孫曉春

(南開大學(xué)政府學(xué)院，天津 300071)

民主與法治，是現(xiàn)代國(guó)家區(qū)別于傳統(tǒng)國(guó)家的根本標(biāo)志。早在1997年，中共十五大就提出了依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的戰(zhàn)略任務(wù)，從此前的“以法治國(guó)”到“依法治國(guó)”的轉(zhuǎn)變，是近幾十年來(lái)最有意義的理論進(jìn)步。習(xí)近平同志在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上的講話中又一次強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)持人民主體地位，擴(kuò)大人民民主，推進(jìn)依法治國(guó)”①《習(xí)近平在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年3月18日，轉(zhuǎn)引自人民網(wǎng)，http：//cpc.people.com.cn/n/2013/0318/c64094-20819130.html，黨的十八屆三中全會(huì)做出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》又進(jìn)一步明確了“加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的戰(zhàn)略任務(wù)，決議指出：“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，維護(hù)人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義?！雹凇吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/201311/18/t20131118_1767104.shtml近幾十年中國(guó)社會(huì)的改革歷程告訴我們，沒有政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革是不可持續(xù)的。隨著我國(guó)的改革事業(yè)進(jìn)入了“深水區(qū)”，黨的十八屆三中全會(huì)把政治體制改革、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的任務(wù)明確提出來(lái)，表明我們國(guó)家的政治體制改革已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)新的階段，而民主與法治則是當(dāng)今中國(guó)社會(huì)政治體制改革的核心主題。

一、應(yīng)該如何理解現(xiàn)代民主政治

在當(dāng)代世界，“民主”是為人們廣泛認(rèn)同的符號(hào)，不過(guò)，對(duì)于民主卻有著各不相同的理解。在一個(gè)社會(huì)里，占主導(dǎo)地位的公共哲學(xué)怎樣詮釋民主，社會(huì)生活中的大多數(shù)人也就怎樣理解民主，而人們對(duì)民主政治的理解又在根本上決定了這個(gè)社會(huì)有什么樣的制度安排和政治運(yùn)作過(guò)程。改革開放以來(lái)，我們國(guó)家在民主政治建設(shè)方面作了許多努力，但無(wú)庸諱言，我們國(guó)家民主政治的發(fā)展進(jìn)程并不盡人意。政治發(fā)展進(jìn)程的相對(duì)滯后，原因固然是多方面的，不過(guò)，人們?cè)谟^念形態(tài)上對(duì)于民主政治存在的種種誤解也是不可忽略的原因。

說(shuō)到近代以來(lái)的民主政治，人們首先想到的是近代思想家闡發(fā)的人民主權(quán)觀念。人民主權(quán)論的真實(shí)意義在于把人民設(shè)計(jì)為主權(quán)者，這就從根本上否定了專制政治的合理性。作為人民主權(quán)觀念的首倡者，盧梭一方面認(rèn)為人民是“主權(quán)者”，是政治權(quán)力的唯一來(lái)源，當(dāng)國(guó)家的管理者與人民的要求相違背的時(shí)候，人民有權(quán)收回管理者手中的權(quán)力；另一方面，他又把民眾設(shè)計(jì)為“臣民”，認(rèn)為人民必須接受國(guó)家管理者的統(tǒng)治。盡管盧梭的人民主權(quán)理論對(duì)于近代的社會(huì)革命曾經(jīng)起過(guò)極其重要的作用，但是，“主權(quán)者”與“臣民”這樣的雙重理解，畢竟無(wú)法落實(shí)為現(xiàn)實(shí)生活中的制度安排。在這一意義上說(shuō)，以洛克、約翰·密爾、孟德斯鳩為代表的思想家有關(guān)“自然權(quán)利”與法治的思想主張，對(duì)于現(xiàn)代民主政治便有著彌足珍貴的價(jià)值。遺憾的是，一直以來(lái)，我國(guó)理論界更多地受到了盧梭“人民主權(quán)論”的影響，但對(duì)洛克、孟德斯鳩等人的思想主張卻沒有予以應(yīng)有的重視。①關(guān)于這一問(wèn)題，筆者在另一篇論文中曾有所論述，參見拙作《盧梭的人民主權(quán)論與中國(guó)近代的民主進(jìn)程》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2009年第5期。體現(xiàn)在有關(guān)現(xiàn)代民主政治的認(rèn)識(shí)和理解方面，便是人們更多地強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義民主是人民群眾當(dāng)家作主，但是現(xiàn)代國(guó)家的公共屬性以及法治國(guó)家的建設(shè)問(wèn)題卻沒有受到應(yīng)有的重視。

其實(shí)，現(xiàn)代民主政治之所以把公共意義的國(guó)家作為必要的邏輯前提，是因?yàn)橹挥性诠驳膰?guó)家里民主才是必要的。在英語(yǔ)世界，共和國(guó)或被寫作“common wealth”，意為公共的財(cái)富。公共意義的國(guó)家是人們公共生活的空間而不是任何人的私有物，只有在這樣的國(guó)家里，才需要人們以投票或者協(xié)商的方式來(lái)對(duì)公共事務(wù)做出決定。事實(shí)上，我們所說(shuō)的“人民當(dāng)家作主”，只有在公共國(guó)家的前提下才有真實(shí)的社會(huì)意義。

傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì)沒有公共國(guó)家的觀念。在古代中國(guó)人的觀念中，國(guó)家、權(quán)力都是君主的私有物，“國(guó)者，君之車也，勢(shì)者，君之馬也”②《韓非子·外儲(chǔ)說(shuō)右上》。。在古代思想家那里，掌握統(tǒng)治權(quán)力的君主被設(shè)定為國(guó)家理所當(dāng)然的主人。近代以來(lái)的社會(huì)革命顛覆了傳統(tǒng)思想的這一邏輯，隨著現(xiàn)代民主思想在中國(guó)的傳播，人們才逐漸認(rèn)識(shí)到了國(guó)家的公共屬性。事實(shí)上，我國(guó)理論界“人民群眾當(dāng)家作主”的說(shuō)法，在某種程度上所表達(dá)的便是我們對(duì)于國(guó)家的公共性的理解。同時(shí)也必須承認(rèn)，由于傳統(tǒng)思維方式的影響，我們對(duì)于現(xiàn)代法治國(guó)家與民主政治的理解仍然帶有“所有”的痕跡。這種傳統(tǒng)的思想觀念常常會(huì)在不經(jīng)意間在某些有關(guān)民主的闡釋中流露出來(lái)。例如，有的學(xué)者便說(shuō)，所謂民主，就是指一個(gè)國(guó)家內(nèi)部居民與政權(quán)之間的關(guān)系：“享有管理國(guó)家權(quán)力的那部分人，就享有民主，不享有管理國(guó)家權(quán)力的那部分人，就不享有民主?！雹弁趸輲r：《論民主與法制》，《政治學(xué)研究》2000年第3期。于是，那些“不享有民主”的人們，就成了專政的對(duì)象。這種說(shuō)法的要害在于，它把民主僅僅理解為“國(guó)家主人”的內(nèi)部事務(wù)，而將沒有被認(rèn)定為“國(guó)家主人”的那部分社會(huì)成員排除在了民主政治之外。這與其說(shuō)是對(duì)民主政治的理論說(shuō)明，還不如說(shuō)是在論證一部分社會(huì)成員壟斷權(quán)力并對(duì)另一部分社會(huì)成員實(shí)行剝奪的合理性。

美國(guó)著名政治學(xué)家羅伯特·達(dá)爾在《民主理論的前言》一書中曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：在一個(gè)社會(huì)里，無(wú)論是把權(quán)力交給少數(shù)人還是多數(shù)人，如果沒有了“外部制約的限制”，都將導(dǎo)致少數(shù)人對(duì)多數(shù)人的暴政或多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的暴政。④羅伯特·達(dá)爾：《民主理論的前言》，顧昕、朱丹譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店、牛津大學(xué)出版社1999年版，第6頁(yè)。達(dá)爾的這一說(shuō)法，不難從古今中外的歷史上得到證明。在每一個(gè)社會(huì)里，達(dá)爾所說(shuō)的“暴政”都是在公共權(quán)力的“所有”狀態(tài)下發(fā)生的。如此說(shuō)來(lái)，我們所以需要民主政治的理由，并不是要解決哪些社會(huì)成員應(yīng)該擁有權(quán)力和享有民主，哪些社會(huì)成員不應(yīng)該享有民主而接受專政的問(wèn)題，而是要使國(guó)家成為真正意義上的公共生活設(shè)施，從而把“暴政”發(fā)生的概率降到最小。

我們國(guó)家是否需要民主政治?在近年來(lái)有關(guān)民主政治的討論中，人們對(duì)于這一問(wèn)題的回答基本是肯定的。但是，民主在當(dāng)下的中國(guó)社會(huì)是否是可行的，人們的看法卻并不一致。有相當(dāng)一部分人認(rèn)為，由于當(dāng)前我國(guó)公民的政治素質(zhì)和文化素質(zhì)相對(duì)較低，所以我們目前還不具備實(shí)行民主的條件，我們只能通過(guò)啟蒙教育來(lái)提高公民的政治素質(zhì)，從而為民主政治創(chuàng)造條件。這一觀點(diǎn)無(wú)法令人同意。誠(chéng)然，公民的政治素質(zhì)對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)的民主政治來(lái)說(shuō)確實(shí)至關(guān)重要，好公民對(duì)于每一個(gè)社會(huì)的政治生活來(lái)說(shuō)都是有益的。但這并不構(gòu)成民主政治的必要條件。其實(shí)，現(xiàn)代社會(huì)的民主政治所依賴的是一個(gè)有關(guān)人的假定：每個(gè)人都是理性的、道德自律的主體，他們知道如何正當(dāng)?shù)匦惺棺约旱臋?quán)利。即使現(xiàn)實(shí)生活中的人們的道德素質(zhì)是千差萬(wàn)別的，但仍然要給予每個(gè)人表達(dá)利益的機(jī)會(huì)?？梢哉f(shuō)，民主政治是基于社會(huì)成員的基本權(quán)利的政治安排，而不是基于公民素質(zhì)的考慮。民主政治所以必要，不是因?yàn)槲覀兊纳鐣?huì)里有了這樣的公民，他們的道德素質(zhì)或政治素質(zhì)達(dá)到了民主政治的要求。相反，卻是因?yàn)槲覀兩鐣?huì)里存在著道德素質(zhì)和政治素質(zhì)各不相同的人們，他們需要同等的參與政治生活的機(jī)會(huì)。

我們的社會(huì)是由目標(biāo)各異的人們組成的群體，生活在不同社會(huì)位置上的人們有著各不相同的利益與訴求，我們有理由假定，只要是不與人類的基本道德相違背，每一個(gè)人的利益與偏好都是正當(dāng)?shù)?，因此，每一個(gè)人都應(yīng)該受到尊重和公平的對(duì)待。不過(guò)，由于每一個(gè)社會(huì)成員都有著不同于他人的利益與偏好，所以，人與人之間的利益沖突便成了社會(huì)生活的常態(tài)。假如一個(gè)社會(huì)只是把表達(dá)訴求的機(jī)會(huì)給予一部分社會(huì)成員而無(wú)視另一部分社會(huì)成員的權(quán)利，無(wú)論這部分人是多數(shù)還是少數(shù)，這種政治最終都只能是暴政。正如18世紀(jì)美國(guó)著名政治家和思想家漢密爾頓所指出的那樣，“把所有權(quán)力賦予多數(shù)人，他們就將壓迫少數(shù)人。把所有權(quán)力賦予少數(shù)人，他們就將壓迫多數(shù)人”①喬納森·埃里奧特編：《在若干次全國(guó)會(huì)議就采納聯(lián)邦憲法展開的爭(zhēng)論》，轉(zhuǎn)引自羅伯特·達(dá)爾《民主理論的前言》第6頁(yè)。。

如此說(shuō)來(lái)，我們所以實(shí)行民主政治的理由是自明的：因?yàn)槲覀兠恳粋€(gè)人都有著不可剝奪的權(quán)利，民主政治所能做的，便是為所有社會(huì)成員提供表達(dá)訴求的機(jī)會(huì)，并且允許社會(huì)成員根據(jù)自己的偏好參與公共的政治生活。對(duì)于每一個(gè)人來(lái)說(shuō)，只要充分地表達(dá)了自己的利益訴求，也就盡其所能地影響了現(xiàn)實(shí)生活中的政治。不過(guò)，這并不排除由于利益與偏好的不同，某些個(gè)人的訴求因?qū)儆谏贁?shù)而遭到否決，但即便如此，由于有了表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，他們也將從中感受到制度的公平。

二、頂層設(shè)計(jì)：當(dāng)代中國(guó)民主政治發(fā)展的可靠路徑

十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記曾經(jīng)多次在不同場(chǎng)合說(shuō)到頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃對(duì)于進(jìn)一步深化改革的重要性，在新近組織的政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中，他又明確地說(shuō)：“要加強(qiáng)宏觀思考和頂層設(shè)計(jì)，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。”②《習(xí)近平主持集體學(xué)習(xí)，要求加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)推進(jìn)改革》，《京華時(shí)報(bào)》2013年1月2日，轉(zhuǎn)引自《騰訊新聞》，http：//news.qq.com/a/20130102/000019.htm；另外，習(xí)近平總書記在2013年3月19日接見俄羅斯等國(guó)記者時(shí)，也闡明了我國(guó)要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)以推進(jìn)改革的觀點(diǎn)。參見：《習(xí)近平：加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃》，《騰訊財(cái)經(jīng)》2013年3月20日，http：//finance.qq.com/a/20130320/000611.htm。習(xí)近平總書記的這一觀點(diǎn)，清晰表述了我們國(guó)家進(jìn)一步深化體制改革的主導(dǎo)思想。這對(duì)于當(dāng)代中國(guó)的民主政治與法治國(guó)家建設(shè)有著尤其重要的意義。

近代以來(lái)的歷史證明，那些建立起現(xiàn)代民主政治的國(guó)家之間無(wú)論在政治上存有什么樣的差異，但有一點(diǎn)卻是共同的，每一個(gè)國(guó)家的民主政治都是通過(guò)國(guó)家層面的制度安排實(shí)現(xiàn)的。通過(guò)頂層的制度安排來(lái)規(guī)范整個(gè)社會(huì)的政治生活，是現(xiàn)代民主政治唯一可行的路徑。

頂層的制度設(shè)計(jì)對(duì)于民主政治何以重要?在這里，我們不妨參考一下羅伯特·達(dá)爾在《論民主》一書中的一段話。達(dá)爾認(rèn)為，民主政治有一個(gè)“非常重要的限制條件”，民主政治所以能夠得到發(fā)展，“正是出于管理國(guó)家而不是管理小型單位的需要”③羅伯特·達(dá)爾：《論民主》，李柏光、林猛譯，商務(wù)印書館1999年版，第99-100頁(yè)。。所以，民主就是指現(xiàn)代國(guó)家的政府所需要的制度，而不是那些規(guī)模有限的基層單位的制度。對(duì)于這一點(diǎn)，達(dá)爾進(jìn)一步解釋說(shuō)，那些規(guī)模遠(yuǎn)比國(guó)家為小的單位，如某種類型的委員會(huì)、俱樂(lè)部或者小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，它們也可能是按照民主原則管理的，在它們的內(nèi)部，雖然也有既定的投票程序，并且也有投票權(quán)的平等。但是，這樣的組織結(jié)構(gòu)并不需要數(shù)量龐大的通過(guò)選舉產(chǎn)生的官員。所以，民主政治指的并不是這一層面上的制度安排。

改革開放以來(lái)，我們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但從總體上來(lái)看，政治體制改革卻相對(duì)滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革。民主政治與社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)并沒有隨著經(jīng)濟(jì)的起飛而取得相應(yīng)的進(jìn)展，一個(gè)重要的原因，就是我們忽略了頂層設(shè)計(jì)對(duì)于當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展的重要性。例如，自上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)，我們?cè)谝源迕褡灾螢橹饕獌?nèi)容的基層民主上用了許多功夫。在很長(zhǎng)的一段時(shí)間里，我國(guó)的村民自治曾經(jīng)引起國(guó)內(nèi)外政治學(xué)界的廣泛關(guān)注。許多人以為，村民自治或許可以成為中國(guó)政治體制改革的試驗(yàn)性范本，甚至有人認(rèn)為，通過(guò)不斷完善村民自治，可以循序漸進(jìn)地?cái)U(kuò)大基層民主的范圍，從而推進(jìn)政治體制改革，實(shí)現(xiàn)當(dāng)代中國(guó)的政治發(fā)展。然而，村民自治在實(shí)踐中卻遇到了許多難以解決的問(wèn)題。據(jù)有關(guān)方面的調(diào)查，在許多地方都不同程度地存在著家族宗族勢(shì)力影響村民委員會(huì)選舉、甚至在村民委員會(huì)選舉過(guò)程中不同程度地存在賄選、暴力脅迫等現(xiàn)象。④參見：《改善城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村村民自治狀況》，中國(guó)政協(xié)新聞網(wǎng)2013年4月3日，http：//cppcc.people.com.cn/n/2013/0403/c34948-21006886.html。現(xiàn)在看來(lái)，最初人們對(duì)村民自治的期望過(guò)于樂(lè)觀了。

在理論上說(shuō)，有關(guān)基層單位的制度安排，應(yīng)該是整體的社會(huì)安排的一部分?？疾煳覈?guó)自上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)實(shí)施的村民自治制度，不難看出，村民委員會(huì)這種“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的自治組織，與更高層面的選舉制度是無(wú)法銜接的，村民自治在事實(shí)上成了游離于國(guó)家選舉制度之外的結(jié)構(gòu)，再由于缺乏相關(guān)的法律保障，這種基層民主形式在實(shí)踐中遇到問(wèn)題便不足為怪了。

在近幾十年我國(guó)的體制改革進(jìn)程中，社會(huì)各界在十分重要的一點(diǎn)上形成了共識(shí)，那就是我們要走中國(guó)特色的政治發(fā)展道路。從實(shí)踐的角度來(lái)看，這種說(shuō)法無(wú)疑是正確的。在當(dāng)今世界上，任何一個(gè)國(guó)家的政治發(fā)展都不可能脫離自己國(guó)家的實(shí)際，即使是政治經(jīng)濟(jì)制度極其相似的歐美國(guó)家之間，民主政治也呈現(xiàn)出各不相同的特點(diǎn)。我們有理由說(shuō)，未來(lái)中國(guó)社會(huì)的民主政治也必定有著不同于其他國(guó)家的特色。中國(guó)特色的政治發(fā)展道路是由我國(guó)的具體國(guó)情決定的，對(duì)于我們國(guó)家來(lái)說(shuō)，它是唯一可能的政治。不過(guò)，我們也應(yīng)該看到，無(wú)論不同社會(huì)的政治生活有什么樣的差異，但作為現(xiàn)代民主政治，必然在某些方面具有共同的特性。我們沒有理由忽視西方國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)同樣是人類共同的財(cái)富，沒有哪一個(gè)國(guó)家有權(quán)利壟斷這些財(cái)富。出于同樣的理由，這些歷史經(jīng)驗(yàn)也同樣值得我們珍視。現(xiàn)代民主政治究竟在哪些方面具有共同的特征，我們這里不能一一列舉，但至少以下幾個(gè)方面應(yīng)該是現(xiàn)代民主政治的必須具備的要素。

首先，現(xiàn)代民主政治必須遵循法治原則。孟德斯鳩在《論法的精神》一書中曾經(jīng)說(shuō)到：“一種政體可以是這樣的，任何人都不會(huì)被強(qiáng)制去做法律不強(qiáng)迫他做的事情，也沒有誰(shuí)能阻止他去做法律允許他做的事情?！雹費(fèi)ontesquieu：The Spirit of The Laws，translated and edited by Anne M.Choler，Basia C.Miller and Harold S.Stone，Cambridge University Press，1989，pp.155-156.也就是說(shuō)，在現(xiàn)代法治國(guó)家，法律是約束公共生活的絕對(duì)權(quán)威，在法律面前，任何個(gè)人和團(tuán)體都沒有特殊的地位。即使是作為社會(huì)管理主體的執(zhí)政者，也必須在法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。

關(guān)于法律與法治，一直以來(lái)，在中國(guó)理論界十分流行的是法律工具論的觀念，這種觀念可以追溯到戰(zhàn)國(guó)時(shí)期法家的法治理論，先秦法家認(rèn)為，法律就是君主用來(lái)維護(hù)其政治統(tǒng)治的工具，“有生法，有守法，有法于法。生法者，君也；守法者，臣也；法于法者，民也?！雹凇豆茏印と畏ā?。這種觀念深深地影響了當(dāng)代中國(guó)的理論界。自上個(gè)世紀(jì)50年代以來(lái)，幾乎在任何一本有關(guān)法律的教科書中，法律都被解釋為由統(tǒng)治階級(jí)制定用來(lái)鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級(jí)反抗的工具。這表明，在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期里，我們對(duì)于法律的理解并沒有擺脫傳統(tǒng)的窠臼。在任何一個(gè)社會(huì)里，現(xiàn)實(shí)政治生活中發(fā)生的問(wèn)題，其原因都在于流行的公共哲學(xué)，可以說(shuō)，在幾十年的時(shí)間里，我們國(guó)家所以沒有建設(shè)成為現(xiàn)代法治國(guó)家，這種法律觀念是其深層的原因之一。

近代以來(lái)民主政治最有意義的成就就是實(shí)現(xiàn)了民主與法治的均衡。在某種意義上說(shuō)，民主的實(shí)質(zhì)是對(duì)公共權(quán)力的有效限制。1215年英國(guó)大憲章第39條明確規(guī)定，未經(jīng)合法審判，對(duì)任何自由人不得施行逮捕、監(jiān)禁、沒收財(cái)產(chǎn)、放逐出境等處分。自此以后，限制執(zhí)政者的權(quán)力便成為民主的基本精神。近代以來(lái)民主政治的發(fā)展歷程告訴人們，在一個(gè)社會(huì)里，如果沒有現(xiàn)代意義的法治，即使這個(gè)社會(huì)有一個(gè)既定的民主程序，也不會(huì)有高質(zhì)量的民主政治生活。

近一個(gè)時(shí)期，在有關(guān)民主與法治的討論中，有人以為，用憲法規(guī)范和保障民主是資本主義國(guó)家所特有的，這種觀點(diǎn)是不可接受的。持這種觀點(diǎn)的人顯然不知道，民主政治所以必要，其真實(shí)的原因就在于約束現(xiàn)實(shí)生活中的公共權(quán)力，從而防止公共權(quán)力被濫用。無(wú)論一個(gè)國(guó)家的具體國(guó)情如何，只要它選擇了走向現(xiàn)代民主政治的發(fā)展道路，在這一方面就不會(huì)有例外。對(duì)于致力于實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的中國(guó)來(lái)說(shuō)，社會(huì)主義民主政治是否需要憲法的保障，黨的十八屆三中全會(huì)決議作出了明確而有力的回答：為了建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，必須“維護(hù)憲法法律權(quán)威?！薄耙M(jìn)一步健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序，把全面貫徹實(shí)施憲法提高到一個(gè)新水平。建立健全全社會(huì)忠于、遵守、維護(hù)、運(yùn)用憲法法律的制度。堅(jiān)持法律面前人人平等，任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究?！雹邸吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/201311/18/t20131118_1767104.shtml無(wú)可懷疑的是，當(dāng)代中國(guó)的民主政治建設(shè)和政治發(fā)展，同樣需要民主與法治的均衡。

其次，現(xiàn)代民主政治應(yīng)該具有可靠的權(quán)力約束機(jī)制。法國(guó)近代著名思想家孟德斯鳩說(shuō)：“人們會(huì)恒久地看到，一切擁有權(quán)力的人都傾向于濫用權(quán)力，而且會(huì)把權(quán)力用到極致。”孟德斯鳩認(rèn)為：“為了防止權(quán)力被濫用，必須通過(guò)對(duì)事務(wù)的安排，以權(quán)力約束權(quán)力?！雹躆ontesquieu：The Spirit of The Laws，translated and edited by Anne M.Choler，Basia C.Miller and Harold S.Stone，Cambridge University Press，1989，p.155.以權(quán)力制約權(quán)力的有效方式便是適當(dāng)分權(quán)。⑤Séparation一詞，過(guò)去譯為“分立”，從孟德斯鳩行文原意來(lái)看，這一譯法不很妥帖，這里姑且譯為“分離”。在孟德斯鳩有關(guān)概略的論述中，孟德斯鳩有時(shí)也說(shuō)權(quán)力配置(distribution)，顯然，孟德斯鳩這里所說(shuō)的權(quán)力分離含有權(quán)力配置的意思，而不是簡(jiǎn)單的權(quán)力分割。對(duì)于這一點(diǎn)，許明龍?jiān)谄渌g《論法的精神》(商務(wù)印書館2012年版)的《譯者附言》中有詳細(xì)說(shuō)明。孟德斯鳩的這一思想奠定了近代民主政治的理論基石。近代以來(lái)，凡是健康運(yùn)行的民主政體，大都體現(xiàn)了孟德斯鳩的這一思想。

改革開放以前，我們實(shí)行的是從前蘇聯(lián)那里學(xué)來(lái)的那套權(quán)力高度集中的體制。黨的十一屆三中全會(huì)以后，我們逐漸認(rèn)識(shí)到了權(quán)力高度集中的危害，在實(shí)踐上也不斷地改變以往那種權(quán)力高度集中的政治體制，例如充分發(fā)揮各級(jí)人民代表大會(huì)和人民政協(xié)的作用等等，這在一定程度上起到了約束行政權(quán)力的作用。同時(shí)，我們也曾在分權(quán)方面作過(guò)某些嘗試，主要是把原來(lái)由中央掌握的權(quán)力下放給地方，即所謂“減政放權(quán)”。這些嘗試在某種程度上是有益的，但應(yīng)該指出的是，對(duì)于我們這個(gè)有著數(shù)千年中央集權(quán)傳統(tǒng)、幅員遼闊的國(guó)家來(lái)說(shuō)，我們應(yīng)該審慎地評(píng)估那種行政權(quán)力層層分割式的“減政放權(quán)”所帶來(lái)的社會(huì)效應(yīng)。

關(guān)于當(dāng)代中國(guó)的政治發(fā)展，我們絕不照抄照搬西方國(guó)家的政治制度模式。但與此同時(shí)，我們也需要明確的是，在我們的社會(huì)里，防止公共權(quán)力被濫用仍然是保證我們社會(huì)政治生活質(zhì)量的重要前提。如此說(shuō)來(lái)，在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)的具體環(huán)境下，怎樣實(shí)現(xiàn)切實(shí)有效的權(quán)力約束，無(wú)疑需要我們有更高的智慧。

再次，現(xiàn)代民主政治離不開廣泛的大眾參與。大眾參與是現(xiàn)代民主政治不可或缺的要素。大眾參與之所以必要，是因?yàn)楝F(xiàn)代國(guó)家在規(guī)模上已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)古代的城邦或者城市共和國(guó)，每遇重大的公共事務(wù)，不可能像古代的直接民主那樣，由所有的公民聚集到廣場(chǎng)上投票表決，而只能實(shí)行代議制民主。當(dāng)國(guó)家的公共事務(wù)通常由代議制政府管理的情況下，公民個(gè)人的意見表達(dá)便成為民主政治的重要補(bǔ)充。

大眾參與是公民基于自身權(quán)利，以個(gè)人為單位，以自愿為前提，通過(guò)合法的方式表達(dá)自己意見與利益訴求的行為，一般說(shuō)來(lái)，諸如選舉、走訪、發(fā)表議論是大眾參與的主要方式。由于公民的參與行為往往是根據(jù)自身利益和個(gè)人理解發(fā)生的，所以，大眾參與更多地是“無(wú)序”的或無(wú)組織的。不過(guò)，盡管社會(huì)大眾的政治參與是以個(gè)人為單位發(fā)生的，但是，對(duì)于社會(huì)政治生活的意義卻十分重大，因?yàn)檫@是一個(gè)社會(huì)作出合理的政策選擇的前提。羅伯特·達(dá)爾在說(shuō)到公眾參與之于現(xiàn)代民主政治的意義時(shí)指出：如果說(shuō)讓所有同胞都生活在完全和美的狀態(tài)是一種不合理的期望的話，那么，“我們就應(yīng)當(dāng)設(shè)法建立一套滿足某些合理標(biāo)準(zhǔn)的制度規(guī)則和法律的程序”，“這個(gè)程序必須保證，在一項(xiàng)法律生效以前，所有的公民都有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的觀點(diǎn)”。①羅伯特·達(dá)爾：《論民主》，李柏光、林猛譯，商務(wù)印書館1999年版，第61頁(yè)。達(dá)爾在這里說(shuō)的是大眾參與在制定法律過(guò)程中的作用，實(shí)際上，公民的政治參與對(duì)于全部的公共政策選擇都是有意義的。

要真正發(fā)揮公民參與在發(fā)展現(xiàn)代民主政治中的積極作用，還必須正確認(rèn)識(shí)和妥善處理好有組織的參與(也稱有序參與)與以個(gè)人為單位的參與之間的關(guān)系。不斷擴(kuò)大公民有序參與是我國(guó)發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重要舉措，公民在這種參與中也能充分表達(dá)自己的利益訴求，但這種應(yīng)組織者的需要或者在組織者的引導(dǎo)下發(fā)生的參與，對(duì)于參與者表達(dá)自己的利益訴求來(lái)說(shuō)有時(shí)也存在障礙。因此，如果單純擴(kuò)大或者只允許這種形式的參與，實(shí)際上就會(huì)相應(yīng)地壓縮公民個(gè)人參與的空間。大眾參與也就失去了本來(lái)的意義。有人認(rèn)為，在有序參與的過(guò)程中，人們關(guān)心的是公共利益，而以個(gè)人為單位的“無(wú)序”參與，通常表達(dá)的是公民的個(gè)人利益。其實(shí)，在現(xiàn)實(shí)生活中，我們之中的絕大多數(shù)人首先感受到的都是自己的切身利益，人們最為關(guān)心的也是自己的利益。在邏輯上，只有知道自己的利益何在的人才真正知道什么是他人利益和公共利益。當(dāng)社會(huì)大眾在政治參與過(guò)程中廣泛地表達(dá)個(gè)人利益的時(shí)候，實(shí)際上也就表達(dá)了公共利益。因?yàn)樗^的“公共利益”最終還是要體現(xiàn)為每一個(gè)社會(huì)成員的利益。另外，我們還要注意到，在現(xiàn)實(shí)的政治生活中，公民的個(gè)人參與行為的確有意無(wú)意中被忽視了，近年來(lái)屢屢發(fā)生的地方政府?dāng)r截訪民的事件便是這方面的例證。②據(jù)媒體報(bào)導(dǎo)，各地方政府?dāng)r截訪民的做法，大體上有黑監(jiān)獄、勞教和送精神病院等幾種方式，這方面的報(bào)導(dǎo)可見《南方周末》2010年12月18日的《陜西上訪女遭開萬(wàn)人大會(huì)示眾，盤點(diǎn)地方政府截訪手段》和《新京報(bào)》2011年8月4日的《50多名來(lái)京上訪者被“黑監(jiān)獄”非法關(guān)押》。事實(shí)上，訪民的上訪行為也是一種合法的表達(dá)利益的方式，盡管人們?cè)谏显L過(guò)程中維護(hù)的是個(gè)人權(quán)益，但其客觀指向卻是公共政策的改善。上訪民眾沒有受到公平的對(duì)待，其實(shí)質(zhì)就是對(duì)公民參與權(quán)利的侵害。據(jù)有關(guān)方面的調(diào)查，各地訪民在上訪前，有70%的人曾經(jīng)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)向地方政府投訴，但其中九成以上的人都沒有獲得滿意答復(fù)。③《七成上訪者向地方政府網(wǎng)站投訴過(guò)》，《中國(guó)青年報(bào)》2012年1月11日。由此可見，在我們的社會(huì)里，建立確實(shí)可靠的公民參與機(jī)制是我們亟待解決的任務(wù)。

三、收束政府權(quán)力：當(dāng)下中國(guó)政治體制改革和核心主題

我國(guó)自黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)的經(jīng)濟(jì)體制改革是在政府主導(dǎo)下日益深入的。“政府主導(dǎo)”為改革輸入了源源不斷的動(dòng)力，但與此同時(shí)，隨著改革的深入，其消極影響也日漸顯露出來(lái)。主要體現(xiàn)在政府權(quán)力的日益膨脹和整個(gè)社會(huì)對(duì)于政府依賴程度的加深，隨之而來(lái)的便是政治體制改革的遲滯。盡管近年來(lái)我們一直在著意構(gòu)建公共服務(wù)型政府，但這種情況并沒有發(fā)生根本改變。在改革已經(jīng)步入“深水區(qū)”的時(shí)候，政府主導(dǎo)在事實(shí)上已經(jīng)成為深化改革的阻力。

1993年鄧小平同志的南巡談話確定了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展道路。在邏輯上說(shuō)，從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，其本身便意味著全方位的社會(huì)改革。這是因?yàn)?，社?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)在于由市場(chǎng)配置資源，而不是通過(guò)行政權(quán)力配置資源。如果我們健康地走上社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路的話，政府權(quán)力應(yīng)該是相對(duì)弱化的。可是，二十幾年以后，政府權(quán)力不但沒有弱化，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的主導(dǎo)作用卻在不斷強(qiáng)化。何以如此?18世紀(jì)美國(guó)著名政治家和思想家富蘭克林曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“有兩種欲望對(duì)人類事務(wù)有著強(qiáng)有力的影響，它們是野心和貪婪，以及對(duì)權(quán)力和金錢的熱愛?！雹俎D(zhuǎn)引自羅伯特·達(dá)爾：《民主理論的前言》，第8頁(yè)。富蘭克林說(shuō)的不錯(cuò)，讓人們放棄對(duì)權(quán)力的熱愛是十分困難的事情，在有著權(quán)力高度集中傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì)尤其如此。

當(dāng)然，政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)模式在某些方面也有其長(zhǎng)處，正如理論界某些人士所認(rèn)為的那樣，我們現(xiàn)行的體制的最大優(yōu)勢(shì)就是可以集中國(guó)家財(cái)力做大事，特別是在金融危機(jī)這樣的事件來(lái)臨時(shí)，由政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)模式可以應(yīng)付自如。這同樣是一種似是而非的理解。在現(xiàn)代社會(huì)，政府所承擔(dān)的主要任務(wù)并不是如何集中財(cái)力做大事，也不僅僅是為了應(yīng)付金融危機(jī)那樣的極端情況，而更根本的是為正常的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活提供可靠的秩序。基于這樣的理由，收束政府權(quán)力是當(dāng)前我國(guó)政治體制改革的核心主題。

中共十八屆三中全會(huì)做出的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：要“緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系”②《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/201311/18/t20131118_1767104.shtml。在經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的探索與實(shí)踐以后，我們國(guó)家的改革開放事業(yè)終于又回到現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道上來(lái)。對(duì)于已經(jīng)習(xí)慣于政府主導(dǎo)的中國(guó)社會(huì)來(lái)說(shuō)，建立“現(xiàn)代市場(chǎng)體系”的關(guān)鍵就是收束政府權(quán)力，把本來(lái)應(yīng)該由市場(chǎng)決定的事情交還市場(chǎng)，把屬于社會(huì)的權(quán)力還給社會(huì)。而政府則真正地承擔(dān)起市場(chǎng)的守夜人的職責(zé)。

首先，我們應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)代法治國(guó)家的基本要求，堅(jiān)持依法行政。在現(xiàn)代法治社會(huì)，政府的一切權(quán)力都應(yīng)該來(lái)自于法律授權(quán)，政府所能做的便是依法行政。所以，政府不應(yīng)該擁有任何非法律授予的權(quán)力。現(xiàn)代法治國(guó)家所以拒絕政府的法外權(quán)力，其基本考慮也還是保護(hù)公民的基本權(quán)利，應(yīng)該申明的是，我們這里所說(shuō)的公民權(quán)利，是作為個(gè)人權(quán)利的公民權(quán)利。在現(xiàn)代法治社會(huì)里，公民個(gè)人的生命、財(cái)產(chǎn)以及人身自由權(quán)利，都應(yīng)該受到法律的保護(hù)，未經(jīng)司法機(jī)構(gòu)的合法裁判，任何個(gè)人和團(tuán)體都不可以褫奪這些權(quán)利?？墒?，目前我國(guó)的具體情況是，各級(jí)政府仍然握有一些非經(jīng)法律授予的權(quán)力，如，當(dāng)下遭受非議頗多的勞教制度、行政審批制度以及各級(jí)地方政府脫不了干系的強(qiáng)征、強(qiáng)拆，都在事實(shí)上構(gòu)成了對(duì)公民權(quán)利的侵害。在走向現(xiàn)代法治國(guó)家的過(guò)程中，我們必須對(duì)這些陳舊的制度或做法進(jìn)行改革，把本應(yīng)屬于司法機(jī)構(gòu)的權(quán)力還給司法，把屬于社會(huì)的權(quán)力還給社會(huì)，把本應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)去做的事情還給市場(chǎng)。在放棄法外權(quán)力的同時(shí)，應(yīng)該改變我們慣常的治理方式，在政府與公民及社會(huì)團(tuán)體之間建立起協(xié)商機(jī)制，改變以往那種強(qiáng)制性的施政方式，而把注意力放在協(xié)調(diào)各種利益矛盾和沖突上來(lái)。

其次，進(jìn)一步轉(zhuǎn)換政府職能，使政府充分承擔(dān)起市場(chǎng)守夜人的責(zé)任。在現(xiàn)代社會(huì)，政府是否具有經(jīng)濟(jì)職能，政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是否負(fù)有責(zé)任，答案無(wú)疑是肯定的。但是我們也必須看到，作為社會(huì)管理機(jī)構(gòu)，政府的首要責(zé)任是保證國(guó)家安全和社會(huì)秩序，維護(hù)社會(huì)公平正義，這些責(zé)任是其他社會(huì)組織無(wú)法勝任的。相對(duì)于這些責(zé)任，政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所擔(dān)負(fù)的責(zé)任只能居于次要地位。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府所能做的只是實(shí)施有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的公共政策，維護(hù)公平的市場(chǎng)秩序，盡到市場(chǎng)守夜人的職責(zé)。在某種意義上，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在通常情況下是政府履行了它的主要職責(zé)后的成果。

然而，近年來(lái)，我們顯然更多地強(qiáng)調(diào)了政府的經(jīng)濟(jì)職能。在很長(zhǎng)的時(shí)間里，諸如招商引資、投融資等等成了許多地方政府的主要工作。在這種情況下，政府已經(jīng)不再是純粹意義的市場(chǎng)守夜人，而在某種程度上成了市場(chǎng)的參與者。的確，各級(jí)政府把注意力更多地投放到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面，對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)確實(shí)起到了促進(jìn)作用。但是，由此帶來(lái)的負(fù)面影響也不容低估。

為什么政府不能成為市場(chǎng)的參與主體，何以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等功利性的目標(biāo)不成能為政府的首要職責(zé)，其中的道理十分清楚。當(dāng)政府成為市場(chǎng)的參與者的時(shí)候，市場(chǎng)的整體環(huán)境便會(huì)因之而發(fā)生改變，政府將會(huì)在有意無(wú)意之中與某些市場(chǎng)主體形成利益的紐結(jié)，并且因此打開愈來(lái)愈多的尋租空間。于是，市場(chǎng)便失去了公平的環(huán)境。或許，這就是我們何以在實(shí)現(xiàn)較快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的情況下，社會(huì)問(wèn)題卻日益尖銳的深層原因。

再次，建立合理有效的公共政策選擇機(jī)制。中國(guó)有句俗話，叫做“文武之道，一張一弛”，在中國(guó)古代社會(huì)，這句話一直被看作是至善至美的治國(guó)之道。不過(guò)，古代的治道有其特定的社會(huì)背景，那就是，整個(gè)社會(huì)沒有穩(wěn)定的制度規(guī)范，國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)事務(wù)只能通過(guò)政策上的“張”“弛”來(lái)調(diào)解。然而，在現(xiàn)代法治國(guó)家里，正常的社會(huì)生活所需要的不是或張或弛的治國(guó)之術(shù)，而是相對(duì)穩(wěn)定的公共政策。

公共政策的穩(wěn)定意味著社會(huì)成員生活預(yù)期的穩(wěn)定。對(duì)于每一個(gè)人來(lái)說(shuō)，無(wú)論他生活在什么樣的社會(huì)位置上，只要國(guó)家的公共政策是穩(wěn)定的，他的生活預(yù)期便是明確的，他也就有了通過(guò)個(gè)人的努力改善生活條件的可能?？梢哉f(shuō)，穩(wěn)定的生活預(yù)期就是好社會(huì)的標(biāo)志。在這樣的社會(huì)里，社會(huì)成員在日常生活中的努力不會(huì)因?yàn)榄h(huán)境的變化而失去價(jià)值，人們?yōu)楦纳片F(xiàn)實(shí)的生活條件所做的每一件事，都會(huì)使自己更加接近好生活的目標(biāo)。反之，如果沒有穩(wěn)定的政策環(huán)境，情況就將大不一樣。在頻繁變化的政策環(huán)境下，一個(gè)社會(huì)成員為改善生活條件而付出的努力，卻有可能成為他陷入生活窘境的原因。

公共政策的本質(zhì)在于調(diào)節(jié)社會(huì)分配。我們可以假定，在公共政策沒有發(fā)生變化的情況下，存在著一個(gè)既定的分配狀態(tài)，一旦公共政策發(fā)生變化，這個(gè)分配狀態(tài)也將隨之發(fā)生變化，有的社會(huì)成員會(huì)因?yàn)檎叩淖兓@得更多的份額，而與之相應(yīng)的是某些社會(huì)成員份額的減少。那么，作為政策的制定者，便需要為分配狀態(tài)的變化給出一個(gè)恰當(dāng)?shù)睦碛?。如果沒有足夠恰當(dāng)?shù)睦碛?，分配狀態(tài)的改變就是不可接受的。

黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，從總體上說(shuō)，我們國(guó)家的改革開放政策是持續(xù)穩(wěn)定的，這為改革開放事業(yè)的深入和我們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展在整體上提供了良好的政策環(huán)境。但在某些特定的時(shí)段里，也存有政策頻繁調(diào)整的情況，甚至還存在政策沖突的情形。例如，為了刺激經(jīng)濟(jì)，在某些時(shí)候?qū)嵭泄膭?lì)居民購(gòu)房、購(gòu)車的政策，但時(shí)間不長(zhǎng)，為了控制房?jī)r(jià)、緩解交通壓力又轉(zhuǎn)而限購(gòu)、限行，類似的情形近年來(lái)很是多見。雖然這種政策調(diào)節(jié)在短期內(nèi)可能會(huì)收到某種預(yù)期效果，但長(zhǎng)遠(yuǎn)地看，頻繁變化的經(jīng)濟(jì)環(huán)境終將消解經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

政府是公共政策的制定者和執(zhí)行者，在走向現(xiàn)代法治國(guó)家的過(guò)程中，為了保證我們的社會(huì)生活有著良好、穩(wěn)定的政策環(huán)境，在客觀上要求政府成為審慎的決策者。我們需要建立一套穩(wěn)定的政策選擇機(jī)制，建立起行之有效的公共政策的選擇、評(píng)估的程序。在重大的公共政策出臺(tái)或者調(diào)整時(shí)，對(duì)可能的社會(huì)后果作出客觀的評(píng)價(jià)。與此同時(shí)，我們也要為社會(huì)大眾提供更多的參與機(jī)會(huì)，從而使公共政策制定真正成為公共的事情。

在走向現(xiàn)代法治國(guó)家、建設(shè)民主政治的發(fā)展道路上，我們還有許多事情要做。而上述這些則是當(dāng)代中國(guó)民主政治議程中必須邁出的一步。