù)界清晰地認(rèn)識(shí)到，“人民政協(xié)是中國(guó)特色協(xié)商民主的主要載體和實(shí)踐形式”，［4］(p843)“發(fā)展人民政協(xié)的協(xié)商民主是我國(guó)加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的必然要求”。［5］(p715)針對(duì)人民政協(xié)現(xiàn)行運(yùn)行機(jī)制與協(xié)商民主規(guī)范性要求之間的差距，學(xué)者們圍繞平等、理性、程序、開(kāi)放度、實(shí)效性等方面設(shè)計(jì)了一系列的改進(jìn)路徑，遺憾的是，由于兩個(gè)方面的限制，這些路徑并不能使人民政協(xié)發(fā)展協(xié)商民主，這兩個(gè)方面分別是缺乏創(chuàng)新性、不可操作性。

缺乏創(chuàng)新性的路徑即傳統(tǒng)型路徑，它指的是那些內(nèi)含在人民政協(xié)自身發(fā)展要求之中的發(fā)展路徑，它們是人民政協(xié)所必須達(dá)到的最低要求——即使不發(fā)展協(xié)商民主，人民政協(xié)也必須達(dá)到這些要求。這些路徑所依據(jù)的，表面上看是協(xié)商民主思維，實(shí)際上卻是人民政協(xié)發(fā)展的傳統(tǒng)思維。學(xué)者們著眼于人民政協(xié)的程序與開(kāi)放性所提出的發(fā)展道路，如“健全和完善政治協(xié)商制度，必須按照內(nèi)部與外部并重、實(shí)體與程序并重、行為規(guī)范與實(shí)施機(jī)制并重的基本原則，促進(jìn)協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化和程序化”、［6］(p58)“參與的開(kāi)放性是協(xié)商民主的本質(zhì)特性之一，完善人民政協(xié)的制度，關(guān)鍵是促使人民政協(xié)從相對(duì)的封閉性走向真正的開(kāi)放性”［7］等，都屬于這種類型。

一個(gè)清晰明確的運(yùn)作程序是人民政協(xié)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的最基本的條件，沒(méi)有程序上的保證，人民政協(xié)的工作就會(huì)陷入混亂。改革開(kāi)放初期，人民政協(xié)的工作就曾因?yàn)橹贫扰c程序的不健全而一度呈現(xiàn)出一種隨意、盲目、無(wú)序的狀態(tài)，在第六屆全國(guó)政協(xié)主席鄧穎超主持制定了《關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》，對(duì)于政協(xié)主席會(huì)議、常委會(huì)議、工作組（委）的工作程序予以規(guī)范之后，這一狀況明顯好轉(zhuǎn)。此后隨著人民政協(xié)各項(xiàng)制度、程序的逐漸成型，人民政協(xié)在我國(guó)政治生活中所發(fā)揮的作用也越來(lái)越大，逐步成為我國(guó)多黨合作及政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)與社會(huì)主義民主的重要形式，而“三化”（制度化、規(guī)范化、程序化）建設(shè)也成為人民政協(xié)發(fā)展完善的必需要求。

開(kāi)放性同樣是人民政協(xié)自身發(fā)展的題中固有之義。在協(xié)商主體的擴(kuò)大方面，人民政協(xié)是我國(guó)最廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，廣泛代表性與巨大包容性是其界別設(shè)置的內(nèi)在要求，它的開(kāi)放程度原本就應(yīng)該達(dá)到能將各階級(jí)、階層及社會(huì)群體都納入其中；而關(guān)于協(xié)商內(nèi)容與過(guò)程的公開(kāi)開(kāi)放，政協(xié)委員作為各界別的代表，反映本界別的利益和要求并接受本界別的監(jiān)督也是他們義不容辭的責(zé)任。

因此，對(duì)于人民政協(xié)來(lái)說(shuō)，程序化與開(kāi)放性首先是其自身發(fā)展的要求，其次才是協(xié)商民主的需要。雖然協(xié)商民主的構(gòu)建也要求人民政協(xié)程序的完善與開(kāi)放度的提高，但這并不意味著有了完善程序與高開(kāi)放度，人民政協(xié)的協(xié)商民主就會(huì)有所發(fā)展，后者是前者的必要而非充分條件。通過(guò)程序的完善與開(kāi)放度的提高而發(fā)展人民政協(xié)協(xié)商民主的主張，看似以協(xié)商民主為目標(biāo)，實(shí)則仍局限于對(duì)人民政協(xié)傳統(tǒng)職能的完善。

此外，傳統(tǒng)型路徑還有一個(gè)特征，就是這些觀點(diǎn)在協(xié)商民主引起學(xué)術(shù)界關(guān)注以前就存在，現(xiàn)在同樣的內(nèi)容又以一種新的言說(shuō)方式再次出現(xiàn)，其實(shí)質(zhì)是“新瓶裝舊酒”。比如早在2002年，就有學(xué)者提出了以“四化”為人民政協(xié)自身建設(shè)的目標(biāo)：“全面加強(qiáng)其自身建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)政協(xié)運(yùn)行的規(guī)范化、制度化、民主化、程序化?！保?］而最為典型的，當(dāng)屬對(duì)于政協(xié)委員“理性”的強(qiáng)調(diào)。學(xué)者們將協(xié)商民主對(duì)于協(xié)商主體的“理性”要求引入到人民政協(xié)，認(rèn)為“主體缺乏理性會(huì)導(dǎo)致協(xié)商與協(xié)調(diào)的失敗，使協(xié)商成為空中樓閣，這就要求政協(xié)委員在政治協(xié)商時(shí)必須具備充分的公共理性”。［9］這樣的觀點(diǎn)看似創(chuàng)新，但其實(shí)卻是另外一種表達(dá)的翻版：“政協(xié)委員要具有代表性和參政議政能力強(qiáng)的特點(diǎn)，特別要強(qiáng)調(diào)奉獻(xiàn)精神和犧牲精神。”［10］公共理性與奉獻(xiàn)、犧牲精神顯然不能混為一談，但當(dāng)學(xué)者們將兩者分別賦予政協(xié)委員時(shí)，他們想表達(dá)的意思其實(shí)是一樣的：一是政協(xié)委員必須以一種認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度來(lái)參與協(xié)商，二是政協(xié)委員要有大局觀，不能只考慮本身或本界別的利益，協(xié)商要以公共利益為依歸。從這一意義上說(shuō)，學(xué)者們的“理性”主張只是舊話重提，并無(wú)創(chuàng)新之處。

不可操作性的發(fā)展路徑指的是理想主義路徑，它包括那些雖然符合協(xié)商民主的要求，但在中國(guó)現(xiàn)有政治體制下卻難以獲得實(shí)現(xiàn)的發(fā)展路徑。學(xué)者們基于協(xié)商民主的平等性、實(shí)效性要求而設(shè)計(jì)出來(lái)的提高人民政協(xié)委員的平等程度、增強(qiáng)政協(xié)提案效力的發(fā)展路徑，在現(xiàn)實(shí)中是難以推行的。

協(xié)商民主所要求的平等，不僅僅是法律地位的平等，而是政治影響力的平等，這在人民政協(xié)中很難實(shí)現(xiàn)。國(guó)家的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)決定了人民政協(xié)內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)，中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位反映在人民政協(xié)之中，就是明顯優(yōu)于其他界別的協(xié)商影響力及協(xié)商主導(dǎo)權(quán)。在國(guó)家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)既定不變的情況下，學(xué)者們所提出的為政協(xié)委員提供更多的資源、提高政協(xié)委員的協(xié)商能力、推動(dòng)話語(yǔ)權(quán)的平等的一系列主張，如“增強(qiáng)政協(xié)制度參與主體的獨(dú)立性，賦予更廣泛的平等機(jī)會(huì)和資源，增強(qiáng)能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)參與過(guò)程的權(quán)利和話語(yǔ)平等權(quán)”［11］等，都很難使協(xié)商民主所欲求的平等在政協(xié)中獲得實(shí)現(xiàn)。

協(xié)商民主由于建立在協(xié)商者自愿且負(fù)責(zé)任的參與基礎(chǔ)之上，因此其決策具有合法性，對(duì)于參與各方都具有約束力，而人民政協(xié)的提案則無(wú)法獲取這樣的效力。人民政協(xié)自成立至今，除建國(guó)初期代人大行使立法權(quán)之外，始終作為一種非權(quán)力性的政治協(xié)商機(jī)構(gòu)而存在，這是由我國(guó)社會(huì)主義的國(guó)家性質(zhì)所決定的。人民民主專政的國(guó)體決定了人民代表大會(huì)制是我國(guó)的根本政治制度，民主集中制的政權(quán)組織形式?jīng)Q定了我國(guó)不允許出現(xiàn)除人大以外的其他權(quán)力中心，也就是說(shuō)，作為一個(gè)既非人大產(chǎn)生又不能與人大權(quán)力并列的政治組織，政協(xié)無(wú)法成為國(guó)家機(jī)關(guān)，它所通過(guò)的提案也不可能具有約束力。在這種情況下，那種“在加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商結(jié)果實(shí)施的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提升人民政協(xié)協(xié)商民主的有效性”［9］的想法，實(shí)際上很難付諸實(shí)踐。

一言以蔽之，雖然學(xué)術(shù)界找到了人民政協(xié)未來(lái)的發(fā)展方向，卻尚未找到通往該方向的有效道路。在既有的種種方案之中，傳統(tǒng)型路徑過(guò)于拘泥現(xiàn)實(shí)而缺乏協(xié)商民主式的創(chuàng)新，理想主義路徑簡(jiǎn)單照搬理論而難以與中國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)相結(jié)合，它們都不能使人民政協(xié)實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的有效發(fā)展。為了尋求人民政協(xié)協(xié)商民主式變革的可行之路，我們有必要再次檢視協(xié)商民主的經(jīng)典制度設(shè)計(jì)。

二、協(xié)商民主的經(jīng)典制度設(shè)計(jì)及其可參照性

協(xié)商民主作為民主的一種形式，它本身就內(nèi)含著一個(gè)什么樣的制度可以使之付諸現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，協(xié)商民主理論家們?cè)诶碚撏蒲莸幕A(chǔ)上，也進(jìn)行了相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。然而由于中外政治體制的差別，我國(guó)學(xué)者在將協(xié)商民主引入人民政協(xié)時(shí)，一般都只注重“平等”、“參與”、“理性”等原則理念，對(duì)于協(xié)商制度的關(guān)注則相對(duì)不足。而適合于人民政協(xié)的協(xié)商民主之路，恰恰就存在于這些制度設(shè)計(jì)之中。

協(xié)商民主最具代表性的制度設(shè)計(jì)，不外乎哈貝馬斯的雙軌協(xié)商制、博曼的二元民主制以及德雷澤克的協(xié)商特設(shè)論壇。雙軌協(xié)商制的建立以對(duì)正式公共領(lǐng)域和普通公共領(lǐng)域的劃分為基礎(chǔ)，哈貝馬斯認(rèn)為，“商議性政治是在意見(jiàn)形成和意志形成的不同層次上沿著兩個(gè)軌道進(jìn)行的——一個(gè)是具有憲法建制形式的，一個(gè)是不具有正式形式的?！保?2］(p389)正式公共領(lǐng)域存在于國(guó)家的憲政體制之中，它以立法協(xié)商為核心；普通公共領(lǐng)域存在于市民社會(huì)之中，是一個(gè)由諸多重疊的亞文化公眾集體所構(gòu)成的開(kāi)放的、包容的交往網(wǎng)絡(luò)，這些公眾集體自發(fā)形成，其時(shí)間邊界、社會(huì)邊界、內(nèi)容邊界都具有流動(dòng)性。正式公共領(lǐng)域的協(xié)商遵循嚴(yán)格的中立性程序，有制度的保障，可以形成有約束力的決策；普通公共領(lǐng)域的協(xié)商則不受程序調(diào)節(jié)，呈無(wú)政府狀態(tài)，僅僅形成輿論而不涉及決策。正式公共領(lǐng)域?qū)ζ胀ü差I(lǐng)域保持開(kāi)放，普通公共領(lǐng)域協(xié)商所形成的意見(jiàn)必須經(jīng)過(guò)正式公共領(lǐng)域的規(guī)制性協(xié)商才能轉(zhuǎn)化為決策。

同哈貝馬斯的雙軌制一樣，博曼將二元民主結(jié)構(gòu)劃分為自由開(kāi)放的公共領(lǐng)域、能有效決策并有資源作保障的正式組織和制度兩個(gè)場(chǎng)域。二元民主制與雙軌協(xié)商制的區(qū)別在于，后者認(rèn)為兩個(gè)場(chǎng)域之間的協(xié)商內(nèi)容不一、各自進(jìn)行、相互作用，而前者則認(rèn)為兩個(gè)場(chǎng)域之間的協(xié)商內(nèi)容一致、同時(shí)進(jìn)行、過(guò)程同一；后者的運(yùn)行模式為“雙軌并行”，前者的運(yùn)行模式則是“二元一體”。博曼認(rèn)為，“公眾和官僚以及行政機(jī)構(gòu)之間互動(dòng)的不足構(gòu)成了公共協(xié)商最大的挑戰(zhàn)”，［13］(p159)為應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)，就應(yīng)該將協(xié)商民主的制度設(shè)計(jì)從傳統(tǒng)的立法過(guò)程的協(xié)商擴(kuò)展到行政、官僚結(jié)構(gòu)的協(xié)商。他將公民的參與直接納入到行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)作過(guò)程之中，主張執(zhí)行決策與公共協(xié)商的密切結(jié)合，通過(guò)公民的持續(xù)性參與，將行政機(jī)構(gòu)置于公共控制之下，使得決策具有公共性、可修正性。

與哈貝馬斯、博曼將協(xié)商僅僅設(shè)定于正式公共領(lǐng)域、普通公共領(lǐng)域不同，德雷澤克認(rèn)為在兩者之間，還存在著一個(gè)協(xié)商特設(shè)論壇，該論壇是兩個(gè)領(lǐng)域之間的橋梁，可以聯(lián)結(jié)國(guó)家與市民社會(huì)。特設(shè)論壇分為外行公民協(xié)商與派性協(xié)商兩種類型。外行公民協(xié)商的參與者是“在某個(gè)問(wèn)題上既沒(méi)有專業(yè)知識(shí)又沒(méi)有派別偏見(jiàn)”的普通公民，它有達(dá)成共識(shí)協(xié)商會(huì)議、公民陪審團(tuán)、計(jì)劃小組及協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)等具體形式，它為民眾提供了一個(gè)對(duì)決策者進(jìn)行信息輸入的渠道，其“建議的忠告性大于強(qiáng)制性”。派性協(xié)商是“某個(gè)政策爭(zhēng)論中不同立場(chǎng)支持者之間的協(xié)商”，它有著比外行公民協(xié)商更強(qiáng)的目的性（尋求共識(shí)與共同利益）以及更為正式的運(yùn)行機(jī)制（對(duì)主持人與一系列協(xié)商規(guī)則的設(shè)立），由于其參與者為某些特定的政治與社會(huì)力量的代表，因此與外行公民協(xié)商相比，派性協(xié)商的協(xié)商成果具有更強(qiáng)的影響力，“通過(guò)調(diào)解或達(dá)成共識(shí)實(shí)踐而產(chǎn)生的意見(jiàn)被政策實(shí)踐所接納的幾率要高出一大截”。［14］(p20－21)

如果將雙軌協(xié)商制、二元民主制與協(xié)商特設(shè)論壇加以比較，我們不難發(fā)現(xiàn)，雙軌協(xié)商制注重的是立法機(jī)構(gòu)的協(xié)商，二元民主制關(guān)注的是行政機(jī)構(gòu)的協(xié)商，協(xié)商特設(shè)論壇則側(cè)重于非國(guó)家機(jī)構(gòu)的協(xié)商。其中，前兩者致力于對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商民主化改造，實(shí)施起來(lái)困難較多；而特設(shè)論壇則試圖在國(guó)家機(jī)關(guān)與普通公民之間構(gòu)建出一個(gè)制度化的協(xié)商溝通渠道，具有改革成本低、普及程度高的特點(diǎn)。三者之中，特設(shè)論壇表現(xiàn)出了與人民政協(xié)極高的相似性，它們無(wú)論在制度定位、人員構(gòu)成還是政治目標(biāo)方面，都存在著諸多的共同之處：它們都是位于國(guó)家與社會(huì)之間，有一定的政治與社會(huì)力量參與，為提高既有體制的民主程度而進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)。因此，協(xié)商特設(shè)論壇完全可以成為人民政協(xié)未來(lái)的協(xié)商民主發(fā)展之路。

三、人民政協(xié)協(xié)商論壇的構(gòu)建

通過(guò)協(xié)商論壇的構(gòu)建而使人民政協(xié)實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的想法，既符合協(xié)商民主的要求，又符合社會(huì)主義政治的特點(diǎn)，是切實(shí)可行的。協(xié)商論壇雖然沒(méi)有涉及到對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的民主化改造，但它同雙軌協(xié)商制與二元民主制一樣，都可以將普通公共領(lǐng)域的協(xié)商意見(jiàn)傳遞到相應(yīng)的國(guó)家決策機(jī)構(gòu)之中。與此同時(shí)，協(xié)商論壇不會(huì)改變?nèi)嗣裾f(xié)的性質(zhì)，它是對(duì)人民政協(xié)功能與運(yùn)行機(jī)制而非職權(quán)與制度地位的創(chuàng)新，它非但不會(huì)動(dòng)搖既有的政治領(lǐng)導(dǎo)體制，而且還有助于促進(jìn)執(zhí)政者決策的民主化、科學(xué)化。

參照德雷澤克特設(shè)論壇的設(shè)計(jì)，人民政協(xié)的協(xié)商論壇應(yīng)當(dāng)分為兩個(gè)部分：政協(xié)公民論壇與政協(xié)正式論壇。政協(xié)公民論壇指的是由政協(xié)所組織籌辦的公民協(xié)商論壇，它不是對(duì)原有政協(xié)會(huì)議的替代，而是政協(xié)向市民社會(huì)的延伸。政協(xié)公民論壇的運(yùn)行，完全采用協(xié)商民主式的機(jī)制。參與者以社會(huì)普通公民為主體并含有一定數(shù)量的政協(xié)委員，在表達(dá)民意的同時(shí)維持公民論壇與政協(xié)正式論壇之間的連續(xù)性；每個(gè)協(xié)商者的地位都是平等的，都需要以理性來(lái)為自己的觀點(diǎn)辯護(hù)；協(xié)商者的發(fā)言受一定的時(shí)間限制，以保證每個(gè)人都有發(fā)言的機(jī)會(huì)，主持人由觀點(diǎn)中立的政協(xié)委員擔(dān)任；協(xié)商者可以獨(dú)立地陳述自己的觀點(diǎn)，也可以進(jìn)行相互之間的辯論；在完全的共識(shí)不能達(dá)成的情況下，最后的決議由投票來(lái)做出。為了保證協(xié)商的效果，參與者的人數(shù)不能過(guò)多，但應(yīng)該廣泛地涵蓋協(xié)商內(nèi)容所可能涉及到的相關(guān)利益群體，可以通過(guò)投票或推選的方式，由各利益群體選出一定數(shù)量的公民來(lái)參加協(xié)商。在議題的設(shè)定方面，可以采取類似于人大代表提出議案的方法，由若干人聯(lián)名提出議題。協(xié)商內(nèi)容既可以是法律的創(chuàng)立與修改、國(guó)家大政方針政策的制定等政協(xié)職責(zé)范圍內(nèi)的內(nèi)容，也可以是僅僅和某些界別公民利益相關(guān)的某個(gè)具體問(wèn)題。論壇舉行的時(shí)間具有靈活性，當(dāng)有一定數(shù)量的公民聯(lián)名提出議題之后，論壇即可召開(kāi)。

政協(xié)正式論壇由原有的政協(xié)會(huì)議演化而來(lái)。在政協(xié)公民論壇成立之后，政協(xié)正式會(huì)議也需要產(chǎn)生一些變化以支持公民論壇的協(xié)商、接納公民論壇協(xié)商所產(chǎn)生的信息流。比如，正式會(huì)議應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門(mén)的協(xié)商機(jī)制與協(xié)商環(huán)節(jié)用以討論政協(xié)公民論壇所形成的協(xié)商意見(jiàn)，在每次公民論壇舉辦過(guò)后，政協(xié)正式會(huì)議也應(yīng)當(dāng)隨之擇期召開(kāi)，由參加公民論壇協(xié)商的若干普通公民組成協(xié)商小組，對(duì)于公民論壇的協(xié)商情況進(jìn)行介紹，并就相關(guān)問(wèn)題與參加正式會(huì)議的政協(xié)委員再一次展開(kāi)商談。對(duì)于合理的意見(jiàn)，政協(xié)正式會(huì)議應(yīng)當(dāng)使之成為提案，送交相關(guān)部門(mén)；對(duì)于無(wú)法采用的意見(jiàn)，政協(xié)正式會(huì)議應(yīng)當(dāng)對(duì)協(xié)商小組說(shuō)明原因。如此一來(lái)，政協(xié)的協(xié)商民主事實(shí)上就由兩個(gè)部分構(gòu)成，即公民論壇的協(xié)商與政協(xié)正式論壇的協(xié)商。公民論壇的協(xié)商對(duì)應(yīng)著普通公共領(lǐng)域（市民社會(huì)），而正式論壇的協(xié)商則對(duì)應(yīng)著正式公共領(lǐng)域（國(guó)家制度）。公民論壇從社會(huì)中提取能夠反映民眾需要和要求的信息，正式論壇將這些信息予以制度化轉(zhuǎn)換，繼而向黨委、政府、人大以提案的方式提出。

協(xié)商論壇的構(gòu)建，可以有效地促進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主的發(fā)展。協(xié)商論壇使人民政協(xié)成為一個(gè)開(kāi)放性的協(xié)商機(jī)構(gòu)，為普通公民提供了一個(gè)直接進(jìn)行對(duì)話交流的場(chǎng)所。協(xié)商民主提倡利益相關(guān)者面對(duì)面的協(xié)商溝通，在公民論壇中，公民可以自由地表達(dá)自身的利益和訴求，聲明自己的偏好，通過(guò)彼此之間的討論與互動(dòng)，增進(jìn)了解，尋求共同利益。協(xié)商論壇是一個(gè)以公共理性為指導(dǎo)的協(xié)商機(jī)構(gòu)，它的最終協(xié)商成果是理性負(fù)責(zé)的。公民論壇的協(xié)商是利益相關(guān)者之間的協(xié)商，而正式論壇的協(xié)商，則是利益相關(guān)者與各界政協(xié)委員之間的協(xié)商。政協(xié)委員會(huì)以一種“旁觀者清”的超脫姿態(tài)，對(duì)于公民論壇的協(xié)商意見(jiàn)進(jìn)行審視，以判斷其是否存有偏私，是否符合公共利益。協(xié)商論壇是一個(gè)真正實(shí)現(xiàn)了參與者人人平等的協(xié)商機(jī)構(gòu)。協(xié)商論壇所討論的議題，是由若干公民聯(lián)名提出的，參與者本身不能干預(yù)議題議程的設(shè)定，他們?nèi)粝胱约旱挠^點(diǎn)成為共識(shí)，就必須同其他人一樣，以有說(shuō)服力的論據(jù)證明之。從這一點(diǎn)上說(shuō)，協(xié)商論壇的參與者所具有的不僅僅是法律意義上的平等，還是決策影響力的平等。協(xié)商論壇所通過(guò)的提案的效力也會(huì)有本質(zhì)性的增強(qiáng)。協(xié)商論壇的引入，從根本上提升了人民政協(xié)的民意表達(dá)功能，增加了人民政協(xié)對(duì)于“人民民主”的承載，提高了人民政協(xié)的政治影響力，由論壇協(xié)商而形成的提案，不僅僅是政協(xié)委員的主張，它更多包含的，是民眾對(duì)于其利益、訴求的直接表達(dá)。因此，政府相關(guān)部門(mén)在經(jīng)辦提案時(shí)，也會(huì)受到更多的監(jiān)督與關(guān)注。雖然提案的法律地位不變，它的效力卻因此而得以加強(qiáng)。

政協(xié)協(xié)商論壇還可能會(huì)成為我國(guó)政治體制改革的突破口。無(wú)論是在黨的十八大報(bào)告中，還是在十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，“政治體制改革”都是一個(gè)關(guān)鍵性的詞匯。十八大報(bào)告指出，“政治體制改革是我國(guó)全面改革的重要組成部分”，十八屆三中全會(huì)《決定》同樣認(rèn)為應(yīng)該“緊緊圍繞堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)深化政治體制改革”?？梢哉f(shuō)，中國(guó)目前的政治體制改革已經(jīng)成為了黨和國(guó)家面臨的一項(xiàng)緊迫任務(wù)，急切地需要有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，但另一方面，政治體制改革又是一項(xiàng)敏感而復(fù)雜的工程，稍有不當(dāng)就很可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的不安定。協(xié)商論壇是將協(xié)商民主的制度設(shè)計(jì)引入中國(guó)的一種嘗試，它可以在保證既存政治秩序平穩(wěn)運(yùn)行的前提下，推動(dòng)我國(guó)協(xié)商民主的發(fā)展，它不僅為人民政協(xié)，同時(shí)也為其他國(guó)家機(jī)關(guān)的改革提供了一個(gè)樣板。與此同時(shí)，協(xié)商論壇是一種微觀的、漸進(jìn)式的變革，可以將改革的試驗(yàn)風(fēng)險(xiǎn)降至最低?？偠灾徽搹哪膫€(gè)方面講，協(xié)商論壇都為我國(guó)政治體制的改革提供了一個(gè)可以借鑒的有效思路。

［1］季衛(wèi)東.秩序的正統(tǒng)性問(wèn)題——再論法治與民主的關(guān)系［J］.浙江學(xué)刊,2002,(5).

［2］ZHAO Qian.A Thought of Taking CPPCC as Chinese Professional Supervisory Institution of Unconstitutional Behavior in Applying Law［J］.Canadian Social Science,Vol.7,No.3,2011.

［3］吳邦國(guó).不搞三權(quán)分立聯(lián)邦制私有化及兩院制［EB/OL］.網(wǎng)易,2011-03 －10.http：//news.163.com/11/0310/09/6UPBCDBK0001124J.html.

［4］陳家剛.選舉民主與協(xié)商民主：中國(guó)特色社會(huì)主義民主的兩種重要形式［A］.中國(guó)人民政協(xié)理論研究會(huì)秘書(shū)處.中國(guó)人民政協(xié)理論研究會(huì)2009年度論文集:下［C］.北京：中國(guó)文史出版社,2011.

［5］項(xiàng)宗西.對(duì)人民政協(xié)協(xié)商民主的幾點(diǎn)思考［A］.中國(guó)人民政協(xié)理論研究會(huì)秘書(shū)處.中國(guó)人民政協(xié)理論研究會(huì)2009年度論文集:下［C］.北京：中國(guó)文史出版社,2011.

［6］黃衛(wèi)平,鄭超.人民政協(xié)發(fā)展中國(guó)特色協(xié)商民主的優(yōu)勢(shì)［A］.黃衛(wèi)平,汪永成.當(dāng)代中國(guó)政治研究報(bào)告:第9 輯［C］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2012.

［7］白天明，高佳.人民政協(xié)協(xié)商民主探討［J］.理論探索,2013,(1).

［8］王遠(yuǎn)啟.淺議加強(qiáng)人民政協(xié)的自身建設(shè)［J］.山西社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào),2002,(1).

［9］張愛(ài)軍，高永澤.深度契合與有限疏離：人民政協(xié)與協(xié)商民主的關(guān)聯(lián)性研究［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2010,(3).

［10］余立功.關(guān)于發(fā)揮政協(xié)委員主體作用的幾個(gè)問(wèn)題［J］.中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào),2001,(3).

［11］陳家剛.協(xié)商民主與政治協(xié)商［J］.學(xué)習(xí)與探索,2007,(2).

［12］〔德〕哈貝馬斯.在事實(shí)與規(guī)范之間［M］.童世駿譯.北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店,2003.

［13］〔美〕詹姆斯·博曼.公共協(xié)商：多元主義、復(fù)雜性與民主［M］.黃相懷譯.北京：中央編譯出版社,2006.

［14］〔澳〕約翰·S·德雷澤克.不同領(lǐng)域的協(xié)商民主［A］.王大林譯.陳剩勇，何包鋼.協(xié)商民主的發(fā)展［C］.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2006.