張業(yè)亮

近來，美國聯(lián)邦最高法院連續(xù)對四起涉及選舉權(quán)的案件作出裁決。9月29日，最高法院以5比4的表決，否決了聯(lián)邦第六巡回上訴法院對俄亥俄州提前選舉的法律作出的裁決。10月18日，最高法院又以6比3的表決結(jié)果，駁回奧巴馬政府和一些民權(quán)團(tuán)體要求法院下令禁止得克薩斯州在即將到來的中期選舉中實(shí)施“選民身份證件法”的緊急上訴，維持聯(lián)邦第五巡回上訴法院判令該法合憲的裁決。在2014年中期選舉進(jìn)入倒計(jì)時(shí)的關(guān)鍵時(shí)期，最高法院的上述裁決從一個(gè)側(cè)面反映了在目前美國兩黨勢均力敵、誰也無法在美國政治中長期占據(jù)主導(dǎo)地位的情況下，兩黨選舉競爭更趨激烈的現(xiàn)實(shí)。

“選民身份證件法”引發(fā)“投票戰(zhàn)爭”

在美國許多州，選民只需出示任何名字登記的選票就可投票。此外，有33個(gè)州和哥倫比亞特區(qū)允許選民在選舉日之前提前投票。奧巴馬執(zhí)政以來，特別是2010年中期選舉共和黨取得州長和州議會(huì)選舉的多數(shù)后，一些州（主要是共和黨控制的南部州）相繼通過要求選民登記和投票時(shí)須出示帶照片的身份證件和減少提前投票天數(shù)的選舉法規(guī)。其中，得克薩斯、威斯康星和密西西比州于2011年通過選民身份證件法，規(guī)定選民在投票時(shí)必須出示駕照、護(hù)照、攜帶槍支許可證等身份證件；2012年，北卡羅來納州和賓夕法尼亞州也相繼通過嚴(yán)厲的選民身份證件法，南卡羅來納州則于2013年通過該法。截至2013年11月，全美共有34個(gè)州通過了某種形式的選民身份證件法，其中包括得克薩斯在內(nèi)的11個(gè)州通過了嚴(yán)格的選民身份證件法；俄亥俄、北卡羅來納等州還出臺了減少提前投票天數(shù)的法規(guī)。

由于參與提前投票的和沒有身份證件的多為少數(shù)族裔、年輕人和窮人，而這些團(tuán)體正好是民主黨選民聯(lián)盟的組成部分，選民身份證件法和減少提前投票天數(shù)的選舉法規(guī)理所當(dāng)然的遭到少數(shù)族裔、民權(quán)團(tuán)體以及民主黨的強(qiáng)烈反對。他們認(rèn)為，這些法規(guī)將給選民、特別是少數(shù)族裔和窮人帶來不公平的負(fù)擔(dān)和“不對稱的影響”，并由此產(chǎn)生“歧視性結(jié)果”，即剝奪傾向于投民主黨票的少數(shù)族裔和窮人的投票權(quán)。于是，他們向聯(lián)邦法院起訴，要求廢除這些法律，從而發(fā)了一系列被美國媒體稱之為“投票戰(zhàn)爭”的曠日持久的司法大戰(zhàn)。美國聯(lián)邦最高法院的上述判決不過是近年來聯(lián)邦法院審理的諸多選舉權(quán)法案件的幾例而已。

案情的原委

得克薩斯州于2011年由共和黨控制的州議會(huì)通過了堪稱全美最嚴(yán)格的“選民身份證件法”。根據(jù)該法，該州選民在選舉投票時(shí)必須出示帶照片的身份證件（駕照、美國護(hù)照、美國軍人證或持槍證等七種證件，學(xué)生證除外）。如果沒有被法律認(rèn)可的身份證件，須向州公安部申請“選舉身份證”。由于申領(lǐng)“選舉身份證”手續(xù)繁瑣，費(fèi)時(shí)耗力，因此，自該法生效以來，只頒發(fā)了282張。而得克薩斯州約有60多萬名已登記的選民沒有該法所要求的照片身份證件，占該州已登記選民數(shù)（1360萬）的5%，其中多數(shù)是黑人和拉美裔，他們將因此無法參加投票。因此，這一法律遭到州美國民權(quán)聯(lián)盟和有色人種協(xié)進(jìn)會(huì)等團(tuán)體的反對，并向聯(lián)邦地區(qū)法院起訴。

在經(jīng)過長達(dá)兩年的司法訴訟后，聯(lián)邦地區(qū)法院于2013年依據(jù)1965年的《選舉權(quán)法》，禁止實(shí)施該法?？墒窃诼?lián)邦最高法院于2013年6月否決了《選舉權(quán)法》部分條款后，該法又得以實(shí)施。于是，該州的民權(quán)團(tuán)體和奧巴馬政府再次向聯(lián)邦地區(qū)法院提起訴訟。今年9月，聯(lián)邦地區(qū)法院開始審理。10月6日，地區(qū)法院法官裁決，以得克薩斯州的選民身份證件法違反憲法規(guī)定的平等保護(hù)的權(quán)利為由，下達(dá)禁令。得克薩斯州隨即上訴到聯(lián)邦巡回法院。10月14日，美國聯(lián)邦第五上訴巡回法院裁決，否決了地區(qū)法院的判決，恢復(fù)得克薩斯州在11月選舉中實(shí)施選民身份證件法。15日，美國司法部和民權(quán)團(tuán)體又緊急上訴到聯(lián)邦最高法院。10月17日，聯(lián)邦最高法院駁回上訴，維持聯(lián)邦巡回上訴法院的裁決。

俄亥俄州爆發(fā)的“投票戰(zhàn)爭則”則是圍繞提前投票展開的。由于在2004年大選中，俄亥俄州許多人在投票日要經(jīng)過長時(shí)間排隊(duì)等待才能投票，以至許多人最后放棄了投票。俄亥俄州于2005通過“無理由提前投票”的法律，規(guī)定投票站在選舉日前35天就開門。此后的選舉都按照這一規(guī)定。在2012年選舉中，俄亥俄州有1/3選民提前投票。今年2月，共和黨控制的州議會(huì)通過法案（SB238），把提前投票的天數(shù)由35天減少到28天，減少的天數(shù)正好與選民登記的天數(shù)重疊，即選民在這一周內(nèi)的任一天可以同時(shí)登記和投票，被稱為“黃金周”。該州共和黨籍州務(wù)卿還發(fā)布行政命令，限制周末和晚上投票。由于提前投票的基本上是黑人和窮人，他們利用周日上教堂禮拜的機(jī)會(huì)乘坐教堂的大巴集中到投票點(diǎn)投票，因此這一法案遭到俄亥俄州黑人教會(huì)和民權(quán)團(tuán)體的反對，他們向聯(lián)邦地區(qū)法院起訴，要求取消這一規(guī)定。9月4日，聯(lián)邦地區(qū)法院裁決，阻止俄亥俄州這一法律的實(shí)施。9月23日，俄亥俄州向美國第六巡回上訴法院起訴，要求對裁決進(jìn)行復(fù)審。次日，該巡回上訴法院維持了原先的裁定。于是，該州上訴到美國聯(lián)邦最高法院，要求推遲執(zhí)行聯(lián)邦下級法院的裁定。9月29日，美國聯(lián)邦最高法院作出裁決，否決了聯(lián)邦第六巡回上訴法院的裁決。

選舉法：屬于州權(quán)還是聯(lián)邦權(quán)

從法律上來說，這些州所以能出臺“選民身份證件法”等法規(guī)，除了美國憲法規(guī)定外，還得力于2013年6月美國聯(lián)邦最高法院對1965年《選舉權(quán)法》的關(guān)鍵條款的否決，這一裁決為南部州通過和實(shí)施“選民身份證件法”和減少提前選舉天數(shù)的法律掃除了障礙。

傳統(tǒng)上，制訂選舉法屬于州權(quán)的范圍。內(nèi)戰(zhàn)后，聯(lián)邦政府逐漸擴(kuò)大了在選舉事務(wù)上的權(quán)力。1870年批準(zhǔn)的憲法第15條修正案取消把種族和膚色作為是否擁有選舉權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，黑人由此獲得了選舉權(quán)。19世紀(jì)末20世紀(jì)初以來，在進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)下，憲法第20條修正案給予婦女投票權(quán)。20世紀(jì)60年代的民權(quán)運(yùn)動(dòng)在擴(kuò)大了聯(lián)邦政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域權(quán)力的同時(shí)，進(jìn)一步擴(kuò)大了聯(lián)邦在選舉上的作用。國會(huì)于1965年通過的《選舉權(quán)法》賦予聯(lián)邦政府改革選舉規(guī)則的權(quán)威，該法由于禁止任何基于種族的投票歧視而被認(rèn)為是美國20世紀(jì)最重要的法律之一。此后，聯(lián)邦政府又陸續(xù)制定了一系列選舉法，以為州和地方的選舉提供統(tǒng)一的指導(dǎo)原則和監(jiān)督。其中最主要的是1993年通過的《全國選民登記法》，也稱《汽車選民法》，該法允許選民填寫聯(lián)邦政府頒發(fā)的一張簡單的表格并承諾是美國公民，用郵寄的方法就可進(jìn)行選民登記和投票。聯(lián)邦政府對選舉事務(wù)的介入打破了長期以來一直被認(rèn)為是州和地方政府的排他性的權(quán)力范圍，對州制定選舉法律的權(quán)力起了某種程度的監(jiān)督作用，特別是1965年通過的《選舉權(quán)法》相關(guān)規(guī)定，更是對南部各州修改選舉法進(jìn)行了限制。

1965年《選舉權(quán)法》規(guī)定，禁止基于種族、膚色或說英語能力等歧視的選舉實(shí)踐和程序，其中第五條要求歷史上曾實(shí)施種族歧視政策的九個(gè)州—阿拉巴馬、阿拉斯加、亞利桑那、佐治亞、路易斯安那、密西西比、南卡羅來納、得克薩斯和弗吉尼亞以及其他7個(gè)州的12個(gè)城市和57個(gè)縣在修改投票程序之前必須獲得聯(lián)邦政府或聯(lián)邦法院的批準(zhǔn)。該條款在1970年、1975年、1982年得到延長?！哆x舉權(quán)法》的“事先審批”條款從一開始就備受爭議，部分是因?yàn)樗x予聯(lián)邦政府凌駕于一些州之上的權(quán)力。此外，該法立法的意圖是臨時(shí)性的。因此，2006年，當(dāng)國會(huì)再次通過把《選舉權(quán)法》第五條延長的法案后，南部一些州質(zhì)疑其合憲性，向聯(lián)邦法院提起訴訟，要求取消該法“事先審批”的制約。2013年6月25日，聯(lián)邦最高法院在“謝爾比縣訴霍爾德”一案中以5比4的投票結(jié)果否決了該條。理由是該選舉權(quán)法“事先審批”條款是基于40多年前情況，不再符合目前正在改變的種族關(guān)系現(xiàn)實(shí)。聯(lián)邦最高法院的這一裁決使民主黨和民權(quán)團(tuán)體失去了制約南部州修改選舉法的法律武器，奧巴馬在當(dāng)天發(fā)表的講話中表示對最高法院的這一裁決“深感失望”，奧巴馬政府司法部長霍爾德則把這一裁決稱之為“選舉權(quán)的一次嚴(yán)重倒退” 。

最高法院的這一裁決為南部各州修改選舉法律掃除了障礙。受最高法院裁決的鼓舞，越來越多的共和黨主導(dǎo)的州通過了選民身份證件法和減少提前投票天數(shù)的法律，從而引發(fā)了“投票戰(zhàn)爭”。

實(shí)質(zhì)是爭奪選舉優(yōu)勢

這場由“選民身份證件法”和減少提前投票天數(shù)引發(fā)的“投票戰(zhàn)爭”，從表面上看是關(guān)于選民的投票權(quán)以及聯(lián)邦政府和州政府哪個(gè)在制定選舉權(quán)法問題上更具權(quán)威，但實(shí)際上是兩黨為奪取在美國政治中的主導(dǎo)地位而進(jìn)行的一場選民爭奪戰(zhàn)。

自20世紀(jì)60年代民主黨“新政聯(lián)盟”解體以來，兩黨在全國性的選舉中勢均力敵，無論哪個(gè)黨都不能穩(wěn)固而持久的同時(shí)控制白宮和國會(huì)，取得長期主導(dǎo)美國政治的地位。

選民身份證件法和減少提前投票天數(shù)法規(guī)之所以遭到民主黨的激烈反對，首先是因?yàn)檫@些法規(guī)削弱了民主黨的選舉力量。如前所述，沒有身份證件的通常是少數(shù)族裔、窮人和年輕人，這些團(tuán)體都是民主黨選民聯(lián)盟的組成部分。得克薩斯州是共和黨現(xiàn)有的最大的可依賴的選舉基地，但擁有迅速增長的傾向于投民主黨票的少數(shù)族裔。民主黨認(rèn)為，共和黨此舉是為了限制少數(shù)族裔的投票。其次，近數(shù)十年來，美國人口流動(dòng)的長期趨勢是從東北部流向南部、西部和中西部，這一變化提高了這些地區(qū)在全國性選舉中的權(quán)重。南部地區(qū)共和黨控制的州修改選舉法，還有一個(gè)重要的原因是在2010年人口普查后，南部許多州由于人口的增長而增加了議席，其中不少議席是在傾向于投共和黨票的選區(qū)，修改選舉法將使共和黨穩(wěn)固在這些選區(qū)的優(yōu)勢。再次，提前投票對民主黨有利。據(jù)俄亥俄州一民權(quán)組織統(tǒng)計(jì)，2008年，黑人中提前投票的選民占黑人選民總數(shù)的56.4%，在選舉日投票的占25.7%。在2008年大選中，俄亥俄州有9萬選民提前投票。最后，發(fā)生爭議的州多是搖擺州和選舉人票多的州。例如，賓夕法尼亞、俄亥俄和威斯康星州都是近年來總統(tǒng)選舉的搖擺州，兩州的選舉人票分別高達(dá)20張、18張和10張，失去這些州對總統(tǒng)選舉的勝負(fù)具有關(guān)鍵作用。

美國聯(lián)邦最高法院之所以選擇在離2014年中期選舉正式投票日前一個(gè)月對“選民身份證件法”和減少提前投票天數(shù)的法規(guī)作出裁決，是因?yàn)樵诒敬沃衅谶x舉中將有15個(gè)州開始實(shí)施禁止同一天登記和投票、投票前須出示選民身份證件或減少提前天數(shù)的法律，而這些法律實(shí)施與否，在選舉日誰將有合法的權(quán)利投票，將對一些州長和參議員選舉激烈的州起決定性的作用，從而影響兩黨的選舉成敗。

作為反擊，民主黨除聯(lián)合少數(shù)族裔和民權(quán)團(tuán)體向聯(lián)邦法院提起訴訟、要求取消或阻止這些法律的實(shí)施外，還在本黨控制的州通過便于選民投票的法律作為反制措施。例如，科羅拉多、特拉華和馬里蘭等州通過并實(shí)施了便于選民投票的法案；華盛頓州和俄勒岡州則實(shí)施了全郵遞投票的選舉；明尼蘇達(dá)州議會(huì)的民主黨議員于2013年否決了要求選民缺席投票須提供理由的條款，該法案經(jīng)民主黨州長簽署生效，從而使該州成為美國第34個(gè)實(shí)施無理由缺席投票的選舉法的州。2013年8月，民主黨立法競選委員會(huì)發(fā)起了一個(gè)50個(gè)州的倡議，推動(dòng)使投票更容易的投票改革，推動(dòng)要求所有選舉都由郵遞進(jìn)行的立法。在一些兩黨分治或由共和黨控制的州，民主黨則運(yùn)用這些立法建議作為政治武器，把共和黨描繪成反對基本投票權(quán)的黨，以此來爭取和擴(kuò)大少數(shù)族裔和窮人對民主黨的選舉支持。民主黨的這一系列舉措進(jìn)一步加劇了兩黨的“投票戰(zhàn)爭”。

美國聯(lián)邦最高法院的上訴裁決雖然暫時(shí)中止兩黨在投票權(quán)問題上的第一輪較量，但這些裁決還不是終審裁決，這意味著兩黨的“投票戰(zhàn)爭”還將持續(xù)下去。

（作者為清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心高級研究員）