辛方坤

（上海政法學院 國際事務與公共管理學院，上海 201701）

一、引言

黨的十八大報告指出，要堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進政治體制改革。其中，完善基層民主制度是推進政治建設和政治體制改革要抓好的重要任務之一?；鶎用裰魇侵袊裰髡伟l(fā)展的基礎。本文選取上海浦東洋涇街道的“百姓暢言堂”為案例，探討城市社區(qū)協(xié)商民主的可操作化路徑，以期對中國的城市社區(qū)協(xié)商民主有可借鑒意義。

二、城市社區(qū)協(xié)商民主的理論綜述

在哈貝馬斯和吉登斯等學者看來，二戰(zhàn)后主流的代議民主理論僅僅把民主理解為投票或選舉、立法的程序和過程。代以民主以選舉和投票為中心，無視民主決策過程中個人價值觀和意見的獨特性，易于產生政治冷漠癥，易于導致多數人暴政；而工具理性的特點使其容易被非理性和私利主導，難以體現(xiàn)真正的公民精神。他們主張從“以投票為中心”的代議民主走向“以對話為中心”的協(xié)商民主。

興起于20 世紀90年代的協(xié)商民主是對選舉民主和參與式民主的接續(xù)，也是實現(xiàn)參與民主向自治民主過渡的民主模式。1996年，詹姆斯·博曼在《公共協(xié)商：多元主義、復雜性與民主》一書中論述了協(xié)商式民主的條件。［1］此后，喬·埃爾斯特在《協(xié)商民主：挑戰(zhàn)與反思》一書中指出，作為一種政治決策機制，討論與協(xié)商是對投票的替代。在羅爾斯和哈貝馬斯這兩位重要思想家加入之后，協(xié)商民主獲得巨大的影響力。尤其是哈貝馬斯以話語理論為基礎，將偏好聚合的民主觀念轉換為偏好轉換的理論，從而使協(xié)商民主真正地成為20 世紀末最為引人矚目的民主理論。已有的協(xié)商民主文獻，大致從三個不同的角度來理解協(xié)商民主：一是組織形式上的協(xié)商民主，“協(xié)商民主意味著一種事務受其成員的公共協(xié)商支配的社團”，這種團體“將民主本身視為一種基本的政治理想”。［2］二是決策形式上的協(xié)商民主，米勒、亨德里克等人把協(xié)商民主理解成一種民主的決策體制或理性的決策形式，“在這種體制中，每個公民都能夠平等地參與公共政策的制定過程，自由地表達意見，愿意傾聽并考慮不同的觀點，在理性的討論和協(xié)商中做出具有集體約束力的決策”。［3］三是治理形式上的協(xié)商民主，瓦拉德斯等人認為協(xié)商民主是一種民主治理形式，平等自由的公民以公共利益為取向，在對話和討論中達成共識，通過公共協(xié)商制定決策。“協(xié)商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式，它能夠有效回應文化間對話和多元文化社會認知的某些核心問題?！保?］其實，無論是組織形式、參與形式還是治理形式，協(xié)商民主本質上都是一種為公共利益而達成一致的民主形式，誠如林尚立所言，協(xié)商民主就是“公民在開放的公共空間中，就公共事務和公益事業(yè)進行公開的意見表達、意見交換和討論協(xié)商，以達成共識或形成決策的民主形式。”［5］協(xié)商民主是建立在發(fā)達的代議民主和多數民主之上的，它是對西方的代議和遠程民主的一種完善和超越。離開這樣一個前提，去看待協(xié)商民主，就可能偏離歷史的真實。［6］

西方協(xié)商民主理論發(fā)展的同時，中國的城市化進程也進入高速發(fā)展階段，城市社區(qū)的治理也日益成為決策層與學術界關注的焦點。按照時間順序梳理，國內學術界此方面的研究從最開始關注“街道辦事處與居委會的組織職能”，逐漸發(fā)展到關注“政府與社會及民眾之間的互動”，再發(fā)展到當前的“協(xié)商、參與研究”。這三個階段也同我國經濟、社會發(fā)展的狀況相吻合。當前，在城市基層治理中，“對公共事務的最佳管理和控制已經不再是集中的，而是多元的，分散的，網絡型及多樣性的，它涉及到多層次的權利和利益的協(xié)調”。［7］正因如此，國內社區(qū)民主的主要研究角度有：一是如何理解城市社區(qū)協(xié)商民主的價值；［8］二是如何實現(xiàn)居民有效參與；［9］三是如何處理好社區(qū)治理主體之間的關系。［10-11］這些研究成果對探討社區(qū)的協(xié)商民主有一定的參考和指導作用。

縱觀中國的城市社區(qū)協(xié)商民主發(fā)展之路，可以看到，城市社區(qū)協(xié)商民主的理論與實踐具有兩種明顯的趨勢：一是重視基層的政權建設，注重社區(qū)管理權限的下放。這一趨勢與黨的強化基層政權建設相吻合，擴大了基層政府的權能，尤其是基層黨組織的黨建帶動作用；二是強調社區(qū)動員、居民參與和社區(qū)自治。這一趨勢要求強化社區(qū)的參與意識，改變政府管理過多，行政效率低下的狀況，也與“小政府、大社會”的要求相呼應。然而，已有的大部分研究只是停留在“應該怎么做”的階段，即對中國城市社區(qū)協(xié)商民主的建設路徑提出了高屋建瓴的理論對策，在實踐過程中依然無法很好地解決“具體怎么做”的困境。正基于此，本文梳理“百姓暢言堂”建設中的經驗，聚焦于平臺建設這個可操作化的點。

三、適宜中國國情的城市社區(qū)協(xié)商民主模式

城市社區(qū)協(xié)商民主的一個先決條件是公民擁有民主意識。在社區(qū)空間中，基層民主一般會呈現(xiàn)出兩種民主生活形態(tài)并存的局面：一是制度性民主生活，即基于自治制度所形成的民主生活，如政務公開、居民自治等，這其中也涵蓋了居民的一些維權行為；二是自發(fā)性民主生活，即通過體制、機制創(chuàng)新，開發(fā)民主所形成的民主生活，如各種商議機制所形成的民主生活。從理論上說，協(xié)商民主最直接的基礎就在基層社區(qū)，建立在社區(qū)各利益主體廣泛參與的基礎之上，協(xié)商民主貫穿于種種民主形態(tài)之中，并起著主導作用。協(xié)商民主作為社會主義民主形態(tài)，是比一般民主形態(tài)更高的民主，其實質是人民當家作主，這就要求人民能夠廣泛參與到社會建設中去。因此，公民的民主意識是協(xié)商民主發(fā)展的關鍵性條件。正如哈貝馬斯所說：“一方面是在議會黨團的制度化的協(xié)商形式中實現(xiàn)的，另一方面又是在社會公眾及民間團體的政治上的語言交往網絡中實現(xiàn)的。……所有涉及到全社會的重大問題，以及需要進行規(guī)范的事務都可以形成意見和意志?！?/p>

而另一個條件，則是各種社區(qū)利益相關者的有序參與。協(xié)商民主是社區(qū)組織與政治組織相結合的新的民主模式，以期待達成共識的過程。理論上，社區(qū)治理主體主要包括社區(qū)成員代表大會、社區(qū)議事委員會、社區(qū)管理委員會(或業(yè)主委員會)、社區(qū)居民委員會及其他各種中介組織。協(xié)商民主就要求各種主體合理地表達自身的利益訴求。“由于中國實行的不是競爭性的而是合作性的政黨制度，所以，參與基層民主的人民群眾之間沒有過多的黨派界限，可以直接以公民的身份參與基層民主生活。中國的社會和政治結構形態(tài)為公民協(xié)商的成長提供了十分有利的社會條件”。［5］因此，保障各種社區(qū)利益相關者的合理、有序參與，是我國城市社區(qū)協(xié)商民主發(fā)展的基礎。

我國的協(xié)商民主是在構建和諧社會、創(chuàng)新社會管理的過程中探索的新型基層民主形式，是對黨和中央政府倡導的“公民有序政治參與”精神的貫徹，是對社會基層民主制度的進一步完善。經過長期實踐，我國社區(qū)治理形成了三種各具特色的治理模式，［12］具體表現(xiàn)為：上海模式是二級政府、三級管理、四級網絡，構筑領導系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和支持系統(tǒng)相結合的街道社區(qū)管理體制；沈陽模式是按照“社區(qū)自治，議行分設”的原則重組社區(qū)治理體系，設立了社區(qū)成員代表大會、社區(qū)協(xié)商議事委員會和社區(qū)委員會三個組織；江漢模式在參照沈陽模式的基礎上，重新設計社區(qū)組織結構，成立了社區(qū)黨組織、社區(qū)成員代表大會、社區(qū)居委會和社區(qū)協(xié)商議事會。雖然各地治理模式有所差異，蘊含的理論卻與托克維爾的闡述相一致：“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活中，公民認識到，如果由大家一起處理集體事務，走出自我、聯(lián)合起來參與是必須的，而在聯(lián)合和共同行動中權威是必不可少的，于是個體通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活既學會了參與又能理性地服從?！保?3］三種模式的成功均離不開基層黨組織“在共同行動中的權威”，可以保證相關利益主體“既學會了參與又能理性地服從”。

四、城市社區(qū)協(xié)商民主的有效路徑——基于“百姓暢言堂”平臺建設

在近十年的城市發(fā)展中，上海一直在探索契合我國社會基本制度、適合上海城市特點的社區(qū)共治與居民自治機制，關于上海的社區(qū)治理探討也走在中國前列。眾多案例研究選取上海的社區(qū)、街道進行個案研究，如翟桂萍在合作主義視野下，以上海浦東新區(qū)濰坊社區(qū)的現(xiàn)實發(fā)展為藍本，建構一個以社區(qū)自治為基礎，黨政融合、條塊整合、多元互動的社區(qū)共治架構；［14］鄭長忠以上海臨汾街道社區(qū)為案例，研究了政黨主導下的多元合作模式，使社區(qū)物業(yè)秩序建構走出了線性思維模式。［15］從已有的案例研究可以發(fā)現(xiàn)，上海的城市社區(qū)民主建設過程中，基層黨組織均發(fā)揮了十分重要的作用。

浦東洋涇街道搭建了一個“提意見、納民意、寫方案，為居民解決了不少難題”的協(xié)商民主平臺——百姓暢言堂，是由居民自發(fā)成立的基層自治組織，共有18 位成員，80%是老黨員，也是民意上傳下達的重要渠道。作為浦東啟動“自治家園”項目試點，洋涇“暢言堂”形成社區(qū)協(xié)商民主的雛形，已經成為基層黨組織、業(yè)委會、居委會和物業(yè)協(xié)同合作的助推器?？偨Y“百姓暢言堂”平臺建設的成功經驗，可以歸結為以下四點：黨組織作用核心化、共治主體多樣化、參與協(xié)商規(guī)范化、協(xié)商機制流程化。

（一）黨組織作用核心化

社區(qū)黨委作為基層黨組織，對居民區(qū)重要事務，堅持召開黨員議事會，讓黨內“先知道、先協(xié)商、先統(tǒng)一”，從而帶動居委會開展居民自治。各居委會在黨總支的領導指導下，依托黨員骨干建立的“百姓暢言堂”自治載體，較好地解決了老百姓身邊的急難愁問題。黨總支積極引導黨員廣泛參與小區(qū)的居委值班等常態(tài)化管理，參加小區(qū)業(yè)主委員會、平安志愿者、各種小團隊等自治組織，讓小區(qū)自治活起來。每逢重大活動，黨總支總能做到“一呼百應”，涌現(xiàn)了一批“小區(qū)事務熱心人”。黨總支制定并實施了“聯(lián)絡制、承諾制、督查制”制度，對居民區(qū)提出的問題和要求解決的事項做到“主動聯(lián)系、主動指導、主動服務”。同時增加制定“聯(lián)席制”，每月至少牽頭召開一次由機關聯(lián)絡員、社區(qū)民警、物業(yè)公司、業(yè)主委員會等社區(qū)單位、社會組織和居民代表等參加的聯(lián)席會議，相互通報情況，不斷探索社區(qū)共治新模式，共同商議解決小區(qū)事務和居民群眾的急難愁問題。黨總支充分利用這一優(yōu)勢，不斷培育自治組織、整合自治平臺，充分調動了小區(qū)居民、轄區(qū)單位參與小區(qū)建設的熱情，構建了社區(qū)各方民主參與的共治格局，有力推動了和諧社區(qū)的建設步伐。

（二）共治主體多樣化

以社區(qū)黨工委為領導核心、以街道辦事處為責任主體、以社區(qū)委員會為共治載體的格局，依靠的是“三駕馬車”，而非單一的社委會。其中，社區(qū)黨工委充分發(fā)揮“推動發(fā)展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用”；社區(qū)委員會層面大力推進“居民自我管理、自我教育、自我服務”的居民自治機制；街道層面構建“政府主導、社會協(xié)同、公眾參與”的社區(qū)共治機制，強化社區(qū)管理和公共服務。以共同需求、共同目標為紐帶，利用社區(qū)代表大會、社區(qū)委員會等載體，積極開展議事、協(xié)商、評議、監(jiān)督等工作，形成了“百姓暢言堂”的社區(qū)共治平臺。同時，大力培育社會組織，通過政府購買服務的形式，鼓勵社會組織在社區(qū)公益服務領域發(fā)現(xiàn)需求、創(chuàng)新服務項目。扶持一批有能力、講誠信的公益性社會組織，積極向社會組織購買為老、助殘等服務，引導社區(qū)社會組織良性發(fā)展，形成社會、居民共同參與的和諧局面。

（三）參與協(xié)商規(guī)范化

隨著社會的日益多樣化，人們的需求也變得多元多樣，單靠政府難以解決所有的社會難題，一些民生決策需要傾聽百姓的意見，才可能有更好的實施效果。因此，必須調動起各個方面的積極性，共同合作推進社區(qū)建設。很多社區(qū)公共事務解決效果不好，甚至造成了一些群眾的不理解。重要原因之一，就是缺乏協(xié)商議事的程序和環(huán)節(jié)，缺乏讓居民表達訴求和想法的渠道與平臺。因此，社區(qū)共治的著重點就是要增加公眾協(xié)商和參與，并將公眾協(xié)商和參與的方式方法制度化規(guī)范化?！按罱〞乘缘钠脚_，保證利益主體的合理有序參與”也是“百姓暢言堂”名字的由來。居委會主動關心和參加業(yè)主大會等相關重要會議，指導幫助業(yè)主委員會建立會議信息發(fā)布制度，檔案印章管理制度以及業(yè)主接待和定期報告制度。

訪談中一位居民的表達也證實了我們的觀點。“以前的工程是政府牽頭、政府實施、政府維護。這次不一樣，是居委會牽頭，暢言堂和物業(yè)協(xié)商，讓物業(yè)接收維修工作。這才是實質上的居民自治。工程是否合格，不是哪個部門說了算，是居民自己說了算。”

（四）協(xié)商機制流程化

從百姓暢言堂平臺所討論的一些公共議題，可以看到社區(qū)的協(xié)商民主是一項系統(tǒng)工程，有眾多的機制支撐。洋涇街道充分挖掘，將這些機制固化，形成了一套社區(qū)協(xié)商民主機制的流程：發(fā)現(xiàn)機制，即發(fā)現(xiàn)共治項目或者需要納入共治的問題；議事機制，即對共治項目進行充分討論協(xié)商，在利益相關方之中達成共治，并用一定形式把共識固化下來；反饋機制，通過信息公開，獲取各方面的反饋信息；監(jiān)督機制，即對共治項目進展進行跟蹤和監(jiān)督；評議機制，即公布共治項目解決情況，接受公眾評價，委托居委會進行評估并出具評估報告。通過固定的流程機制，城市社區(qū)的協(xié)商民主得到了居民的廣泛認同。

五、結論

我們黨一貫重視基層、關注基層、服務基層，多年來始終堅持加強基層民主政治建設，提高社會廣大基層群眾當家作主的地位。近年來，基層民主不斷擴大，人民群眾物質和文化生活明顯改善，這就是我們黨重視基層的成果。協(xié)商民主經過政治學家的倡導與實驗而煥發(fā)出了旺盛的生機與活力。在社區(qū)這一平臺，協(xié)商民主有著相對更加適宜其生長的土壤。在我國轉型發(fā)展、深化改革的關鍵時期，政府、社會與居民的共同推動是城市社區(qū)民主不斷成長的動力。通過“百姓暢言堂”平臺建設的經驗可以發(fā)現(xiàn)，基層黨組織在城市協(xié)商民主過程中扮演著重要的角色：著重培育社區(qū)服務性、公益性、互助性社會組織，引導其有序參與社區(qū)管理、服務和自治，為公民意識和公共精神的發(fā)育營造良好的公共空間。

［1］〔美〕詹姆斯·博曼.公共協(xié)商：多元主義、復雜性與民主［M］.北京:中央編譯出版社，2006.21-62.

［2］〔美〕喬舒亞·科恩.協(xié)商與民主合法性［A］.〔美〕詹姆斯·博曼，威廉·雷吉.協(xié)商民主:論理性與政治［M］.陳家剛等譯.北京:中央編譯出版社，2006.50.

［3］〔美〕戴維·米勒.協(xié)商民主不利于弱勢群體［A］.〔南非〕西奧·帕瑟林·登特里維斯.作為公共協(xié)商的民主:新的視角［M］.王英津等譯.北京:中央編譯出版社，2006.139-140.

［4］陳家剛.協(xié)商民主［M］.上海:上海三聯(lián)書店，2004.3.

［5］林尚立.公民協(xié)商與中國基層民主發(fā)展［J］.學術月刊，2007,(9)：13-20.

［6］俞可平.協(xié)商民主譯叢(2)［M］.北京:中央編譯出版社，2006.2

［7］齊衛(wèi)平，陳朋.協(xié)商民主:城市基層治理的有效模式［J］.理論與改革，2008,（5）:9-13.

［8］吳猛.社區(qū)協(xié)商民主:理論闡釋與路徑選擇［J］.社會主義研究，2011,(2)：99-101.

［9］歐陽君君，馬巖.協(xié)商民主與社區(qū)參與——以揚州市為例［J］.城市問題，2010,(11)：70-75.

［10］孫榮，范志雯.社區(qū)共治：合作主義視野下業(yè)主委員會的治理［J］.中國行政管理，2007,(12)：81-84.

［11］李江新.社區(qū)管理三大參與主體分析——基于多元共治的視角［J］.學術界，2011,(5)：79-86.

［12］沈榮華等.合作共治：我國城市社區(qū)建設的路徑［J］.社會科學，2008,(10)：82-87.

［13］托克維爾.論美國的民主［M］.北京:商務印書館，1988.66.

［14］翟桂萍.社區(qū)共治：合作主義視野下的社區(qū)治理——以上海浦東新區(qū)濰坊社區(qū)為例［J］.上海行政學院學報，2008,（2）:81-88.

［15］鄭長忠.多元共存條件下社區(qū)治理的政黨邏輯［J］.理論與改革，2009,（2）:55-59.