任曉敏 崔恒展

(濟(jì)南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250002)

社會(huì)政策是針對(duì)社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)需要做出的反應(yīng)和干預(yù)，即通過(guò)政府機(jī)構(gòu)以及非政府組織等社會(huì)福利服務(wù)的一種安排，來(lái)解決貧困、不平等、分配不公等社會(huì)問(wèn)題。[注]①熊躍根：《社會(huì)政策：理論與分析方法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第11頁(yè)。救助政策在所有社會(huì)政策中是最基本、也最能體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家或政府收入再分配機(jī)制效果的一項(xiàng)政策，一定程度上反映了社會(huì)公平的準(zhǔn)則。城市低保制度是在原有城市已經(jīng)存在的定期救濟(jì)與部分臨時(shí)救濟(jì)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的一種社會(huì)救助制度，是社會(huì)救助體系的最后一道安全防線。城市低保制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到社會(huì)的眾多方面，制度設(shè)計(jì)在實(shí)際運(yùn)作中如何能達(dá)到最佳實(shí)效，是當(dāng)前亟需解決的重要問(wèn)題。本文資料來(lái)源于對(duì)濟(jì)南市多階段抽樣選取的8個(gè)街道、街道下屬的8個(gè)社區(qū)低保工作人員、特殊低保對(duì)象、民政部門負(fù)責(zé)人的深度訪談。通過(guò)質(zhì)性研究對(duì)城市低保制度實(shí)踐中的特點(diǎn)、困境問(wèn)題進(jìn)行分析，以期厘清制度發(fā)展的理念，并尋求制度建構(gòu)的路徑。

一、積極救助取向的制度特點(diǎn)

城市低保制度是為維護(hù)困難群眾基本生活權(quán)益作出的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排，其救助理念在制度實(shí)施的前期更多是出于對(duì)城市絕對(duì)貧困問(wèn)題的回應(yīng)而采取的“被動(dòng)救助”的收入維持方式。但是近年來(lái)，各地在具體的制度實(shí)踐中積極救助取向的特點(diǎn)逐步顯現(xiàn)。

(一)救助范圍不斷擴(kuò)大，救助標(biāo)準(zhǔn)逐年提高

我國(guó)政府自1993年在上海市試點(diǎn)城市低保制度，2001年8月提出了城市最低生活保障制度“應(yīng)保盡保”的目標(biāo)，各地低保人數(shù)迅速增加。濟(jì)南市城市低保工作1996年開(kāi)始啟動(dòng)，經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，已建立了以醫(yī)療救助、就業(yè)援助等為主體的專項(xiàng)救助制度，不斷推出各項(xiàng)實(shí)施辦法和工作規(guī)程。一系列制度的推出凸顯了政府“上游干預(yù)”措施已由以往滿足貧困群體的基本生存進(jìn)步為滿足他們的基本生活需要，體現(xiàn)了“被動(dòng)救助”向政府“主動(dòng)回應(yīng)”的變化。

當(dāng)前濟(jì)南市凡是家庭人均收入低于最低生活保障線的城鎮(zhèn)居民均可以申請(qǐng)社會(huì)救助，低保救助制度的責(zé)任不斷明晰，救助范圍逐步擴(kuò)大。濟(jì)南市政府于2011年建立了城市低保標(biāo)準(zhǔn)與居民基本生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)掛鉤聯(lián)動(dòng)機(jī)制，低保標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)物價(jià)上漲幅度自然增長(zhǎng)。截至2013年，在16年的時(shí)間內(nèi)，濟(jì)南市已先后14次提高城市低保標(biāo)準(zhǔn)，城市低保標(biāo)準(zhǔn)由建立之初的每人每月120元提高到480元，增長(zhǎng)了4倍。截至2013年3月，濟(jì)南市共保障城市低保對(duì)象2萬(wàn)戶、4萬(wàn)人，月人均補(bǔ)助水平279元。

(二)各項(xiàng)救助政策相繼推出，救助網(wǎng)絡(luò)更加嚴(yán)密

社會(huì)福利的形式各式各樣，根據(jù)形式或可轉(zhuǎn)移性特征，即福利給付在多大程度上考慮到消費(fèi)者的選擇，社會(huì)福利品可以分為六類：機(jī)會(huì)、服務(wù)、物品、代用券和退稅、現(xiàn)金以及權(quán)力。[注]尼爾·吉爾伯特、保羅·泰瑞爾：《社會(huì)福利政策導(dǎo)論》，黃晨熹等譯，華東理工大學(xué)出版社2003年版，第182頁(yè)。社會(huì)救助項(xiàng)目依照其給付的形式可以被劃分為兩類：現(xiàn)金型和非現(xiàn)金型項(xiàng)目。城市低保制度初創(chuàng)時(shí)，救助的主要形式是以現(xiàn)金救助為主，為了回應(yīng)低保群體日益增長(zhǎng)的基本生活需要，救助的形式開(kāi)始從生活救助轉(zhuǎn)向綜合救助。例如，濟(jì)南市對(duì)低保救助的力度近年來(lái)不斷加強(qiáng)，城市低保家庭已經(jīng)享受到了除低保金外的十余項(xiàng)配套救助政策，如醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、法律援助等，“低保證”的含金量越來(lái)越高。在醫(yī)療救助方面，對(duì)低保對(duì)象推行醫(yī)療救助一站式服務(wù)，救助費(fèi)用實(shí)現(xiàn)即時(shí)結(jié)報(bào)。在就業(yè)援助方面，對(duì)城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員，特別是對(duì)困難群眾加大就業(yè)培訓(xùn)力度，提高其再就業(yè)能力。此外，低保家庭如符合房管部門要求條件，還可享受家庭廉租住房補(bǔ)貼及購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房的優(yōu)惠；同時(shí)，還可以接受法律援助，減免仲裁費(fèi)、鑒定費(fèi)、查檔費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用；突發(fā)困難時(shí)可申請(qǐng)臨時(shí)救助；低保家庭子女可享受上學(xué)救助。

低保救助在實(shí)踐中從平均主義救助向分類救助轉(zhuǎn)變。低保制度早期采取的是平均主義的救助辦法，沒(méi)有體現(xiàn)受助者的差異特征。自2003年我國(guó)政府提出“分類施保”的制度建設(shè)后，使低保制度不再是完全的平均主義，也宣告了低保救助工作“一刀切”時(shí)代的結(jié)束。濟(jì)南市分類施保制度始于2010年，主要針對(duì)需要常年用藥治療的重大疾病患者、無(wú)自理能力或基本喪失勞動(dòng)能力的重度殘疾人員，以及未入住社會(huì)福利院的城市三無(wú)對(duì)象等六類特殊困難群體實(shí)施分類施保，以家庭為單位每戶每月增發(fā)50元。專項(xiàng)救助政策和分類救助的不斷推出構(gòu)成了嚴(yán)密的救助網(wǎng)絡(luò)，整合了社會(huì)救助資源，提升了綜合救助效益。

(三)救助規(guī)范化程度提高，動(dòng)態(tài)化管理不斷加強(qiáng)

21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)低保救助的規(guī)范化程度不斷提高，民政部門陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策法規(guī)。例如，濟(jì)南市2001年頒布了《濟(jì)南市財(cái)政局關(guān)于城市居民最低生活保障資金的管理及核撥辦法》以加強(qiáng)低保的資金管理。從2004年開(kāi)始不斷頒布專項(xiàng)救助法規(guī)政策十余項(xiàng)，如2006年的《濟(jì)南市婦女聯(lián)合會(huì)、民政局關(guān)于加強(qiáng)對(duì)單親特困母親家庭實(shí)施救助的通知》，2007年的《濟(jì)南市城市低收入家庭廉租住房管理辦法》，2010年的《濟(jì)南市民政局、財(cái)政局關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民臨時(shí)救助制度的通知》，一系列法規(guī)的出臺(tái)把城市低保的救助工作納入了法律的軌道，使其更加規(guī)范化、制度化。

動(dòng)態(tài)管理制度，是對(duì)符合低保條件的要隨時(shí)納入保障范圍，家庭收入發(fā)生變化的要及時(shí)增發(fā)、減發(fā)或停發(fā)低保金。濟(jì)南市近年來(lái)已經(jīng)建立了對(duì)低保對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理，為了保障對(duì)象有進(jìn)有出，定期跟蹤低保對(duì)象家庭變化情況，建立了定期核查制度。對(duì)于收入來(lái)源不固定、成員有勞動(dòng)能力和勞動(dòng)條件的低保家庭按月核查，對(duì)于無(wú)生活來(lái)源、短期內(nèi)收入變化不大的家庭每半年核查一次；對(duì)于無(wú)勞動(dòng)能力又無(wú)法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人的“三無(wú)人員”，每年核查一次；根據(jù)核查結(jié)果，對(duì)低保金的發(fā)放進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。同時(shí)，民政部門提出強(qiáng)化動(dòng)態(tài)管理的要求，定期跟蹤低保對(duì)象家庭變化情況，嚴(yán)格進(jìn)行家計(jì)調(diào)查，做好低保對(duì)象的進(jìn)入和退出工作。

二、城市低保救助制度實(shí)踐中的困境

(一)保障水平較低，低保群體仍面臨著社會(huì)排斥的風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)有救助政策更多關(guān)注的是收入型貧困人群，忽略了支出型貧困人群。部分低保邊緣群體其收入水平高于低保戶但因重大疾病、子女就學(xué)、突發(fā)事件等情況，無(wú)法被現(xiàn)有救助制度覆蓋，他們成為社會(huì)救助難以顧及的“夾心層”。 而處于低保邊緣的困難群體在面臨病難、看病貴和教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)重等問(wèn)題時(shí)得不到救助，其實(shí)際生活水平往往還低于低保對(duì)象。目前，城市低保救助的整體水平仍較低。在收入方面，低保群體仍然是處于絕對(duì)貧困的階層，收入的匱乏依然是他們的最基本的特點(diǎn)之一，即使每年低保金在不斷提高，但保障標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)于物價(jià)的上漲仍然維持在較低水平，低保金也僅能維持他們基本的生存。在多種困境因素疊加的情況下，受助人即使得到現(xiàn)有政策救助，卻仍處于無(wú)助狀態(tài)甚至絕望。調(diào)查中得知，有一對(duì)母女死在家中已腐爛、精神病兒子一直待在屋內(nèi)的事件。該家庭一家三口一直享受城市低保、殘疾人救助、精神病救助，救助政策已得到了落實(shí)執(zhí)行卻依然無(wú)力擺脫生活困境。另外在群眾遭遇如白血病、尿毒癥等重大疾病等致貧時(shí)，作為以有限的地方財(cái)力為支撐、以保障基本生活為目的的社會(huì)救助，也難以解決全部問(wèn)題，需要進(jìn)一步提高全社會(huì)的保障和福利水平。

當(dāng)前我國(guó)城市低保救助雖已有了很大的改觀，推出一系列專項(xiàng)救助政策，但由于政策的受益群體有限，致使多數(shù)家庭在醫(yī)療、住房、教育和社會(huì)關(guān)系等領(lǐng)域均面臨著不同程度的權(quán)利缺失，面臨著不同程度的社會(huì)排斥的風(fēng)險(xiǎn)。貧困導(dǎo)致不能接受良好的學(xué)校教育，缺乏人力資本的投資，導(dǎo)致就業(yè)存在困難，進(jìn)而無(wú)法獲取收入。同時(shí)甚至可能導(dǎo)致部分城市貧困群體產(chǎn)生精神疾病，喪失對(duì)生活的信心。在家庭生活和社交活動(dòng)方面，貧困家庭疏于社會(huì)交往，社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)狹窄，他們無(wú)法融入和諧的社會(huì)關(guān)系中，逐步處于邊緣化、隔離化的狀態(tài)。調(diào)查中Q社區(qū)的一位低保戶W女士，在被問(wèn)到平時(shí)的閑暇時(shí)間是否出去和朋友聊天、串門時(shí)，她說(shuō)：“我就住在濟(jì)南的市中心泉城路，但兩年了我都沒(méi)有去過(guò)，因?yàn)闆](méi)錢，去那兒會(huì)受刺激，平時(shí)和街坊鄰居最多在門口碰見(jiàn)了打個(gè)招呼，現(xiàn)在交往都需要花錢，你請(qǐng)人家來(lái)家里坐坐，不買點(diǎn)吃的也不像回事”。可以看出低保群體的貧困導(dǎo)致了自尊的降低，社會(huì)交往的排斥。城市低保群體所呈現(xiàn)出來(lái)的并不是一個(gè)積極向上的生活狀態(tài)，很難擺脫真正意義上的貧困，甚至可能會(huì)陷入惡性循環(huán)的怪圈。

(二)救助職能分散，協(xié)調(diào)化的管理體制尚未完全建立

目前，我國(guó)社會(huì)救助工作存在明顯的部門分割，呈現(xiàn)較為突出的“碎片化”現(xiàn)象，影響和制約了我國(guó)社會(huì)救助工作的整體發(fā)展水平。社會(huì)救助職能一直分散于各個(gè)政府部門，雖然明確由民政部門牽頭，但民政部門的協(xié)調(diào)能力有限，且缺乏法律依據(jù)和存在部門利益阻隔，“多龍治水”的工作格局始終沒(méi)有從根本上改變。調(diào)查中，民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人特別強(qiáng)調(diào)了民政局在保障工作中的職責(zé)問(wèn)題。他認(rèn)為，國(guó)家現(xiàn)在對(duì)低保的救助實(shí)際分散在不同的部門，例如低保的住房問(wèn)題主要還是由房管局負(fù)責(zé)，而教育救助則由教育局承擔(dān)，醫(yī)療保障則由衛(wèi)生部門主管，而民政局很大程度上是行使服務(wù)的職能，為相關(guān)部門提供被保障對(duì)象的信息和對(duì)他們進(jìn)行定期的審核。所以，救助的數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)不僅僅是民政部門能決定的，這其中牽涉很多單位的職能。制度分割問(wèn)題已成為救助攻堅(jiān)工作的核心議題，迫切需要不同部門之間的有效銜接。

救助職能的分散化管理也延緩了部門之間信息共享的可能。目前，濟(jì)南市尚未建成完善的社保、民政、公安、衛(wèi)生、住房、工商等部門的信息共享機(jī)制，由于信息的不透明，使得一些騙保、重復(fù)參保等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。S居委會(huì)的負(fù)責(zé)人告訴我們，他們小區(qū)就存在隱瞞住房、車輛等資產(chǎn)而違規(guī)領(lǐng)取低保金的，有死后親屬仍領(lǐng)取低保金、享受職工醫(yī)療待遇的。因此，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)交換，實(shí)現(xiàn)信息共享，確保困難群眾數(shù)據(jù)的唯一性是杜絕騙保、重復(fù)救助、重復(fù)參保的關(guān)鍵所在。

(三)低保收入難以顯性化，新福利依賴導(dǎo)致退出難

我國(guó)城市低保實(shí)行差額補(bǔ)貼，實(shí)際工作中如何準(zhǔn)確核算低保家庭的收入成為低保管理中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。調(diào)查中，大部分的低保工作人員都談到低保家庭的實(shí)際收入情況不易準(zhǔn)確掌握，隱性收入難以顯性化。目前實(shí)際工作中對(duì)收入核定的主要辦法是申請(qǐng)人自行申報(bào)，并出具相關(guān)收入、財(cái)產(chǎn)證明，然后由居委會(huì)和辦事處入戶，走訪鄰里、工作單位等進(jìn)一步核實(shí)。但現(xiàn)實(shí)中缺少必要的核查途徑和技術(shù)手段，更多是憑借低保專員入戶核實(shí)的主觀判斷。一些家庭不愿透露真實(shí)收入，甚至故意隱瞞。另一方面，相關(guān)部門缺乏協(xié)調(diào)配合，低保工作人員對(duì)房屋、車輛、存款、有價(jià)證券、隱性就業(yè)等隱性收入難以核實(shí)，低保工作人員無(wú)權(quán)去銀行核查其資產(chǎn)狀況，低保戶如購(gòu)買了沒(méi)有產(chǎn)權(quán)的住房，也是無(wú)法從房管局核實(shí)查證的。此外，諸如撫養(yǎng)費(fèi)、贍養(yǎng)費(fèi)是否支付、給予多少的問(wèn)題，很難說(shuō)清楚。民政部門如果沒(méi)有確鑿的證據(jù)，也只能依舊發(fā)放低保金。這些低保管理運(yùn)行中的問(wèn)題暴露了實(shí)際低保動(dòng)態(tài)管理與救助對(duì)象實(shí)際變化不相適應(yīng)。

由于低保證附加值的增高，也催生了新的福利依賴，導(dǎo)致低保退出難的問(wèn)題。目前，濟(jì)南市低保戶在物價(jià)、住房、就醫(yī)、上學(xué)、水電、煤氣、等方面享受各種減免和補(bǔ)貼，與低保證掛鉤的利益越來(lái)越多，導(dǎo)致低保工作中“進(jìn)難，退更難”。部分低保家庭在得到各項(xiàng)救助累加后，生活水平明顯高于低保邊緣群體，有不少低保群體視低保金為救命錢，不愿退出低保福利，造成心理上對(duì)低保資格的依賴。也有部分低保群體就業(yè)積極性不高，即使為他們提供就業(yè)機(jī)會(huì)，他們也可能會(huì)消極對(duì)待，或想盡辦法不愿再就業(yè)，更不愿退出低保，表明低保群體行為上對(duì)低保福利的依賴。低保工作人員在低保資格的審核、確認(rèn)和退出問(wèn)題上甚至要面對(duì)低保群體的糾纏、白眼和不配合，進(jìn)而導(dǎo)致了低保資格確認(rèn)難、退出難的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

(四)基層救助管理經(jīng)辦能力不足，與實(shí)際管理需要不相適應(yīng)

低保救助對(duì)象的不斷增加和救助對(duì)象的不斷擴(kuò)展對(duì)低保工作提出了更高的要求，但在實(shí)際救助工作中卻不同程度地存在工作人員數(shù)量不足、素質(zhì)參差不齊、管理不夠規(guī)范等經(jīng)辦能力不足的問(wèn)題，凸顯出基層力量較為薄弱的現(xiàn)象。

目前，濟(jì)南市城市低保的專門管理機(jī)構(gòu)只設(shè)置到街道一級(jí)，即街道的社會(huì)事務(wù)科，每個(gè)社區(qū)只有一名低保專員，大多由居委會(huì)主任或副主任兼任。社區(qū)低保專員來(lái)自不同的年齡段，政治素質(zhì)、文化程度、辦事能力和政策掌握水平等都參差不齊，再加上沒(méi)有正式編制，待遇低，工作對(duì)象復(fù)雜，工作壓力大。D社區(qū)低保專員S談到自己的工作時(shí)說(shuō)：“我們的負(fù)擔(dān)太重了。除了低保，像計(jì)劃生育、流動(dòng)人口、衛(wèi)生、社區(qū)治安、消防、民兵工作、精神文明、環(huán)保、調(diào)解等等，什么事情最后都?jí)旱缴鐓^(qū)。居委會(huì)就幾個(gè)人，沒(méi)辦法就得經(jīng)常加班，待遇也不高。這兩年財(cái)政發(fā)工資稍微好些，扣掉五險(xiǎn)剩1000多，以前自籌的時(shí)候工資更少。我們是干著公務(wù)員的活，拿的錢卻比人家公務(wù)員少的多?！笨梢?jiàn)，低保專員的工作滿意度不高，他們除了承擔(dān)復(fù)雜的低保審核、發(fā)放工作外，還肩負(fù)著大量的行政事務(wù)工作，還要對(duì)平均200人左右的每戶情況進(jìn)行核查，難免出現(xiàn)簡(jiǎn)化程序、走馬觀花式的應(yīng)付情況，從而嚴(yán)重影響了低保管理工作的質(zhì)量。此外，調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，由于各種單項(xiàng)救助政策的推出，導(dǎo)致越來(lái)越多的低保群體和邊緣對(duì)象為爭(zhēng)取低保資格和低保專員發(fā)生不必要的沖突，干擾了低保專員的正常工作，甚至使其受到恐嚇、辱罵等威脅，嚴(yán)重影響到低保專員的工作熱情和積極性。

三、制度建構(gòu)的路徑

城市低保制度的良性發(fā)展必須要厘清制度的理念，在理念的指導(dǎo)下探索具體的路徑措施。

(一)制度理念的轉(zhuǎn)型

制度設(shè)計(jì)理念是制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵問(wèn)題，也是評(píng)估一項(xiàng)制度是否具有前瞻性和可持續(xù)發(fā)展的重要依據(jù)。從社會(huì)政策的發(fā)展階段看，20世紀(jì)60年代，社會(huì)政策重視政府行動(dòng)如何有效地解決市民的福利需要，政府致力的活動(dòng)是以達(dá)到社會(huì)問(wèn)題的控制及社會(huì)需要的滿足為目的的。90年代以來(lái)，社會(huì)政策從關(guān)注經(jīng)濟(jì)性資源分配發(fā)展到更加關(guān)注社會(huì)關(guān)系(地位與權(quán)利)的分配。[注]楊團(tuán)：《社會(huì)政策研究范式的演化及其啟示》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2002年第4期。社會(huì)政策從不是直接地給予利益到注重人力資本的投資。社會(huì)政策的決策模式將單一地由政府決策和支配福利轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧?、市?chǎng)、家庭、非營(yíng)利組織、社區(qū)等多元社會(huì)主體參與決策和實(shí)施。重視社會(huì)關(guān)系分配的社會(huì)政策視社會(huì)、政治及經(jīng)濟(jì)部門之間的關(guān)系是不可分割的，有較多的重疊性。[注]王卓祺、雅倫·獲加：《西方社會(huì)政策概念轉(zhuǎn)變及對(duì)中國(guó)福利制度發(fā)展的啟示》，《社會(huì)學(xué)研究》1998年第5期。

城市低保制度在發(fā)展中應(yīng)順應(yīng)社會(huì)政策的發(fā)展變化針對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題探索理念的轉(zhuǎn)型。首先，制度的建構(gòu)需要從基本收入的保障轉(zhuǎn)向社會(huì)的融合。以往的貧困多從經(jīng)濟(jì)的視角考察，而今天諸多的研究證實(shí)貧困不僅是收入的低下，更包含隨之而來(lái)的精神的貧困和社會(huì)資源的匱乏等。新的社會(huì)政策理念強(qiáng)調(diào)非收入因素對(duì)人的福利的作用，深化了人們對(duì)于社會(huì)需要、社會(huì)機(jī)會(huì)的認(rèn)識(shí)，力圖從增權(quán)或能力提升、社會(huì)融合以及界定和度量貧困群體所獲保障等新的視角進(jìn)行考察。[注]楊團(tuán)：《社會(huì)政策研究范式的演化及其啟示》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2002年第4期。可見(jiàn)，社會(huì)政策深層建構(gòu)的價(jià)值觀已經(jīng)發(fā)生改變。其次，低保救助制度的發(fā)展應(yīng)貫徹維持生存到促進(jìn)發(fā)展的理念。傳統(tǒng)救助的價(jià)值理念認(rèn)為貧困更多源于基本生活資源的匱乏，因此通過(guò)物質(zhì)或經(jīng)濟(jì)的救助就可以幫助群體擺脫困境，其救助的核心目標(biāo)就是通過(guò)收入保障滿足貧困群體的生存權(quán)，而現(xiàn)代社會(huì)政策更多要求遵循發(fā)展的理念，關(guān)注貧困群體的發(fā)展權(quán)，關(guān)注貧困者的自我發(fā)展能力，注重人力資本的投資。[注]林閩鋼、董琳：《歐盟反社會(huì)排斥政策探討》，《公共管理高層論壇》2006年第3期?？梢?jiàn)，現(xiàn)代社會(huì)救助的根本目標(biāo)是促進(jìn)個(gè)體及全社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)救助制度必須要通過(guò)提高社會(huì)底層貧困群體參與社會(huì)與市場(chǎng)的能力來(lái)促進(jìn)個(gè)體和整個(gè)社會(huì)的共同發(fā)展與進(jìn)步，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，促進(jìn)社會(huì)融合。

(二)具體實(shí)現(xiàn)路徑

1.整合社會(huì)救助職能和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)救助管理一體化

在“政府主導(dǎo)、民政主管，部門協(xié)作，社會(huì)參與”的部門管理體制之上，以行政機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，組建部門協(xié)調(diào)委員會(huì)，整合部門職能。按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三位一體的改革思路，逐步對(duì)當(dāng)前分布于各個(gè)部門和單位的社會(huì)救助工作進(jìn)行剝離、整合。[注]林閩鋼：《社會(huì)保障理論與政策》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2012年版，第148頁(yè)。整合行政資源，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理社會(huì)救助事宜，設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和統(tǒng)一的社會(huì)救助信息管理平臺(tái)，避免多龍治水的現(xiàn)象。

隨著救助對(duì)象需求多樣化的發(fā)展，城市低保救助的重心會(huì)從生活救助轉(zhuǎn)向能力救助。政府可以通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的形式，促進(jìn)各類民間公益組織的發(fā)展，民政部門還可以通過(guò)登記注冊(cè)、工作指導(dǎo)和檢查監(jiān)督等途徑，培植社會(huì)救助類的社團(tuán)和基金會(huì)，以作為政府救助的有力補(bǔ)充。充分發(fā)揮非營(yíng)利組織的作用，廣泛動(dòng)員和組織社會(huì)力量參與到社會(huì)互助和社會(huì)服務(wù)中。在社會(huì)救助的提供方式上引進(jìn)專業(yè)社會(huì)工作者和社會(huì)工作方法，實(shí)行積極救助和消極救助、實(shí)物救助和服務(wù)救助相結(jié)合。

2.完善低保動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，構(gòu)建統(tǒng)一的信息平臺(tái)

構(gòu)建統(tǒng)一的信息平臺(tái)，及時(shí)完善低保動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，將有助于真正保障群體有進(jìn)有出，而不至于形成新的福利依賴。首先，可以嘗試建立街道聯(lián)合會(huì)審及全部入戶核查制度。對(duì)低保戶的審批在現(xiàn)實(shí)中應(yīng)該完全按照 100%的比例進(jìn)行入戶調(diào)查；入戶干部需詳細(xì)了解情況，資產(chǎn)的核查情況需進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，調(diào)查結(jié)果需由調(diào)查人、被調(diào)查人雙方簽字確認(rèn)，并需承擔(dān)一定責(zé)任。低保調(diào)查人員需向低保評(píng)議、評(píng)審小組如實(shí)匯報(bào)。其次，由相關(guān)部門整合網(wǎng)絡(luò)資源，提高低保工作信息化水平。市區(qū)兩級(jí)政府應(yīng)當(dāng)有效利用金融、住房、教育、公安、衛(wèi)生等部門門及有關(guān)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)庫(kù)，逐步建立城市低保家庭收入審核信息系統(tǒng)，并保持動(dòng)態(tài)更新，實(shí)現(xiàn)信息共享，提高信息的真實(shí)性和有效性，通過(guò)統(tǒng)一的救助信息平臺(tái)，確保困難群眾數(shù)據(jù)的唯一性、真實(shí)性，建立科學(xué)、高效的資產(chǎn)審核系統(tǒng)，是避免重復(fù)救助、人情救助的制度基礎(chǔ)。

3.加強(qiáng)基層隊(duì)伍建設(shè)，提高管理水平

低保工作政策性強(qiáng)、涉及面廣，做好低保工作，低保工作人員的隊(duì)伍建設(shè)是關(guān)鍵。首先，政府應(yīng)增加基層工作的經(jīng)費(fèi)。按照救助資金投入的一定比例，通過(guò)財(cái)政合理測(cè)算安排，向基層低保工作部門和社區(qū)投入必要的工作經(jīng)費(fèi)，可嘗試由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行低保家計(jì)調(diào)查工作，減輕基層壓力，明確低保專員的職業(yè)身份，縮減其職責(zé)范圍。其次，擴(kuò)大低保專員隊(duì)伍，吸引高素質(zhì)人才加入。對(duì)基層低保工作人員實(shí)行招聘制，每年可以定期接收部分社會(huì)工作專業(yè)的畢業(yè)生從事低保工作，也可通過(guò)一些社區(qū)的非營(yíng)利組織成員承擔(dān)低保的入戶宣傳和調(diào)查工作。同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)為低保專員建立合理的工資制度及其增長(zhǎng)機(jī)制，明確其職業(yè)晉升通道，以留住人才，并吸引高素質(zhì)人才的加入。再次，加強(qiáng)對(duì)低保專員的管理。確立城市低保干部定期培訓(xùn)制度，開(kāi)展不同程序、不同類型的培訓(xùn)，提高低保專員的基本素質(zhì)，以適應(yīng)復(fù)雜的低保管理和服務(wù)工作。對(duì)低保工作人員進(jìn)行年度考核，適當(dāng)建立低保工作人員責(zé)任追究制。通過(guò)對(duì)其日常受理救助申請(qǐng)、入戶調(diào)查、完成任務(wù)等工作進(jìn)行考核打分，并進(jìn)行測(cè)評(píng)，給出改進(jìn)意見(jiàn)。此外，應(yīng)當(dāng)不斷提高低保工作者良好的職業(yè)道德修養(yǎng)，加強(qiáng)他們對(duì)低保群體的關(guān)愛(ài)，使他們成為低保群體信賴的對(duì)象，以幫助低保群體逐步擺脫貧困。

4.大力實(shí)現(xiàn)再就業(yè)工程，逐步實(shí)現(xiàn)應(yīng)退盡退

《社會(huì)救助法》的制定除了規(guī)定要幫助困難群眾解決基本生活問(wèn)題，還要注重人的發(fā)展，要通過(guò)各種措施對(duì)他們進(jìn)行人力資源開(kāi)發(fā)，以提高他們獲取收入的能力，增加獲取收入的機(jī)會(huì)，最終實(shí)現(xiàn)就業(yè)走出貧困。[注]韓玲、趙司嘉:《構(gòu)建城市低保分類救助模式——對(duì)吉林市長(zhǎng)虹社區(qū)的個(gè)案研究》，《山東社會(huì)科學(xué)》2008年第12期。低保制度作為一種“輸血式”的救助方式對(duì)貧困居民起“兜底”作用，但不能從根本上解決貧困問(wèn)題。低保群體中不乏年輕、健康的群體，對(duì)他們的“輸血式”救助必須變?yōu)椤霸煅健本戎拍苷嬲惯@些群體擺脫貧困，而不至于成為福利的搭便車者。如何促進(jìn)低保群體的就業(yè)才是他們真正融入社會(huì)，提升自我意識(shí)的關(guān)鍵。

目前，濟(jì)南市對(duì)低保戶的就業(yè)扶持效果依然較差，對(duì)低保群體提供的工作多是保安、保潔、環(huán)衛(wèi)等收入較低且不穩(wěn)定的崗位，相對(duì)于低保金和多項(xiàng)配套優(yōu)惠政策性價(jià)比太低，對(duì)低保戶缺乏吸引，借此實(shí)現(xiàn)就業(yè)和再就業(yè)的幾率比較少。所以，國(guó)家和政府必須要發(fā)展經(jīng)濟(jì)、大力實(shí)施再就業(yè)工程，立足于開(kāi)發(fā)式扶貧。尋求各種途徑增加就業(yè)崗位。例如，可以減少現(xiàn)金支付，開(kāi)發(fā)社區(qū)服務(wù)和公共服務(wù)，為有勞動(dòng)能力的低保戶提供臨時(shí)性就業(yè)崗位，針對(duì)低保群體降低注冊(cè)資金實(shí)施稅費(fèi)減免。同時(shí)，各級(jí)政府應(yīng)該通過(guò)設(shè)立專門的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為失業(yè)人員提供特殊的職業(yè)培訓(xùn)，進(jìn)行再就業(yè)宣傳，以幫助有勞動(dòng)能力的低保人員迅速提高他們的職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。此外，也可采取適當(dāng)措施鼓勵(lì)主動(dòng)退保者。通過(guò)造血式的扶貧，避免勞動(dòng)力資源的浪費(fèi)，鼓勵(lì)收入提高的低保家庭主動(dòng)退保，逐步實(shí)現(xiàn)應(yīng)退盡退。