■樊清華

在常年或經(jīng)常覆蓋著水或充滿了水、介于陸地和水體之間的過渡地帶，濕地生物種類約有8200種，其中植物5000種，動物3200種。[1]在這些生物群落中，海洋濕地生物群落最為古老，其種類主要為珊瑚礁、海草和紅樹林等，其狀況直接影響著海洋生態(tài)的安全。海南擁有中國最大面積的海草濕地，政府采取了各種保護措施，包括相關(guān)法律法規(guī)的制定和海洋保護區(qū)的設(shè)立，但并無專門針對海草濕地保護與管理的法規(guī)。隨著海南的開發(fā)建設(shè)，人口、資源環(huán)境壓力的加劇，海南海洋濕地生態(tài)安全已經(jīng)面臨嚴(yán)重威脅。通過立法保護海草在內(nèi)的海洋濕地生態(tài)安全，對我國海洋經(jīng)濟的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

一、海洋濕地立法保護現(xiàn)狀

在立法上對包括海草濕地在內(nèi)的海洋濕地進行保護，主要體現(xiàn)在相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)的建設(shè)上。而相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)的建設(shè)主要由我國環(huán)境保護的基本法律和部門規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、地方立法建設(shè)組成。在20世紀(jì)70年代末制定了我國第一部環(huán)境保護基本大法后，國家以此為依據(jù)先后制定了1982年的《海洋環(huán)境保護法》及1999年和2013年修正案。《海洋環(huán)境保護法》及其修正案，雖然不是海洋濕地保護的直接立法，但作為全國人大的國家層次立法，在有關(guān)海洋濕地保護的法律實踐中，還是起到了間接基本法的作用。

國家陸續(xù)制定了一些與海洋濕地保護間接有關(guān)的法律法規(guī)，如國家海洋局在1995年制定的部門行政法規(guī)《海洋自然保護區(qū)管理辦法》，等等。但是，到目前為止，我國還沒有一部關(guān)于海洋濕地保護的專門立法，相關(guān)的立法研究與司法實踐也很少。

在國家立法推出了多個與海洋濕地保護間接有關(guān)法律法規(guī)的同時，各地地方立法機關(guān)也推出了相應(yīng)的地方法規(guī)或規(guī)章。如近年，海南省加大對海洋濕地保護的地方立法和研究，先后出臺了《海南省自然保護區(qū)管理條例》、《海南省紅樹林保護規(guī)定》、《海南省珊瑚礁保護規(guī)定》、《海南省海洋環(huán)境保護規(guī)定》及其修正案等與海草濕地法律保護間接有關(guān)的地方行政法規(guī)，推出了一系列與海草保護間接相關(guān)的法律法規(guī)。

2004年始，在海南省人民政府的爭取下，國家海洋局將海南島東海岸列為全國海洋環(huán)境監(jiān)測工作近岸海域生態(tài)監(jiān)控區(qū)，每年對海草濕地現(xiàn)狀進行監(jiān)測。與此同時，海南也加大了對包括海草濕地在內(nèi)的海洋濕地直接保護措施的力度。如，陵水新村港和黎安港海草濕地是我國海草生長種類最多、繁育分布面積最大的區(qū)域，被譽為中國的“海底草原”;為搶救保護這里的海洋濕地生態(tài)資源，2007年7月，海南在此設(shè)立我國首個海草濕地特別保護區(qū)，保護區(qū)的海草濕地面積達到23.2平方公里。[2](P236)2012年11月7日，國務(wù)院正式批復(fù)了《海南省海洋功能區(qū)劃 (2011—2020年)》(以下簡稱《功能區(qū)規(guī)劃》)。該《功能區(qū)規(guī)劃》將海南省所轄海域劃定出17個海洋保護區(qū)和21個保留區(qū)，并規(guī)定，要加強對與海草濕地保護有關(guān)的海洋濕地海洋環(huán)境監(jiān)測、維護、恢復(fù)工作，改善與海草濕地保護有關(guān)的海洋濕地海洋生態(tài)環(huán)境，禁止損害保護對象、改變與海洋濕地保護有關(guān)的海域自然屬性、影響海洋環(huán)境生態(tài)的用?；顒印2](P237－238)

二、生態(tài)安全下的海洋濕地立法保護的主要問題

2004年我國海洋環(huán)境狀況公報顯示，我國海洋生態(tài)安全已出現(xiàn)危機，海洋濕地資源的利用與保護堪憂。這些危機或問題主要表現(xiàn)在:“珍稀瀕危動植物因失去生存空間而瀕危甚至滅絕;海洋濕地生物物種多樣性減少又使海洋濕地生態(tài)系統(tǒng)趨于單一，系統(tǒng)內(nèi)物質(zhì)循環(huán)和能量流動中斷或不通暢，削弱了海洋濕地生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)控能力，降低了海洋濕地生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和有序性?！盵3]作為海洋濕地重要組成部分之一的海南海草(其主要種類為泰來藻、喜鹽草、海菖蒲)，在20世紀(jì)六七十年代，曾經(jīng)大片分布于海南各地，但隨著圍填海、養(yǎng)殖污染、陸源排污等人類不當(dāng)活動，加上全球氣候變化引發(fā)的海平面上升和海水水溫升高的影響，其面積大為縮小，有些地方已經(jīng)絕跡，海草濕地生態(tài)安全受到了破壞。[2](P255－270)導(dǎo)致海洋濕地生態(tài)安全危機的原因主要如下。

(一)衡平性立法理念的缺失

早期環(huán)境保護的立法理念是建立在人本主義價值觀基礎(chǔ)上的。這種人本主義的價值觀，在人類的活動中處處顯示以人類自身為中心，把人類自身利益看得高于一切;在特定情況下，這種價值觀還會引導(dǎo)人類犧牲一切自然利益，破壞生態(tài)平衡來謀得人類自身的一點眼前利益。在這樣一種失衡的價值觀影響下，海洋濕地在價值上并沒有成為立法所要保護的一個自在的和獨立的對象。即使對自然生態(tài)價值中的海洋濕地進行立法上的保護，那也跟人類自身是否受到人身傷害和財產(chǎn)損害相關(guān)聯(lián)，并以此作為是否需要法律保護的前提條件。因此，在相關(guān)立法中，依然是以人類自身利益保護為中心并置于絕對的首要地位，對海洋濕地生態(tài)價值只是一種間接保護，當(dāng)生態(tài)保護和人類的發(fā)展相沖突時，寧可要發(fā)展而不要保護。故以往的直接或間接的海洋濕地保護立法，其對海洋濕地生態(tài)的保護僅僅是保護人的利益價值之下的一種間接附帶保護，對海洋濕地本身固有的生態(tài)價值保護是疏忽的。如此的法律規(guī)范是很難真正保護包括海草濕地在內(nèi)的海洋濕地生態(tài)安全的，無法在立法中做到對人類和自然兩個保護對象在法律保護上的衡平性，從而不利于維護客觀世界的生態(tài)平衡。

(二)管理體制上的弊端

對海洋濕地日常的保護管理行動，需要建立和完善相應(yīng)管理體制來保障。而管理體制的中心問題是在立法活動中對體制內(nèi)機構(gòu)的配置、職責(zé)與權(quán)力做出協(xié)調(diào)的安排，以促進其在實際工作中能夠體現(xiàn)出應(yīng)有的工作效能。當(dāng)前，我國海洋濕地保護管理體制在立法和實踐上都是建立在各級各類政府相關(guān)管理部門的分工基礎(chǔ)上。這些相關(guān)管理部門在國家層面上是指國家海洋局，在地方層面上是指跨省、市、自治區(qū)的北海國家海洋分局、東海國家海洋分局、南海國家海洋分局和隸屬各省、市、自治區(qū)地方政府的海洋行政管理機構(gòu)。雖然立法上對我國海洋濕地管理體制有了較為明確的規(guī)定，但在實際工作中存在缺少居中協(xié)調(diào)管理部門和缺乏中立性立法規(guī)定的問題。由于海洋濕地生物物種和海洋濕地中海洋水體的流動性，造成海洋濕地保護管理工作的范圍難于固化而導(dǎo)致一些工作在開展時會發(fā)生各種沖突?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第8條第1款規(guī)定:“跨區(qū)域的海洋環(huán)境保護工作，由有關(guān)沿海地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級人民政府協(xié)調(diào)解決?！钡趯嶋H工作中，基于各自的利益考慮，要保證有關(guān)協(xié)調(diào)的政府部門嚴(yán)守中立是很難的。如何在程序法和實體法上具體立法保證有關(guān)居中協(xié)調(diào)部門的中立性，法律并沒有相應(yīng)地予以明確。

(三)資源利用上的錯誤

由于我國到目前為止還沒有出臺專門的濕地保護基本立法，遑論有關(guān)海洋濕地保護的專門立法。有關(guān)海洋濕地侵害的法律救濟制度沒有明確建立，海洋濕地的環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度和責(zé)任承擔(dān)制度還在立法探討之中，導(dǎo)致我國海洋濕地資源在經(jīng)濟利用上的種種不當(dāng)現(xiàn)象，破壞了海洋濕地資源的公共共有性和利益主體的多元性，危害了海洋濕地生態(tài)安全。這種危害主要表現(xiàn)在兩個方面。

一是不可持續(xù)的資源利用。(1)水產(chǎn)養(yǎng)殖。比如大面積、高密度的打樁吊養(yǎng)麒麟菜給當(dāng)?shù)氐暮２輲砻黠@的破壞。(2)圍網(wǎng)捕魚與底網(wǎng)拖魚。在海洋濕地內(nèi)，魚類資源較豐富，漁民們在海洋濕地內(nèi)設(shè)置大范圍的漁網(wǎng)，利用潮水的漲落，圍捕魚類，該作業(yè)方式在打樁時破壞海底的海草和珊瑚，尤其是拖網(wǎng)作業(yè)時把海底的海草和珊瑚成片連根拖起，對海草和珊瑚造成毀滅性的破壞。(3)用毒蝦、電打蝦與炸魚方式獲取漁業(yè)資源。(4)瘋狂采挖貝類海鮮與耙螺。

二是人為污染與開挖航道。由于人為因素的影響，河口海灣接納了人類活動產(chǎn)生的大量營養(yǎng)鹽，而這些營養(yǎng)鹽嚴(yán)重影響了海洋濕地里的海草濕地生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能。例如，海南新村灣和三亞后海灣海洋濕地里的海草濕地附近是旅游景點，許多旅游餐館的廢水及生活垃圾排入海水中，導(dǎo)致人為污染比較嚴(yán)重，從而增加了水中的有機物、懸浮物等含量，改變了海洋濕地里的海草的生長環(huán)境。而人為地開挖各種航道，對海洋濕地里的海草生長影響就更大。工程區(qū)濕地中海草連同濕地泥沙一起被挖掉，徹底被毀壞，非工程區(qū)的海水受開挖航道的影響，水中懸浮物增加，嚴(yán)重時可以覆蓋海草，影響濕地海草的光合作用。這種現(xiàn)象在海南省洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)沿海海岸的海洋濕地里表現(xiàn)較為嚴(yán)重。

三、生態(tài)安全下的海洋濕地立法保護的法律分析

過去的人類社會發(fā)展觀中，生存似乎是個底線，而發(fā)展總是對生存是有益的。該發(fā)展觀沒有看清“生存”與“發(fā)展”之間的辯證關(guān)系:在一定的限度內(nèi)，發(fā)展是對生存的完善和促進，但超出了一定的限度，發(fā)展就會破壞生存或構(gòu)成對生存的威脅。這個限度就是自然生態(tài)自我修復(fù)能力的極限。在這個極限的臨界點附近，如何用立法和實踐保護這個生態(tài)安全的臨界點不被破壞，是整個人類社會尤其是法律人義不容辭的責(zé)任。海洋濕地的立法與保護，就應(yīng)基于這樣一個認(rèn)識而開始。

(一)海洋濕地立法保護歸責(zé)的法律原則

海洋濕地立法保護的實質(zhì)，就是海洋環(huán)境權(quán)益的侵害救濟。要對受到侵害的海洋環(huán)境權(quán)益進行法律救濟，首要的問題就是必須解決法律責(zé)任承擔(dān)的歸責(zé)原則。目前，各國海洋濕地立法保護的法律歸責(zé)原則大體上可分為兩類:一類是從過錯責(zé)任原則演變而來的過錯責(zé)任原則和無過錯責(zé)任原則的混合體;一類是無過錯責(zé)任原則。我國對于包括海洋濕地保護在內(nèi)的所有環(huán)境侵權(quán)行為適用無過錯責(zé)任原則，其內(nèi)容主要體現(xiàn)在《民法通則》第106條第3款、《海洋環(huán)境保護法》第42條、《大氣污染防治法》第36條、《水污染防治法》第41條和《環(huán)境保護法》第41條。這些立法規(guī)定，成為我國海洋濕地生態(tài)安全保護立法與司法實踐的法律依據(jù)之一，但在實際應(yīng)用無過錯責(zé)任原則中，因海洋濕地法律保護客體的流動性、變動性，加上引起海洋濕地生態(tài)安全問題在客觀上常常是復(fù)雜的、甚至由于一定時期科學(xué)的局限而難于證明，這導(dǎo)致在確定破壞海洋濕地生態(tài)安全違法責(zé)任的承擔(dān)主體時，會遇到如何推定適用該原則的法律主體與法律后果之間的有因果關(guān)系的難題。[4](P279－282)

(二)海洋濕地立法保護歸責(zé)的因果認(rèn)定

根據(jù)我國一般民事侵權(quán)因果認(rèn)定理論“誰主張、誰舉證”要求，原告必須證明被告的侵權(quán)行為與侵害結(jié)果之間有內(nèi)在的、必然的、直接符合客觀規(guī)律的聯(lián)系，才能認(rèn)定被告承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。但在海洋濕地生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件中，這種理論往往無法適用。因為在海洋濕地生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件中，侵害結(jié)果經(jīng)常不會一時一事就簡單地顯露出來，有時還會因個人及社會的認(rèn)知局限、科學(xué)前沿知識缺乏等而變得難以甚至無法明確因果關(guān)系。這就需要我們在實際工作中引進這樣兩種因果認(rèn)定理論，來認(rèn)定海洋濕地生態(tài)環(huán)境侵權(quán)的責(zé)任。一是蓋然性因果認(rèn)定理論。該理論告訴我們，在海洋濕地生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件中，只要存在沒有該侵權(quán)行為就不會出現(xiàn)該侵害結(jié)果的邏輯上的假言必要條件關(guān)系，就可認(rèn)定該侵權(quán)責(zé)任的存在而追究其相應(yīng)責(zé)任。二是間接反證理論。該理論源于德國民事證據(jù)法，是指在侵權(quán)主要事實難于認(rèn)定的情況下，由原不負(fù)責(zé)舉證責(zé)任的一方承擔(dān)舉證責(zé)任，來證明侵權(quán)責(zé)任是否存在。依據(jù)該理論，在海洋濕地生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件中，被告要否認(rèn)原告的訴求，必須反證其環(huán)境侵權(quán)的行為不存在，否則，被告就要承擔(dān)起相應(yīng)的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任，并據(jù)此判決被告對原告的環(huán)境權(quán)益受損負(fù)責(zé)。[5]這實際上也就是舉證責(zé)任的倒置，是在出現(xiàn)特殊民事侵權(quán)情勢下使用的。同樣，這一理論也可適用于實踐中對海洋濕地生態(tài)安全保護的侵權(quán)案件處理。

(三)海洋濕地立法保護歸責(zé)的環(huán)境產(chǎn)權(quán)

目前，在現(xiàn)有我國民法理論中，海洋濕地中的大氣、水體、各種生物與礦物資源都沒有成為環(huán)境產(chǎn)權(quán)中的客體;在我國經(jīng)濟法中，還存在法律沒有明確環(huán)境產(chǎn)權(quán)中的主體權(quán)利與責(zé)任的問題。因此，造成對海洋濕地中的大氣、水體、各種生物與礦物的破壞或破壞威脅，按照現(xiàn)有法律卻找不到破壞的侵害主體應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任的法律依據(jù)，導(dǎo)致海洋濕地資源掠奪和破壞現(xiàn)象嚴(yán)重卻無法予以有效制約的不良狀況。因此，應(yīng)在現(xiàn)有法律法規(guī)間接對海洋濕地環(huán)境行為某些方面的規(guī)范上，通過立法或修改立法來確立我國海洋濕地生態(tài)資源的環(huán)境產(chǎn)權(quán)，使我國目前海洋濕地生態(tài)環(huán)境的法律外部性無序管理能依法轉(zhuǎn)變?yōu)榉蓛?nèi)部性有序管理，從而有效地規(guī)范和調(diào)整對我國海洋濕地公共資源的開發(fā)利用與保護管理的法律行為，更好地促進海洋濕地生態(tài)資源的配置與利用向法律保護與社會發(fā)展的最優(yōu)化狀態(tài)靠近。[6]

(四)海洋濕地立法保護的責(zé)任承擔(dān)

法律規(guī)定了三種責(zé)任承擔(dān)方式，即排除危害責(zé)任、賠償損失的責(zé)任和生態(tài)補償?shù)呢?zé)任。前兩種責(zé)任在我國《環(huán)境保護法》第41條第1款中有明確規(guī)定，它不僅是我國行政經(jīng)濟法的責(zé)任承擔(dān)方式，也是我國民法上的兩種責(zé)任承擔(dān)方式。而生態(tài)補償責(zé)任，在海洋濕地環(huán)境法律侵權(quán)案的法律適用中，一方面要求侵權(quán)方向公共資源的管理代表者即國家提交一定的費用作為對海洋濕地生態(tài)資源損害的補償;另一方面應(yīng)承擔(dān)向受海洋濕地生態(tài)安全破壞或破壞威脅的特定地區(qū)受害者，提供生態(tài)救濟或補償?shù)呢?zé)任。[7]當(dāng)然，在海洋濕地生態(tài)安全遭到破壞或破壞威脅而帶來長時間的生態(tài)補償問題時，則需要國家提供經(jīng)費來予以解決。正如黃錦堂先生所說的:“如果以國家補償?shù)姆椒▉磉M行全面、悉數(shù)的損害填補不妥當(dāng)，畢竟，這仍然是花人民的錢。理想的方法是:國家以人民的稅收出資一部分，另外由現(xiàn)行的污染者與可得知的舊污染者負(fù)責(zé)一部分，如此共同來賠償。”[8](P57)

四、生態(tài)安全下的海洋濕地立法保護對策

(一)樹立海洋濕地衡平性立法理念

要體現(xiàn)海洋濕地生態(tài)安全的立法保護，當(dāng)務(wù)之急必須解決與立法相關(guān)的理念認(rèn)識。立法中的理念一般就是指在立法活動中所應(yīng)遵循的立法指導(dǎo)精神，該種精神反映了立法的價值傾向和一部法律的實質(zhì)內(nèi)容，而立法理念本身的客觀要求就是衡平性，[9]這種衡平性要求我們的海洋濕地保護立法的內(nèi)容要科學(xué)化。在海洋濕地保護立法的過程中，要體現(xiàn)衡平性立法理念，就必須樹立人與自然和諧共處下的海洋濕地法律保護思想。這種思想告訴我們，在人與自然和諧共處下，生命和無生命的要素都會在一種生態(tài)平衡的狀態(tài)下，組合成為一種有機整體并處于較佳狀態(tài);在這種較佳狀態(tài)下，法律應(yīng)衡平性保護各個存在個體及其有機整體，使之能夠相互成長與壯大，從而實現(xiàn)相互之間的長期共存與發(fā)展。[10]在實際立法與相關(guān)研究中，對過去的以人類為中心的傳統(tǒng)人本主義立法理念應(yīng)予以拋棄，要有生態(tài)和諧和長遠(yuǎn)發(fā)展的思想指導(dǎo)我們的海洋濕地保護立法，用衡平性立法理念對包括海草濕地在內(nèi)的海洋濕地自然生態(tài)價值進行立法保護、在和諧共生的生態(tài)平衡狀態(tài)下實現(xiàn)人與自然的可持續(xù)發(fā)展，這就是海洋生態(tài)價值下的海洋濕地衡平性立法理念。之所以這樣，是因為，自然界萬事萬物的發(fā)展生存方式表明，我們?nèi)祟愂亲匀唤缈陀^生態(tài)系統(tǒng)的組成部分之一，離開了這個客觀生態(tài)系統(tǒng)，人類將無法生存;只有維護好這個生態(tài)系統(tǒng)的絕妙平衡，我們?nèi)祟惒拍茉诳陀^世界中談得上生存和發(fā)展。①

(二)制定并完善海洋濕地保護的立法

第一，在上位法方面，要采取制定新法和修改現(xiàn)有法律法規(guī)的措施，建立起我國的海洋濕地生態(tài)安全保護法律制度，并逐步建立和完善以之相適應(yīng)的立法體系。我國擁有完全主權(quán)的三十八萬平方公里的領(lǐng)海國土，也擁有獨立行使國家資源主權(quán)的二百七十多萬平方公里的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架海域。在這些主權(quán)管轄的遼闊海域，或多或少地分布著大大小小的海洋濕地。對這些海域的海洋濕地的立法保護，就是管轄海域所在國上位法即國家層面立法所要確定的重要內(nèi)容之一。由于我國國家層面的現(xiàn)有立法中，沒有國家主權(quán)管轄海域的海洋濕地生態(tài)安全保護的專門立法，即使有一些間接涉及的立法，也更多是從資源開發(fā)與利用的角度予以規(guī)范，使得我國海洋濕地生態(tài)安全的保護既欠缺法律規(guī)定，又保護力度不強。②因此，有必要通過修訂基本法增補相關(guān)內(nèi)容，或進行國家專門的關(guān)于海洋濕地生態(tài)安全保護的立法，建立歸責(zé)原則和方法明確、產(chǎn)權(quán)清晰和責(zé)任承擔(dān)均衡的海洋濕地保護法律制度，完善海洋濕地生態(tài)安全保護法規(guī)體系。

第二，在下位法方面，應(yīng)加快地方海洋生物多樣性保護立法，建立和完善海洋濕地保護地方法規(guī)體系。以海南海草濕地生態(tài)安全保護地方立法為例，海南海草濕地生態(tài)安全保護是海南海洋濕地三大生態(tài)安全保護內(nèi)容的重要組成部分，對其生態(tài)安全構(gòu)成侵害或侵害威脅的情況主要有五個方面。一是，在推出首部海南海草濕地保護專門地方立法時，要注重諸如外來物種引入論證與準(zhǔn)入制度、本地海草生物資源種群種質(zhì)庫管理制度、異地移栽保護與管理制度等等的立法建設(shè)。③二是，在海南海草濕地生態(tài)保護的多樣性評定標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境評估指標(biāo)體系上，立法建立海南的地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。三是，在采取建自然保護區(qū)的保護管理舉措上，要立法區(qū)分和完善不同層次、不同區(qū)域的保護區(qū)域管理法律制度，同時，對保護區(qū)外的海草濕地生態(tài)資源也要立法予以保護。四是，借助網(wǎng)絡(luò)平臺，立法建立海南海草濕地保護與管理的信息采編系統(tǒng)和生物多樣性監(jiān)控保護系統(tǒng)。五是，立法建立和加強有關(guān)海南海草濕地生態(tài)資源保護與管理的課題研究、技術(shù)服務(wù)、教育培訓(xùn)和國內(nèi)外交流的制度。

(三)完善我國海洋濕地保護的政府管理體制

立法明確居中協(xié)調(diào)管理部門在政府中的設(shè)置，明確其工作開展時的中立性要求。鑒于我國海洋濕地保護管理工作全局性、流動性的特點，以及各地、各部門海洋濕地保護管理工作有時缺乏配合與協(xié)調(diào)的狀況，在今后機構(gòu)設(shè)置立法中，應(yīng)在各地、各政府部門海洋濕地保護管理機構(gòu)之上，立法明確設(shè)立居中協(xié)調(diào)管理部門，科學(xué)化賦予該機構(gòu)相應(yīng)協(xié)調(diào)管理權(quán)限，明確其工作開展時的中立性要求，嚴(yán)肅其相關(guān)責(zé)任。同時，對其工作程序也要立法予以明確。這樣做，可以在分工合理的基礎(chǔ)上，加強各管理機構(gòu)之間的相互協(xié)作與配合，減少工作上的相互推諉現(xiàn)象，提高辦事工作效率。對于涉及跨行政區(qū)域的居中協(xié)調(diào)管理工作，要加強相互之間的協(xié)商與配合，實在不能解決的，應(yīng)共同報請上一級有關(guān)機構(gòu)予以解決。

立法規(guī)范海洋濕地保護管理人員的責(zé)任追究制度。我國海洋濕地生態(tài)保護與管理工作責(zé)任重大，立法明確其工作責(zé)任，建立起責(zé)任追究制度，是認(rèn)真維護我國海洋生態(tài)安全的迫切需要。工作人員在海洋濕地生態(tài)保護工作中出現(xiàn)這樣、那樣的問題，有時并不能僅僅歸咎于工作人員的自身素養(yǎng)，如果約束機制不能提供一種良性壓力，以確保任何人處于某一特權(quán)地位時均不能過多或絲毫都不牟取私利，那么，再高尚的執(zhí)政官也不能保證社會公共利益不被他的后繼者有意或無意地加以損害。必須在相關(guān)立法中明確規(guī)定:海洋濕地保護管理部門及其工作人員，違反相關(guān)規(guī)定，對海洋濕地保護與管理工作措施不到位、管理不嚴(yán)、工作力度不大者，或違反規(guī)定及法律法規(guī)、在工作中玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的，由其相應(yīng)的管理部門或機構(gòu)予以行政處分;情節(jié)嚴(yán)重，觸犯刑律，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

注釋:

①參見世界環(huán)境與發(fā)展委員會:《我們共同的未來》吉林人民出版社，1997年版。

②參見1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第1條關(guān)于“區(qū)域”的規(guī)定和第136、137條。

③參見弗·卡普拉·斯普雷納克:《綠色政治——全球的希望》，王宏周譯，東方出版社1998年版。

[1]樊清華，汪冰.從生態(tài)價值看濕地保護立法理念的科學(xué)化[J].理論導(dǎo)報，2011，(10).

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