劉紅建，江 宇，陶 郁

(1.南京曉莊學(xué)院 體育學(xué)院，江蘇南京211171;2.山東理工大學(xué) 體育學(xué)院，山東 淄博255049)

黨的十六大對(duì)體育事業(yè)提出了根本性的要求，把形成比較完善的全民健身和醫(yī)療衛(wèi)生體系與國(guó)民教育體系和科技、文化創(chuàng)新體系并列，共同作為全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)［1］。事實(shí)上，全民健身事業(yè)一定程度上是在各類政策的引領(lǐng)與推動(dòng)下發(fā)展的，特別是新世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家先后制定與發(fā)布了《全民健身?xiàng)l例》《全民健身計(jì)劃(2011—2015)》等。但是，全民健身政策功能的發(fā)揮不是出臺(tái)各類政策之后便萬(wàn)事大吉，而真正發(fā)揮作用的是政策的具體執(zhí)行。因而，作為政策總體過(guò)程的中心環(huán)節(jié)，全民健身政策執(zhí)行是各項(xiàng)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必需過(guò)程，沒(méi)有進(jìn)入執(zhí)行環(huán)節(jié)的全民健身政策，充其量是一紙文字的堆積。事實(shí)上，全民健身事業(yè)發(fā)展問(wèn)題的存在，很大程度上是由于地方全民健身政策執(zhí)行不力引起的，“上有政策、下有對(duì)策”“選擇性執(zhí)行”等，這些都不利于全民健身政策的有效執(zhí)行，不利于政策所承載公共體育利益的實(shí)現(xiàn)。不可否認(rèn)，任何一項(xiàng)政策的執(zhí)行都是在特定的制度下實(shí)現(xiàn)的，全民健身政策執(zhí)行也不例外，一旦制度存在缺陷，全民健身政策執(zhí)行不利的問(wèn)題很有可能產(chǎn)生。因此，要促進(jìn)全民健身政策的有效執(zhí)行，需要通過(guò)優(yōu)化相應(yīng)的制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。

1 制度理論范式下全民健身政策執(zhí)行簡(jiǎn)析

主要遵循的制度理論范式是諾斯關(guān)于制度變遷的學(xué)說(shuō)。在諾斯看來(lái)，“制度是社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范地講，它們是為人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約”［2］。他將制度分為3種類型:正式規(guī)則、非正式規(guī)則以及這些規(guī)則的運(yùn)行機(jī)制。諾斯認(rèn)為正式規(guī)則又稱正式制度，是指國(guó)家或地方政府按照一定的目的和程序有意識(shí)創(chuàng)造的一系列的政治、經(jīng)濟(jì)規(guī)則及契約等法律法規(guī)，以及由這些規(guī)則構(gòu)成社會(huì)等級(jí)結(jié)構(gòu);非正式規(guī)則是人們?cè)陂L(zhǎng)期實(shí)踐中無(wú)意識(shí)形成的，具有持久的生命力，并構(gòu)成世代相傳的文化的一部分，包括宗教信仰、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣及意識(shí)形態(tài)等因素;實(shí)施機(jī)制是為了確保上述規(guī)則得以執(zhí)行的相關(guān)制度安排，它是制度安排中的重要一環(huán)。這3部分構(gòu)成完整的制度內(nèi)涵，是一個(gè)不可分割的整體。

從正式制度的角度看，全民健身政策的執(zhí)行需要相關(guān)法律、條例以及規(guī)定等制度的規(guī)約，如《全民健身?xiàng)l例》的頒布奠定了全民健身活動(dòng)開(kāi)展的合法性基礎(chǔ)，事實(shí)上全民健身政策本身即是作為一種制度規(guī)約存在的(筆者認(rèn)為，法律、法規(guī)、計(jì)劃、方針等都具有政策的本質(zhì)屬性，都可以看成是政策的種類，這是一種大政策的內(nèi)涵約定)，規(guī)定了政策執(zhí)行的理想化趨向;組織制度是保障全民健身政策執(zhí)行的另一種正式制度，全民健身政策功能的實(shí)現(xiàn)需要一定的結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)施，在我國(guó)自上而下的體育行政機(jī)構(gòu)以及相應(yīng)的體育協(xié)會(huì)系統(tǒng)共同組成了這種制度安排，決定著全民健身政策的具體執(zhí)行狀況。從非正式制度角度看，全民健身政策的執(zhí)行又是受傳統(tǒng)文化、習(xí)俗約定影響。以往體育可有可無(wú)的行政理念，使得全民健身政策在地方的具體執(zhí)行遭遇阻滯，因而非正式制度與正式制度所形成的耦合關(guān)系，共同制約著全民健身政策的有效執(zhí)行。機(jī)制也是一種制度安排，機(jī)制的重要作用是保障全民健身政策的順利執(zhí)行，特別是監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制組成了全民健身政策執(zhí)行的內(nèi)部或外部規(guī)約，同時(shí)也是正式與非正式制度影響全民健身政策執(zhí)行的必要補(bǔ)充。

2 全民健身政策執(zhí)行制度約束的實(shí)踐表征

2.1 全民健身政策執(zhí)行的正式制度約束

2.1.1 全民健身政策的自身維度

全民健身政策本身即是一種制度安排，那么制度的形成必然要有“合法性”作為保障。不難理解，“合法性”即為合乎黨紀(jì)國(guó)法，說(shuō)到底也就是合乎最廣泛人民的意志。所以，全民健身政策目標(biāo)群體在政策制定時(shí)的利益表達(dá)決定了政策是否具有“合法性”。然而現(xiàn)實(shí)中全民健身政策在制定時(shí)往往重視了政策是否合乎已有法規(guī)，卻忽視了對(duì)社會(huì)公眾的利益表達(dá)。盡管我國(guó)先后制定的《全民健身計(jì)劃綱要》《全民健身計(jì)劃(2011—2015)》等國(guó)家層面的政策在合法性方面與以往相比具有一定的進(jìn)步性，但地方依據(jù)國(guó)家政策配套的地方全民健身政策在合法性方面有所欠缺，不夠全面。有研究表明目前政府的一些全民健身決策，體育主管部門(mén)人員是全程參與，相關(guān)專家學(xué)者的參與度65.6%，各種體育組織參與度只有15.6%，而普通市民參與度僅占12.5%［3］。筆者在實(shí)地調(diào)研期間，也發(fā)現(xiàn)很多地方全民健身政策僅僅是由體育行政部門(mén)等單方制定的，根本沒(méi)有社會(huì)公眾的廣泛參與，“工作人員起草、行政領(lǐng)導(dǎo)拍板”的現(xiàn)象一度存在著。全民健身政策“合法性”的缺失容易導(dǎo)致目標(biāo)群體對(duì)一些政策的認(rèn)同度不高，因而蘊(yùn)含著一定的執(zhí)行危機(jī)。

可操作性程度是制約全民健身政策執(zhí)行效率與效果的重要因素。發(fā)達(dá)國(guó)家大眾體育政策具有的共性特征之一就是可操作性較高，政策目標(biāo)基本是由可以量化的指標(biāo)構(gòu)成的。如美國(guó)2000年頒布的《健康公民2010:促進(jìn)健康的國(guó)家目標(biāo)》，該政策共有700多頁(yè)，通篇不是對(duì)理論的系統(tǒng)陳述，而是對(duì)實(shí)施目標(biāo)的分解，共包括3個(gè)總目標(biāo)、22個(gè)子目標(biāo)、47個(gè)次級(jí)目標(biāo)、300個(gè)再次一級(jí)的目標(biāo);目標(biāo)層次分明，且具有較強(qiáng)的可操作性。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)當(dāng)前的全民健身政策還具有模糊性較強(qiáng)、理論抽象性較濃的特征。特別是在地方配套設(shè)置全民健身政策時(shí)，地方理應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，因地制宜地制定政策，但許多地方政府制定的全民健身政策往往千篇一律，基本是國(guó)家層面政策的復(fù)制版，毫無(wú)創(chuàng)新與區(qū)域特征可言，更難有明晰、可操作性的指標(biāo)。

2.1.2 全民健身政策執(zhí)行組織制度

組織制度是促使全民健身政策從文本規(guī)定到目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要步驟，因而是全民健身政策執(zhí)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為，全民健身政策執(zhí)行的組織制度是由自上而下的機(jī)構(gòu)以及這些機(jī)構(gòu)如何執(zhí)行政策的工具或方式構(gòu)成的。從執(zhí)行的組織結(jié)構(gòu)來(lái)看，我國(guó)全民健身政策的執(zhí)行基本上還是一種自上而下的執(zhí)行模式，政府在政策執(zhí)行中發(fā)揮著主導(dǎo)性作用。雖然社會(huì)體育組織以及個(gè)體力量在政策執(zhí)行中的作用日趨明顯，但由于社會(huì)組織或個(gè)體參與政策執(zhí)行的門(mén)檻高，因而現(xiàn)實(shí)中還難以形成全民健身政策執(zhí)行的主體力量，政府在全民健身政策執(zhí)行中仍然充當(dāng)著主導(dǎo)角色。從機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)情況來(lái)看，當(dāng)前全民健身政策在地方的執(zhí)行主要由地方體育局來(lái)主導(dǎo)，政府其他部門(mén)很少參與其中。事實(shí)上，全民健身政策的執(zhí)行是地方政府多個(gè)部門(mén)協(xié)同運(yùn)行的，缺乏各部門(mén)之間的溝通，甚至不同部門(mén)之間相互扯皮、摩擦，例如中小學(xué)體育場(chǎng)館開(kāi)放問(wèn)題，容易造成政策執(zhí)行的效率低。從執(zhí)行的方式來(lái)看，一般而言，行政方式、經(jīng)濟(jì)方式以及法律方式是政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的主要方式。行政方式是全民健身政策工具的主要方式，這種方式往往通過(guò)自上而下命令、通知等，按行政組織系統(tǒng)來(lái)執(zhí)行各類全民健身政策，具有很強(qiáng)的科層化取向。經(jīng)濟(jì)方式能夠運(yùn)用一系列經(jīng)濟(jì)利益范疇來(lái)組織、影響政策的執(zhí)行，并能從實(shí)際出發(fā)調(diào)動(dòng)基層政策執(zhí)行人員的積極性;法律方式采用行政立法、司法與仲裁等方式，因而具有強(qiáng)制性與權(quán)威性的特征［4］?？傮w而言，當(dāng)前我國(guó)全民健身政策執(zhí)行中行政方式的主導(dǎo)性存在以及經(jīng)濟(jì)與法律方式的保障不及，使得政策執(zhí)行的組織制度難以發(fā)揮應(yīng)有的功能。

2.2 全民健身政策執(zhí)行的非正式制度約束

非正式制度是傳統(tǒng)文化的一部分，具有超強(qiáng)的生命力。全民健身政策的執(zhí)行除了受各類正式制度的制約外，包括傳統(tǒng)文化、思想觀念等在內(nèi)的非正式制度對(duì)全民健身政策的執(zhí)行也會(huì)形成一定的約束。特別是傳統(tǒng)的群眾體育邊緣化觀念容易阻礙全民健身政策的執(zhí)行。當(dāng)前，由于地方政府及體育行政部門(mén)一般既是群眾體育政策的執(zhí)行主體，又是競(jìng)技體育政策的執(zhí)行主體，對(duì)于一些急功近利的執(zhí)行者來(lái)講，他們往往看重的是能夠迅速帶來(lái)政治利益或間接經(jīng)濟(jì)利益的競(jìng)技體育政策?！罢且?yàn)椤窠∩怼男Ч诙唐趦?nèi)難以觀測(cè)，于是各級(jí)政府也沒(méi)有將《綱要》的實(shí)施效果納入各級(jí)政策執(zhí)行主體的工作考核內(nèi)容之列。”［5］在實(shí)地調(diào)研期間，發(fā)現(xiàn)幾個(gè)地方的政府對(duì)體育行政部門(mén)工作業(yè)績(jī)的考核標(biāo)準(zhǔn)還是以競(jìng)技比賽成績(jī)作為重要依據(jù)。蘇南某地體育局局長(zhǎng)認(rèn)為，“盡管近幾年來(lái)國(guó)家一直強(qiáng)調(diào)重視群眾體育，但實(shí)際上國(guó)家對(duì)群眾體育的重視程度是始終無(wú)法與競(jìng)技體育相提并論的，通過(guò)上面下發(fā)的各種文件、傳達(dá)的各種指示精神和工作要求就能看出，我國(guó)體育行政部門(mén)自上而下的工作價(jià)值理念仍是以抓好競(jìng)技體育為核心”。雖然中國(guó)社會(huì)現(xiàn)在對(duì)體育工作的要求更多地體現(xiàn)在與百姓利益密切相關(guān)的全民健身方面，但地方各級(jí)政府對(duì)體育行政部門(mén)的工作業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上，競(jìng)技體育成績(jī)有明確量化指標(biāo)且多為硬性任務(wù)，而群眾體育工作的量化指標(biāo)則顯得模糊且評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)較低，完成起來(lái)往往比較容易，并且上級(jí)部門(mén)很難監(jiān)督與評(píng)估，這更使得地方體育行政部門(mén)將大量的精力、物力放在了競(jìng)技體育上，奪金牌、爭(zhēng)名次、辦賽事成為地方體育行政部門(mén)主要的日常工作與任務(wù)。

2.1 納入研究的6 729例胎兒中出現(xiàn)染色體異常、結(jié)構(gòu)畸形及自然流產(chǎn)共269例，發(fā)生率為4.0%(269/6 729)。

此外，非正式制度對(duì)全民健身政策執(zhí)行的約束還體現(xiàn)在執(zhí)行主體“安于現(xiàn)狀”的思想觀念，這與我國(guó)傳統(tǒng)的因循守舊、墨守成規(guī)文化意識(shí)相關(guān)。例如一些全民健身政策執(zhí)行的主體過(guò)于封閉與保守，安于現(xiàn)狀，不思進(jìn)取，對(duì)待全民健身事業(yè)得過(guò)且過(guò)，缺乏創(chuàng)新性與創(chuàng)造性;傳統(tǒng)的“人情關(guān)系”文化也對(duì)全民健身政策的執(zhí)行造成影響。筆者曾在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，40.6%的人認(rèn)為群眾體育政策的執(zhí)行存在著人情關(guān)系，而38%的人認(rèn)為人情關(guān)系的存在容易干擾政策的執(zhí)行［4］。比如體育器材的安置、體育資金的配備等都可能會(huì)因人情關(guān)系的好壞而失去公平性，從而造成不同區(qū)域的目標(biāo)群體不能公平地享有體育健身的權(quán)利，遏制了全民健身政策執(zhí)行的效果。

2.3 全民健身政策執(zhí)行的機(jī)制因素約束

2.3.1 全民健身政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制短缺

在鄧恩看來(lái)，監(jiān)督有助于確定項(xiàng)目執(zhí)行主體是否按照立法者、管理機(jī)構(gòu)和專家組等所指定的標(biāo)準(zhǔn)和程序開(kāi)展行動(dòng)［6］。有效的監(jiān)督機(jī)制能夠保障全民健身政策的順利執(zhí)行。目前全民健身政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制短缺主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:1)缺乏全民健身政策執(zhí)行的監(jiān)督主體。從理論上講，地方紀(jì)檢部門(mén)、審計(jì)部門(mén)是監(jiān)督政策執(zhí)行的主要力量。但現(xiàn)實(shí)情況是，這些紀(jì)檢部門(mén)、審計(jì)部門(mén)受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，難以真正起到監(jiān)督的作用。此外，作為社會(huì)監(jiān)督力量的新聞媒體、民眾等往往又由于缺乏監(jiān)督渠道，難以在政策執(zhí)行中發(fā)揮作用。2)缺乏對(duì)全民健身政策執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督。“重結(jié)果，不重視過(guò)程”“重形式，不重視實(shí)質(zhì)”的現(xiàn)象還一度存在著，從而導(dǎo)致執(zhí)行效果的虛假現(xiàn)象?！拔覈?guó)歷來(lái)就有好大喜功的傳統(tǒng)觀念，尤其是把群眾體育發(fā)展的增長(zhǎng)速度作為考核內(nèi)容后，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)弄虛作假的風(fēng)氣呈蔓延之勢(shì)?！保?］

2.3.2 全民健身政策執(zhí)行的評(píng)估機(jī)制不完善

1)政策執(zhí)行的評(píng)估主體較為單一。與監(jiān)督主體缺乏相似，全民健身政策執(zhí)行的評(píng)估主體基本還是以體育局等政府部門(mén)為主，評(píng)估的形式多是自上而下的檢查，這種檢查也多是由下級(jí)上報(bào)各種匯報(bào)材料，這些匯報(bào)材料多是報(bào)喜不報(bào)憂，重視成績(jī)而忽視不足，從而導(dǎo)致評(píng)估的形式性。2)評(píng)估的指標(biāo)有待完善。當(dāng)前全民健身政策執(zhí)行的評(píng)估主要把全民健身政策的內(nèi)容規(guī)定作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，這種評(píng)估范式盡管能夠有針對(duì)性地對(duì)不同的政策執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估，但由于體育行政部門(mén)既是評(píng)估內(nèi)容的提供者又是主要的評(píng)估主體，所以這種評(píng)估有可能會(huì)失去真實(shí)性。

3 全民健身政策執(zhí)行制度的優(yōu)化理路探索

3.1 全民健身政策執(zhí)行的正式制度安排

3.1.1 公眾參與:建立全民健身政策制定互動(dòng)平臺(tái)

3.1.1.1 公眾參與全民健身政策制定的價(jià)值 1)社會(huì)公眾參與能夠使體育行政部門(mén)執(zhí)行的全民健身政策或配套政策更加科學(xué)合理。由于國(guó)家制定頒布的許多全民健身政策是根據(jù)全國(guó)水平來(lái)制定的，所以有可能出現(xiàn)與地方不相協(xié)調(diào)、不相適應(yīng)的現(xiàn)象。這種狀況的存在與當(dāng)前我國(guó)快速發(fā)展的國(guó)情相關(guān)，公眾的體育需求在不斷生成、變化，所以了解社會(huì)公眾的體育需求，使得社會(huì)公眾直接參與到全民健身政策制定決策過(guò)程中，能夠使全民健身政策執(zhí)行更加合理、科學(xué)。2)社會(huì)公眾參與全民健身政策制定決策中能夠使體育行政部門(mén)獲得多元化信息。事實(shí)上，許多全民健身政策的執(zhí)行直接面對(duì)的是社會(huì)公眾，他們最了解政策的執(zhí)行情況，例如《農(nóng)民體育健身工程》到底實(shí)施結(jié)果如何?廣大社會(huì)公眾的信息更為全面、真實(shí)。所以，公眾參與可以使體育行政部門(mén)等制定主體獲得更多的底層信息，為進(jìn)一步改善全民健身政策內(nèi)容而提供多元化的信息。

3.1.2 網(wǎng)絡(luò)模式:全民健身政策執(zhí)行組織制度變革

3.1.2.1 政策網(wǎng)絡(luò)與政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)涵 “政策網(wǎng)絡(luò)”一詞源于西方，自20世紀(jì)70年代以來(lái)，在美國(guó)和歐洲的英國(guó)、德國(guó)、荷蘭等國(guó)家，政策網(wǎng)絡(luò)逐漸成為公共政策學(xué)中的主要研究范式。政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)是政策網(wǎng)絡(luò)的衍生品，其實(shí)質(zhì)與政策網(wǎng)絡(luò)的概念具有相似性，都是指政策執(zhí)行中政府與其他利益相關(guān)者之間互動(dòng)模式的建立，政策執(zhí)行需要多個(gè)行政組織的配合以及需要公民、企業(yè)、社區(qū)、各類非政府組織的廣泛參與，這些個(gè)人或組織的參與改變了政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)以命令—控制為主的層級(jí)機(jī)制，它們與政府之間形成了互惠、信任、合作的新機(jī)制［9］。政策網(wǎng)絡(luò)或政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的概念為我們提供了一種有別于傳統(tǒng)的(官僚的)政策執(zhí)行過(guò)程圖景的想象。

3.1.2.2 以互惠為基礎(chǔ)，形成主體多元的執(zhí)行組織結(jié)構(gòu) 傳統(tǒng)的全民健身政策執(zhí)行組織制度強(qiáng)調(diào)政府的權(quán)威，認(rèn)為政府是全民健身政策執(zhí)行的主導(dǎo)者，擔(dān)負(fù)著所有的全民健身政策執(zhí)行的重任。政策網(wǎng)絡(luò)理論對(duì)這種忽視其他主體利益的政策執(zhí)行組織制度進(jìn)行了批判，認(rèn)為政府與社會(huì)、市場(chǎng)必須建立制度化的互惠模式，這是形成政策執(zhí)行不竭動(dòng)力的基礎(chǔ)［9］。當(dāng)前必須要建立有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行努力:1)確立“管理就是服務(wù)”的基本價(jià)值取向和指導(dǎo)思想，使全民健身政策執(zhí)行組織制度的建構(gòu)和運(yùn)行從管轄、管制轉(zhuǎn)向“服務(wù)”，正如《人民日?qǐng)?bào)》社論所言:轉(zhuǎn)變管理思想，服務(wù)社會(huì)大眾主要就在于要減少“管理”中“管”字里邊的“官氣”，加強(qiáng)“服務(wù)”中“務(wù)”字里邊的“力氣”［10］。2)遵循“政事分開(kāi)、管辦分離”的基本原則，通過(guò)運(yùn)用制度化的方式使體育行政部門(mén)的角色轉(zhuǎn)向“管理者”，而相應(yīng)的職能與權(quán)限也應(yīng)該限定在“管理、指導(dǎo)與服務(wù)”層面，將部分全民健身政策執(zhí)行的權(quán)利轉(zhuǎn)交于社會(huì)體育組織、第三部門(mén)甚至市場(chǎng)來(lái)負(fù)責(zé)，真正構(gòu)建起以互惠為基礎(chǔ)的多元主體執(zhí)行全民健身政策的網(wǎng)絡(luò)組織制度，從而為全民健身政策的執(zhí)行提供更多的人、財(cái)、物等方面的政策資源，可以有效地降低全民健身政策執(zhí)行的成本，提高政策執(zhí)行的效率、效能。

3.1.2.3 以整合為目標(biāo)，形成全民健身政策工具的上下互動(dòng) 政策網(wǎng)絡(luò)理論從自下而上的路徑出發(fā)，批評(píng)了傳統(tǒng)自上而下的層級(jí)制政策工具模式，強(qiáng)調(diào)政策主體之間是通過(guò)交換而達(dá)到協(xié)調(diào)與合作，而不是通過(guò)傳統(tǒng)科層制下的命令與規(guī)制［11］。當(dāng)然，“自下而上”的政策工具范式并非完全否定“自上而下”的政策工具范式，而是對(duì)這種范式的一種有益補(bǔ)充。筆者認(rèn)為，“自上而下”與“自下而上”的整合共存成為一種新的政策工具范式，這正是當(dāng)前全民健身政策執(zhí)行組織制度的理性訴求。網(wǎng)絡(luò)模式組織制度下，全民健身政策執(zhí)行需要重視對(duì)“自上而下”工具范式的運(yùn)用，針對(duì)一些迫切解決當(dāng)前國(guó)家重大群眾體育問(wèn)題的綜合性政策，如《全民健身計(jì)劃綱要》《國(guó)民體質(zhì)監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)》等政策的實(shí)施，可采用這種“自上而下”的執(zhí)行范式，從戰(zhàn)略上設(shè)定政策的總目標(biāo)，在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)分解目標(biāo)，從而體現(xiàn)出政策標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性、政策執(zhí)行的公平性，還能提高全民健身政策執(zhí)行的效率，保障國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn);網(wǎng)絡(luò)模式組織制度下，全民健身政策執(zhí)行還需要重視“自下而上”政策工具的運(yùn)用，針對(duì)一些具有特殊性、專項(xiàng)性全民健身政策，如農(nóng)民體育健身工程、學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開(kāi)放、公共體育活動(dòng)的開(kāi)展、體育指導(dǎo)員的培訓(xùn)以及群眾體育比賽開(kāi)展等政策的執(zhí)行，需要充分考慮不同地方的區(qū)域差異性、特殊性，從基層社會(huì)公眾的利益訴求出發(fā)，賦予基層全民健身政策執(zhí)行主體特別是社會(huì)體育組織一定的自由裁量權(quán)，發(fā)揮其主動(dòng)性、創(chuàng)造性，更有利于全民健身政策的執(zhí)行走向有效。

3.2 全民健身政策有效執(zhí)行的非正式規(guī)約

全民健身政策執(zhí)行制度的優(yōu)化僅僅從正式制度展開(kāi)還是不夠的，最好的制度性框架也不過(guò)是一種集團(tuán)利益妥協(xié)的產(chǎn)物，它不會(huì)關(guān)照到每一個(gè)人內(nèi)在的生活經(jīng)驗(yàn)和獨(dú)特的認(rèn)知框架?！耙粋€(gè)教育者永遠(yuǎn)不可能成為教育知識(shí)盲目的執(zhí)行者，教育知識(shí)不經(jīng)過(guò)個(gè)人信念的加溫，就不能具有任何力量。”［12］全民健身政策從制定到執(zhí)行的過(guò)程何嘗不是如此呢?一個(gè)不熱愛(ài)群眾體育事業(yè)的執(zhí)行個(gè)體，很難說(shuō)能夠有效地執(zhí)行政策內(nèi)容，體育信念的不堅(jiān)定，在執(zhí)行具體政策過(guò)程中也很難擺脫社會(huì)非正式制度的不良影響。哲學(xué)上對(duì)信念的解釋是:“價(jià)值意識(shí)的觀念形式之一，是人們對(duì)某種現(xiàn)實(shí)和觀念抱有深刻信任感的精神狀態(tài)。它常常是行為和思想中恪守的東西?！保?2］

筆者認(rèn)為體育信念就是人們對(duì)體育事業(yè)或體育觀念(主要指群眾體育事業(yè))抱有深深信任感的精神狀態(tài)，是思想和行為中被恪守的價(jià)值理念堅(jiān)信不疑的認(rèn)識(shí)，也是人們從事體育實(shí)踐活動(dòng)的精神支柱，是人們自覺(jué)行動(dòng)的激勵(lì)力量。對(duì)于全民健身政策執(zhí)行主體來(lái)講，體育信念作為一種內(nèi)在于主體的價(jià)值理念，具有形而上的特征，它作為一種隱蔽性的非正式制度規(guī)約著執(zhí)行個(gè)體的行為取向。全民健身政策執(zhí)行主體(主要是個(gè)體)的體育信念不僅是把政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的過(guò)程，更是將自己對(duì)政策的理解、判斷和情感等在全民健身政策執(zhí)行過(guò)程中暴露出來(lái)而發(fā)揮作用的過(guò)程。

體育信念的力量不僅能夠消解全民健身政策執(zhí)行中的阻滯問(wèn)題，具有堅(jiān)定不移的體育信念，在不斷滿足地方百姓公共體育利益訴求的同時(shí)，也提升了體育行政部門(mén)的公信力。筆者以為，從全民健身政策執(zhí)行角度看，體育信念的培育不妨從以下幾個(gè)方面進(jìn)行努力:1)以愿景培養(yǎng)全民健身政策執(zhí)行個(gè)體良好的心態(tài)。愿景是組織所勾勒的充滿希望而又現(xiàn)實(shí)可信的關(guān)于未來(lái)的藍(lán)圖，愿景不僅可以給組織成員提供一個(gè)明確的奮斗目標(biāo)和方向，還可以激發(fā)成員的激情和斗志。因而，需要地方政府或體育行政部門(mén)從實(shí)際情況出發(fā)，描繪一個(gè)充滿希望、現(xiàn)實(shí)可行的規(guī)劃，使其成為成員關(guān)于未來(lái)的美好愿景。2)積極促進(jìn)全民健身政策執(zhí)行個(gè)體的專業(yè)成長(zhǎng)和自我實(shí)現(xiàn)。3)建立全民健身政策執(zhí)行決策的共享機(jī)制，滿足政策執(zhí)行個(gè)體參與決策的愿望。4)促進(jìn)全民健身政策執(zhí)行文化涵化。摒棄執(zhí)行個(gè)體原有的落后文化觀念，吸取先進(jìn)的體育文化觀念，形成正確的體育價(jià)值觀念。

3.3 全民健身政策執(zhí)行監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制的完善

3.3.1 創(chuàng)新全民健身政策執(zhí)行監(jiān)督與評(píng)估需要主體的多元性

3.3.1.1 發(fā)揮“人大”職能監(jiān)督與評(píng)估全民健身政策的執(zhí)行 正如威爾遜所言，“一個(gè)有效率的、被賦予統(tǒng)治權(quán)力的代議機(jī)構(gòu)，應(yīng)該不只是像國(guó)會(huì)那樣，僅限于表達(dá)全國(guó)民眾的意志，還應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)民眾最終實(shí)現(xiàn)其目的，做民眾意見(jiàn)的代言人，并且做民眾的眼睛，對(duì)政府的所作所為進(jìn)行監(jiān)督。”［21］在我國(guó)，各級(jí)人民代表大會(huì)是公民的權(quán)利代表主體，地方各級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)利審查和評(píng)估地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及文化發(fā)展的計(jì)劃、預(yù)算、執(zhí)行情況的職責(zé)。同時(shí)，“人大”是人民代表組成的權(quán)利主體，是源于民眾的力量，與官方力量具有一定的相對(duì)性，是遠(yuǎn)離全民健身政策執(zhí)行部門(mén)，如體育行政部門(mén)、社會(huì)體育指導(dǎo)中心等利益鏈條的主體，從這個(gè)意義上來(lái)講，“人大”作為全民健身政策執(zhí)行監(jiān)督與評(píng)估的主體具有一定的合理性［22］。

3.3.1.2 成立體育專業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督與評(píng)估全民健身政策的執(zhí)行 公共政策往往是那么復(fù)雜，以至政府如果沒(méi)有知識(shí)淵博專家的幫助，肯定不能做出滿意的決定。每個(gè)人，在一些純屬私人性的決定上有時(shí)會(huì)依賴專家的指導(dǎo)意見(jiàn)，一些重要的事務(wù)會(huì)讓專家替我們做決定，而政府，包括民主政府在內(nèi)，也是一樣。事實(shí)上，全民健身政策的執(zhí)行是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，同時(shí)，各類全民健身政策因其內(nèi)容的不同而選擇的監(jiān)督與評(píng)估方式也會(huì)有所不同，因而這就需要相對(duì)專業(yè)人員進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)估，才能真正把握全民健身政策執(zhí)行的真實(shí)效果。澳大利亞在實(shí)施活躍“澳大利亞”計(jì)劃過(guò)程中，由體育領(lǐng)域的著名學(xué)者和政府代表組成了“活躍澳大利亞監(jiān)督、評(píng)價(jià)與研究委員會(huì)”，以對(duì)實(shí)施“活躍澳大利亞計(jì)劃”的效果進(jìn)行分析和評(píng)估。專業(yè)的全民健身政策執(zhí)行監(jiān)督與評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)置在體育院校、綜合性高校體育學(xué)院、體育科研所等機(jī)構(gòu)中，一方面可以發(fā)揮高校體育專家學(xué)者的專業(yè)能力，同時(shí)又不會(huì)受地方政府的限制，能夠使全民健身政策執(zhí)行的監(jiān)督與評(píng)估更加科學(xué)、公平以及民主。

3.3.1.3 鼓勵(lì)社會(huì)輿論與公眾監(jiān)督評(píng)估全民健身政策的執(zhí)行 新聞媒介的真正功能在于他們能夠決定將被決定的事。隨著信息化時(shí)代的到來(lái)，以網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、電視等為主的社會(huì)輿論開(kāi)始發(fā)揮其應(yīng)有的功能。因而，可以呼吁與鼓勵(lì)社會(huì)輿論加入到全民健身計(jì)劃等全民健身政策執(zhí)行的監(jiān)督與評(píng)估工作中，由于這種評(píng)估影響力較強(qiáng)，往往能夠?qū)w育行政部門(mén)形成一定的督促作用。如2012年9月，針對(duì)“巢湖體育中心變菜地”的新聞事件，《中國(guó)青年報(bào)》、新華網(wǎng)、搜狐網(wǎng)、新浪網(wǎng)、鳳凰網(wǎng)等國(guó)內(nèi)幾十家媒體紛紛進(jìn)行了報(bào)道，引來(lái)了全國(guó)的關(guān)注，暴露了地方政府在執(zhí)行相應(yīng)全民健身政策存在的諸多問(wèn)題與弊端。公民作為全民健身政策執(zhí)行的目標(biāo)群體，對(duì)政策的效果有著最直接、真切的感受，對(duì)政策是否能夠滿足自身的體育需求具有最直觀的把握，因而有必要選擇部分公民代表對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估，使得全民健身政策的執(zhí)行更加真實(shí)、合理。

3.3.2 構(gòu)建基于公眾滿意度的全民健身政策執(zhí)行評(píng)估體系

毋庸置疑的是，全民健身政策執(zhí)行的終極目標(biāo)是為了滿足社會(huì)公眾的各類體育需求，如增進(jìn)身體健康、活躍生活氛圍，解決當(dāng)前群眾體育發(fā)展中各種不利于居民體育需求滿足的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題等。社會(huì)公眾體育需求的滿足程度在很大程度上能夠反映某項(xiàng)全民健身政策是否真正得到了落實(shí)，政策的目標(biāo)是否真正得到實(shí)現(xiàn)。因此，從這個(gè)角度出發(fā)，需要從全民健身政策執(zhí)行目標(biāo)群體的滿意度出發(fā)，構(gòu)建全民健身政策執(zhí)行評(píng)估的指標(biāo)體系。西蒙倡導(dǎo)決策者在決策中追求“滿意”標(biāo)準(zhǔn)，而非最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)。他認(rèn)為決策都是在有限度的理性條件下進(jìn)行的。完全的理性導(dǎo)致決策人尋求最佳措施，而有限度的理性導(dǎo)致決策人尋求符合要求的或令人滿意的措施。為此，西蒙直接把理性定義為“理性就是要用評(píng)價(jià)行為后果的某個(gè)價(jià)值體系，去選擇令人滿意的備選行為方案”。那么以居民滿意度為指向的全民健身政策執(zhí)行評(píng)估應(yīng)關(guān)涉如下問(wèn)題，即全民健身政策執(zhí)行的過(guò)程和結(jié)果是否正在逐步滿足社會(huì)公眾的體育需求，社會(huì)公眾是否對(duì)已產(chǎn)生的全民健身政策影響感到滿意，社會(huì)公眾對(duì)當(dāng)前全民健身政策的執(zhí)行滿意程度如何，應(yīng)如何才能進(jìn)一步滿足社會(huì)公眾多樣化的體育需求。

4 結(jié)語(yǔ)

任何一項(xiàng)政策的執(zhí)行都是在特定的制度規(guī)范下進(jìn)行的，良好的制度規(guī)范對(duì)促進(jìn)全民健身政策的執(zhí)行具有重要作用。傳統(tǒng)的制度范式下全民健身政策執(zhí)行往往會(huì)遭遇執(zhí)行阻滯現(xiàn)象，政策所蘊(yùn)含的公共體育利益難以實(shí)現(xiàn)。制度改革是必然的，只有不斷改進(jìn)與完善全民健身政策執(zhí)行的各種制度，如優(yōu)化政策制定的環(huán)節(jié)、改善政策執(zhí)行的組織制度、改良政策執(zhí)行的各種非正式制度環(huán)境，完善政策執(zhí)行的各種機(jī)制等，我國(guó)全民健身政策的執(zhí)行動(dòng)力才更為充足，執(zhí)行過(guò)程才更為開(kāi)放，執(zhí)行效果才更加良好，全民健身事業(yè)的發(fā)展才能走向更為有序之路。

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