于溯陽　藍志勇

摘要：霧、霾導致的嚴重大氣污染日益成為人們關注的焦點。而現(xiàn)行屬地管理的行政體制在大氣污染治理方面存在嚴重的缺陷，以京津冀為例分析其缺陷，探索大氣污染的區(qū)域合作治理模式，從網(wǎng)絡治理理論視角提出分析框架，為該治理模式在機制建立和制度設計方面提供政策建議，通過完善立法與頂層制度設計、建立協(xié)調(diào)與合作機制、健全監(jiān)管機制來協(xié)調(diào)央地政府、地方政府之間以及政企關系。

關鍵詞：大氣污染；屬地管理模式；區(qū)域合作治理模式

中圖分類號：X32文獻標識碼：A文章編號：1008-7168（2014）06-0057-10

一、京津冀大氣污染及治理現(xiàn)狀

霧、霾為懸浮于大氣中、肉眼無法分辨的微小塵粒、煙?；螓}粒的集合體。它使空氣混濁，能見度降到10km以下。其中的微粒子，達到一定濃度會對人體健康造成極大威脅。1952年，倫敦出現(xiàn)的持續(xù)霧霾對居民造成很大傷害，引起了西方國家高度重視。英美等國隨后相繼出臺了空氣潔凈法案，隨后，不斷做出推動保護空氣質(zhì)量的努力。

在霧霾微粒中，一些直徑很小的微粒，如PM2.5（大氣特別物質(zhì)中直徑小于2.5微米的微粒）可以直接吸入肺腔，進入血液，尤其值得關注。如何控制這一微粒的濃度是空氣污染治理中的重中之重①。京津冀是集首都、大型現(xiàn)代化和國際大都市、區(qū)域經(jīng)濟翹楚、人口眾多的等因素為一體的大型經(jīng)濟區(qū)，也是霧霾的重災區(qū)。如何治理好霧霾，在全國也會有重要的代表性和示范效應。

在過去的時間里，京津冀在大氣污染治理方面，積極遵守國家法律，做出了很大努力。國家層面的法律法規(guī)主要有《中國人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》（2000年4月）及其實施細則、《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》（首發(fā)于1982年，1996年第一次修訂，2000年第二次修訂，2012年2月第三次修訂）。在地方層面，北京出臺了《北京市2012-2020年大氣污染治理措施》、《北京市2013-2017年清潔空氣行動計劃》和《北京市大氣污染防治條例》；天津出臺了《天津市清潔生產(chǎn)促進條例》并建立了大氣污染防治重點實驗室，河北省印發(fā)了《河北省大氣污染防治行動計劃實施方案》。此外各省市還發(fā)布實施了《空氣重污染日應急方案（暫行）》，按照分級、分區(qū)域應對原則，開展監(jiān)測預警，及時發(fā)布信息，提倡排污單位和市民自主減排，并有針對性地采取強制減排措施。

根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，十余年來，京津冀三省市各主要污染物濃度值總體呈下降趨勢（參見圖1、圖2、圖3）。但大氣污染物排放總量仍超過環(huán)境容量，各項指標大多超出國家空氣質(zhì)量標準值，北京市可吸入顆粒物年平均濃度一直高于國家標準（0.1毫克/立方米），霧霾天氣也更加頻繁出現(xiàn)。

2012年以來，北京、天津、唐山、石家莊等城市爆發(fā)了嚴重的霧、霾。僅2013年1月份，北京霧霾日數(shù)就達25天，空氣質(zhì)量指數(shù)達到嚴重污染程度甚至“爆表”

。據(jù)有關人士統(tǒng)計，從2008年4月至2014年3月，只有25天的空氣質(zhì)量符合國際標準。全國的霧霾形勢也非常嚴峻，涉及25個省份，100多個大中型城市，平均霧霾天數(shù)達29.9天，創(chuàng)52年來之最[1]。京津冀為中國最重要的工業(yè)化區(qū)域之一，也是霧霾的重災區(qū)。

顯然，這些現(xiàn)象告訴我們，已有的努力還不夠。我國2012年新出臺的《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》依然低于國際先進水平，新空氣質(zhì)量標準雖增加了對PM2.5的監(jiān)測，但與世界衛(wèi)生組織（WHO）以及發(fā)達國家的空氣質(zhì)量標準相比，還存在執(zhí)行標準低、覆蓋面小等問題。最關鍵的問題在于：大氣污染防治采用的主要環(huán)境管理模式是屬地管理。2000年修訂的《大氣污染防治法》賦予政府直控型模式以法定地位，明確規(guī)定：“地方各級人民政府對本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負責……縣級以上人民政府其他有關主管部門在各自職責范圍內(nèi)對大氣污染防治實施監(jiān)督管理?！边@一法案一方面確定了政府的主導地位，另一方面強調(diào)轄區(qū)負責，使政府直控型細化為屬地管理模式。這一模式雖然明確了政府責任，卻因為行政上以屬地為界分別包干，導致了地方政府在大氣污染治理時各自為政，行政壁壘重重。在我國現(xiàn)有的層級官僚制、財政體制和績效考核體制下，這一管理模式引發(fā)了諸多問題。下面我們來重點討論環(huán)境問題屬地管理的缺陷。

二、屬地管理模式的缺陷——以京津冀為例

屬地管理強調(diào)地方政府對本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負責，但大氣環(huán)境污染的表現(xiàn)形式并不是誰引起就出現(xiàn)在誰的屬地上，也不是誰引起誰就最有積極性來控制和治理污染。眾所周知，自改革開放以來，中國地方管理的考核指標是經(jīng)濟發(fā)展。所有的地方政府都努力競爭，發(fā)展經(jīng)濟，追求GDP指標，不顧粗放型發(fā)展帶來的環(huán)境損害。具體而言，屬地管理模式帶來的問題包括以下四個方面。

（一）地方政府競爭激烈，區(qū)域工業(yè)布局規(guī)劃不當

改革開放后，財政分權和相對自主的經(jīng)濟決策權激勵著地方大力發(fā)展經(jīng)濟，中央對地方的評估也以GDP增長為主。發(fā)展得好的地方，官員晉升就快。這一評估方式在20世紀80年代開始，逐步促成了地方政府官員之間圍繞GDP增長而進行的“晉升錦標賽”[2]。在這種政績觀導向下，地方政府往往對易拉動GDP增長的重工業(yè)比較青睞，造成競爭性、重復性大工程建設和環(huán)境污染的重大隱患。

2000年以來，天津經(jīng)濟實力快速上升，京津冀圍繞經(jīng)濟發(fā)展的競爭也越發(fā)激烈。天津在與河北的產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位基本一致，都明確提出要促進重工業(yè)和化工業(yè)的發(fā)展[3]，這就形成直接競爭，產(chǎn)業(yè)重復建設。為了與天津競爭，北京在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時寧舍近求遠投資河北也極少往天津遷移。當然，遷出去的大多是一些能源、化工、電力、鋼鐵等高能耗、高污染的企業(yè)。

這樣的工業(yè)布局，使重工業(yè)產(chǎn)業(yè)遍地開花。為了承接北京的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，河北地方政府各市縣雖有巨大經(jīng)濟發(fā)展差距，還是踴躍競爭和重復建設。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略出臺后，河北省為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移更是迅速擴大了開發(fā)區(qū)的規(guī)模和數(shù)量，僅2010年后就增加了90多個開發(fā)區(qū)（此前僅48個）[4]。雖然北京基本完成了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，GDP中近80%為服務業(yè)②，但周邊的重工業(yè)帶來的環(huán)境惡化壓力依然強勁，而且在北京的直接控制之外。endprint

從北京、唐山工業(yè)二氧化硫排放量和空氣質(zhì)量指標同期變化情況（參見圖4、圖5）可以看出，2003年～2011年工業(yè)二氧化硫排放量的情況是：北京以2008年為間斷時間點，呈現(xiàn)先持續(xù)下降、后平穩(wěn)發(fā)展態(tài)勢；唐山市以2010年為間斷時間點，呈現(xiàn)先持續(xù)下降、后直線上升發(fā)展態(tài)勢。2007年首鋼遷到唐山的高污染項目在2010年正式投產(chǎn)。通過對兩市空氣質(zhì)量指標中二氧化硫、氮氧化物以及可吸入顆粒物濃度在2003年～2011年間的走勢可知，北京這三個指標始終保持下降趨勢，唐山卻一路走高。本就以重工業(yè)為主的唐山市又承接轉(zhuǎn)移來的污染密集型產(chǎn)業(yè)使得污染排放量越加嚴重。

所以說，雖然污染轉(zhuǎn)移了，但污染源并沒有被消滅，而是放到監(jiān)管更加不嚴格的屬地去了。從大區(qū)域來看，污染并沒有得到好的整治。

（二）治理分權，經(jīng)濟差的地方希望“搭治污便車”

空氣作為公共物品，在其遭受污染產(chǎn)生負外部性后，從“理性”角度出發(fā)的“經(jīng)濟人”不會主動努力去治理污染，而是希望“搭便車”，讓別人付出成本來治理?？諝馐橇鲃游矬w，不會按行政區(qū)的劃分而停留，一個行政區(qū)大氣污染加重，自然會影響到周邊行政區(qū)的大氣質(zhì)量[5]。這一常識使得資源窘缺的地方等待觀望，希望資源富足的地方出面治理。

在某種意義上，具有地方保護主義色彩的屬地管理模式卻促進了地方政府的“搭便車”行為：一方面，地方政府扮演的經(jīng)濟發(fā)展與污染治理雙重角色存在“表面”利益沖突，在擴充GDP政績觀激勵下，地方政府缺乏治理大氣污染的積極性；另一方面，以行政區(qū)為單位劃定管理范圍使污染治理壁壘重重，亦為“搭便車”行為提供了理由。此外，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展不平衡也刺激了地方政府“搭便車”行為。

比如，北京市2012年固定資產(chǎn)投資中在第二產(chǎn)業(yè)的投資僅占11.1%，天津市這一數(shù)字為23.2%。比較起來，河北是重工業(yè)大省，其2012年固定資產(chǎn)投資中有大約48%投資在第二產(chǎn)業(yè)（按構成成分劃分，約81.1%投資在建筑工程、安裝工程和設備工具購置上；按建設性質(zhì)劃分，約63.8%的投資項目為新、擴建工程，改建和技術改造投資僅占14.9%）。雖然河北第二產(chǎn)業(yè)龐大，對有利于大氣污染緩解的改建和技術改造投資并無足夠的積極性，而是希望第二產(chǎn)業(yè)小但資金富裕的首都北京出面治污，或是要求北京支付治污補助，彌補產(chǎn)業(yè)縮減的損失。行政區(qū)為單位劃定管理范圍，財政和支出包干，使得地方政府互相鉆空子，不肯主動治污。污染治理也是行政壁壘重重，北京不能管河北的事，卻被迫要為河北的污染買單，錢如何用也是隔靴搔癢。而河北也可以理智氣壯地說，不生產(chǎn)，經(jīng)濟差，屬地的人民沒飯吃。

（三）基層政府“共謀”，影響政策執(zhí)行效果

基層政府與其直接上級政府相互配合，采取各種策略應對來自更上級政府的政策法律和檢查監(jiān)督行為屬于“共謀”行為[6]。經(jīng)濟擴張的內(nèi)在沖動和GDP導向的績效考核標準是地方政府在污染治理方面存在“共謀”的根本原因。此外，分稅制改革后地方政府“財權少、事權多”的現(xiàn)實亦加重了這一現(xiàn)象。一方面，分稅制改革使中央通過決策權和財權加強了對地方政府的行政控制[7]；另一方面，地方政府缺乏足夠的財政資金履行職責，為了在“政治晉升錦標賽”中獲得“好成績”，總是想方設法完成甚至超額完成中央政府和上級政府派來的任務[8]。

在這樣的背景下，河北省各地市采取的環(huán)保舉措某種程度上帶有“應對”中央或省級政府監(jiān)管的色彩。如在監(jiān)測網(wǎng)點設置上，邯鄲市環(huán)保局“避重就輕”，對污染重的工廠集中區(qū)根本沒有設置監(jiān)測點[9]。2012年，河北省瞞報實際鋼鐵產(chǎn)五千多萬噸，其實質(zhì)則是地方政府“共謀”行為。當節(jié)能減排、淘汰落后的具體任務下發(fā)到各地方政府，為了降低成本、保住產(chǎn)量，瞞報實際產(chǎn)量成為河北省級以下一些政府普遍使用的手段。

（四）屬地治理容易導致管制不力，政企博弈

我國大氣污染日益嚴重與高污染企業(yè)的排污標準寬松有很大關系。以水泥排放標準為例，現(xiàn)行《水泥工業(yè)大氣污染物排放標準》的顆粒物排放濃度是50mg/m3，而國際先進地區(qū)已實現(xiàn)低于10mg/m3的粉塵排放標準。我國是世界上最大的水泥生產(chǎn)國，且水泥產(chǎn)量年平均增速在10%以上。水泥工業(yè)排放的水泥粉（煙）塵占全國工業(yè)粉塵排放總量的39%，屬于重點污染行業(yè)[10]。粉塵顆粒物是水泥行業(yè)的最主要污染物，PM2.5是粉塵顆粒物中的重要組成部分，是大氣污染治理的難點。

在這樣的政策背景下，地方政府作為“理性人”、“經(jīng)濟人”具有追求經(jīng)濟利益最大化，爭取職位晉升和擴充地方財政的強烈動機，某種程度上甚至縱容了企業(yè)的策略行為，導致監(jiān)管部門執(zhí)行不力[11]。正因為如此，環(huán)境污染問題愈發(fā)嚴重（參見圖6）。

同時，排污企業(yè)和監(jiān)管部門長期處于“打游擊”的博弈狀態(tài)，這是企業(yè)追求利潤最大化的投機選擇。對企業(yè)來說，環(huán)保設備的投入并不能直接增加其經(jīng)濟效益，在排污懲罰成本較低情況下，很多企業(yè)寧愿交罰款也不安裝環(huán)保設備[12]。地方政府從屬地經(jīng)濟發(fā)展的視角來看，處理方式不一樣，有的地方容易與之合謀。北京市水泥企業(yè)在安裝了排污監(jiān)測設備后，通過非法手段對檢測數(shù)據(jù)造假[13]，而河北省基層政府環(huán)保部門監(jiān)管不力的情況大有存在[14]。監(jiān)管部門的不作為和企業(yè)的博弈行為共同形成了大氣污染惡化的條件。

三、區(qū)域合作治理：一種新的大氣污染治理模式的探索

如何突破區(qū)域治理的局限，探索綜合治理的道路，是放在改革者前面的一個重要挑戰(zhàn)。近年來風行的網(wǎng)絡治理理論，或許可以提供一個有益的思路。

（一）大氣污染治理的理論基礎：網(wǎng)絡治理理論

政策網(wǎng)絡研究起源于美國，以政策子系統(tǒng)研究為起點，從微觀層面研究政策過程中主體間相互作用和影響，尤其是利益主體和政府在政策過程中的作用[15]。隨著政策網(wǎng)絡這一概念的發(fā)展和被接受，不同國家的學者因國家制度環(huán)境、研究學科或時代不同賦予其不同界定，使其在歐洲逐漸形成利益協(xié)調(diào)學派和網(wǎng)絡治理學派[16]。endprint

利益協(xié)調(diào)學派主要活躍于英國，逐步成為英國主流政策過程分析范式。Rhodes認為政策網(wǎng)絡有不同的依賴結(jié)構，這些結(jié)構隨行動者構成、依賴關系和資源的變化而變化[17]。作為利益協(xié)調(diào)工具，政策網(wǎng)絡可以通過影響成員間的互動邏輯來影響政策過程和政策結(jié)果，它有利于分析政府和利益團體間的關系類型，但政策網(wǎng)絡作為一種分析工具并不能代替理論解釋，需要與國家相關的理論結(jié)合起來解釋政策過程和結(jié)果[18]（p92）。

政策網(wǎng)絡作為一種新的治理策略在德國和荷蘭獲得了發(fā)展。治理角度的政策網(wǎng)絡強調(diào)政府和公民社會協(xié)同制定政策的結(jié)構和過程，其主要分析單元是網(wǎng)絡中行動者互動和聯(lián)結(jié)的類型。受系統(tǒng)理論啟發(fā)，研究者逐漸將政策網(wǎng)絡發(fā)展成了現(xiàn)代社會的治理理論[19]。與層級制通過命令和控制機制協(xié)調(diào)社會行動以及市場通過行動者的自我協(xié)調(diào)自發(fā)形成社會秩序不同，網(wǎng)絡治理通過行動者間的資源交換和信任建立發(fā)揮非層級制的協(xié)調(diào)作用[20]。網(wǎng)絡治理中行動者間的水平協(xié)調(diào)關系與政府中的層級制并非沖突關系，在某些情況下，政治決定在層級制中的強制執(zhí)行將增益政策效果。而網(wǎng)絡從利益分配的角度彌補了層級命令的不足。

網(wǎng)絡治理作為合作治理的一種新形式，主張打破傳統(tǒng)的區(qū)域、功能對政策資源的限制，通過發(fā)揮政府的資源整合者作用實現(xiàn)行動者圍繞政策議題的集體行動，從而實現(xiàn)政策目標。不同層級政府、社會團體、企業(yè)、公民、媒體等構成了圍繞政策議題的網(wǎng)絡行動者，本文以Rhodes提出的政策網(wǎng)絡中行動者關系類型為基礎，提出在大氣污染治理方面需要處理的中央政府與地方政府、地方政府之間、政府與企業(yè)這三對主要行動者關系類型的分析框架（參見表1）。

環(huán)節(jié)行動者資源行動策略傾向機制保障協(xié)調(diào)的關系層面具體手段

政策制定主要行動者：中央政府與地方政府

次要行動者：公民社會、專家等權威、組織、資金、信息、合法性中央政府：協(xié)調(diào)地方政府關系，公共利益最大化；地方政府：污染治理“搭便車”；公民社會：配合政策執(zhí)行立法保障；頂層制度設計；財政支持中央政府與地方政府區(qū)域協(xié)作治理立法；組織建設與資源支持；嚴格的問責機制；調(diào)整績效考核體制；政策制定聽取公意、專家咨詢

政策執(zhí)行

執(zhí)行主體：橫向——省級政府間；縱向——省內(nèi)各層級政府權威、組織、合法性、資金、信息擴大經(jīng)濟總量：弱化環(huán)境監(jiān)管協(xié)調(diào)、合作機制省級政府之間關系；地方政府上下級關系協(xié)商、對話達成共識；信息共享的技術支持；管制從實地出發(fā)，屬地化

政策對象：企業(yè)部分信息、資金利益最大化激勵下擴大排污的可能性嚴格的監(jiān)管機制政企關系高準入門檻；嚴厲罰污；獎勵標桿

政策監(jiān)督公民、社會組織、媒體等合法性積極關注有效的公民社會參與機制政社關系廣開言路：公民舉報、媒體監(jiān)督、專家學者建議

（二）大氣污染合理區(qū)域合作治理的應用與鏡鑒

網(wǎng)絡治理其實不是沒有前期的經(jīng)驗。2008年奧運會期間北京市空氣污染物濃度全面下降50%，這一成就得益于北京市踐行奧運承諾采取的減排措施，以及京津冀及周邊省市采取的聯(lián)合行動[21]。建立區(qū)域環(huán)境管理機制是美國治理環(huán)境問題的主要方式，針對1976年洛杉磯煙霧事件，加州建立了控制該區(qū)域空氣污染的政府實體機構——南海岸區(qū)域空氣質(zhì)量管理區(qū)，通過該管理區(qū)將城市空氣污染治理提高到城市群治理層面[22]。英國主要采取嚴格立法形式治理大氣污染，控制污染企業(yè)排污量，并授予地方團體執(zhí)法權[23]這些成功經(jīng)驗，通過不同方式規(guī)范大氣污染治理網(wǎng)絡中不同參與者的行為，給京津冀大氣污染協(xié)作治理帶來諸多良好啟發(fā)作用。

（三）我國大氣污染區(qū)域合作治理的現(xiàn)實走向

從近期我國采取的大氣污染防治措施看，區(qū)域合作治理亦是其現(xiàn)實走向。2010年發(fā)布的《關于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導意見》，其特色是打破了地方行政區(qū)劃界限，將區(qū)域大氣環(huán)境作為整體進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理，著力構建區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作機制。2012年發(fā)布的《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，將京津冀、長三角、珠三角等“三區(qū)十群”的19個?。▍^(qū)、市）47個地級及以上城市納入執(zhí)行規(guī)劃的重點控制區(qū)，并規(guī)定了重點控制區(qū)的六大高污染行業(yè)大氣污染物特別排放限值③。2013年發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》，明確規(guī)定需建立區(qū)域協(xié)作機制，分解目標任務，并將治理任務完成情況納入政府考核體系。

綜合以上理論和實踐分析，區(qū)域合作是大氣污染治理的必由之路。但當前我國大氣污染區(qū)域合作治理體系尚不完善，從協(xié)調(diào)圍繞大氣污染區(qū)域合作治理這一政策議題的三對行動者關系來看，仍有完善的空間。其關鍵之處在于從責任主體、利益主體、工作環(huán)節(jié)、行動方案、資源配置、策略走向、機制保障、協(xié)調(diào)機理等幾個維度對治理方式進行全面的設計和推動。

四、區(qū)域合作治理的長效性：網(wǎng)絡治理視角下行動者關系類型的協(xié)調(diào)機制

政策網(wǎng)絡中行動者所掌握的資源及采取的不同行動策略形塑了行動者關系類型。但制度本身作為資源的源泉之一，對于行動者的策略行為有約束和指引的作用?；诖?，協(xié)調(diào)機制的建立可以從以下幾個方面來審視。

（一）央地政府關系的協(xié)調(diào)：完善立法與頂層制度設計

我國現(xiàn)有的環(huán)境治理立法并未賦予大氣污染區(qū)域合作治理的法定性，相關政策支撐僅有“國十條”以及各省市的配套實施細則、“十二五”規(guī)劃相關要求以及《北京市大氣污染防治條例》等，行動計劃具有階段性，易導致大氣污染治理的短期性，出現(xiàn)“奧運模式”之后的污染反彈現(xiàn)象。

在京津冀已建立區(qū)域協(xié)作機制的前提下，加強以下立法與制度設計將有利于保障大氣污染區(qū)域治理的效果。

第一，完善立法，確立統(tǒng)一的區(qū)域大氣污染防治立法框架。構建區(qū)域治理法律體系，并將區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間治理主體的利益平衡納入法律體系考慮范圍，是區(qū)域合作治理成功的關鍵[24]。在立法方面，加快修改《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》將是人大主要工作內(nèi)容之一。首先，應改變法律中不適應時代發(fā)展的內(nèi)容，尤其是政府的單一治理主體地位和屬地管理模式；其次，應協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各省市大氣污染治理目標；此外，還需確立區(qū)域統(tǒng)一的大氣污染防治立法框架[25]，統(tǒng)一京津冀三省市立法時間、目標和責任等。endprint

大氣污染區(qū)域合作治理的立法亦需明確跨行政區(qū)環(huán)境管理的地位、機構、職責、程序和內(nèi)容。

它需具備以下特點：一是區(qū)域合作治理立法作為利益相關者利益協(xié)調(diào)的產(chǎn)物，應具有利益相關者的一致意見，這就需要擴大立法的公民參與；二是區(qū)域合作立法應具有較強的制度性，充分體現(xiàn)其強制性、權威性；三是區(qū)域合作治理立法應有正式的執(zhí)行機制。

同時，跨區(qū)域的協(xié)調(diào)管理機構和作為地方利益糾紛中間人的中央政府，應對違反規(guī)則行為做出裁決，以正式方式維護區(qū)域合作規(guī)則[26]。

第二，推進頂層設計，完善績效考核、問責機制。頂層制度設計，是區(qū)域協(xié)作治理措施能夠落到實處的藍本，也是處理中央和地方政府間關系的重要協(xié)調(diào)機制。公共部門對其績效負責并建立清楚的績效標桿來衡量公共部門績效情況是政府的責任所在[27]。需重構現(xiàn)有績效考核機制，強調(diào)區(qū)域環(huán)境治理成效在考核體系中的重要性，并將其與地方政府官員的晉升掛鉤，同時也可對地方政府形成有效的行政約束，避免污染轉(zhuǎn)嫁和以鄰為壑的現(xiàn)象[28]。此外，還需建立與績效考核機制相對應的行政問責制以規(guī)制公共權力，以確保領導干部和公務人員依法辦事[29]。而拓寬問責主體范圍，完善問責程序，實現(xiàn)政府環(huán)境責任的法律化、規(guī)范化和程序化[30]，才能達到政府環(huán)境問責制的最終目標。

第三，支持政策執(zhí)行，保障大氣污染治理資源的穩(wěn)定性。大氣污染區(qū)域合作治理需要資金、人員、信息、物力等支持，在不同利益主體存在“搭便車”動機情況下，保障治理大氣污染所需的資源支持更為重要。2013年，中央財政安排50億元資金，用于京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理工作，雖彰顯了中央治理大氣污染的決心，但對解決大氣污染問題仍杯水車薪。因此，建立長期穩(wěn)定的跨區(qū)域大氣污染治理資金配置與監(jiān)管機制、污染情況監(jiān)測機制和大氣污染治理信息公開與共享機制是地方政府切實執(zhí)行大氣污染區(qū)域合作治理在物質(zhì)層面的基本保障，也是大氣污染區(qū)域合作治理由頂層制度設計“落地”到具體實施的關鍵環(huán)節(jié)。

（二）協(xié)調(diào)與合作機制：協(xié)調(diào)地方政府之間的關系

地方政府在治理區(qū)域大氣污染上雖有共同利益訴求，但基于區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展、資源稟賦、政策環(huán)境等巨大差異，在治理區(qū)域大氣污染問題上顯然態(tài)度不同。協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)地方政府間關系，建立相應協(xié)調(diào)、信任機制，是激發(fā)乃至推動地方政府治理區(qū)域大氣污染問題的關鍵點。

第一，協(xié)調(diào)機制：完善組織機構，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)地方政府關系。我國橫向政府（同級）間關系是一種受政治晉升競爭和基于共同利益內(nèi)生協(xié)商動力所支配的對等權力分割體系，同級地方政府無法按照傳統(tǒng)官僚體制實行“命令-服從”式管理，但若要實現(xiàn)區(qū)域合作治理，則需要建立利于各地方政府談判、協(xié)商的協(xié)調(diào)機制[31]?？v向協(xié)調(diào)機制的建立可以通過搭建高于地方政府（尤其是省級）層級的國家層面的領導和協(xié)調(diào)機制并確定其組織機構來實現(xiàn)，如2013年建立的京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組，通過吸納京津冀和周邊省市成員以及中央政府相關部門，給予大氣污染協(xié)作治理以組織支持。

橫向協(xié)調(diào)機制的建立可通過區(qū)域地方政府間自行協(xié)調(diào)，以構建一個地方政府對話、談判、協(xié)商平臺和場所，而區(qū)域各地方政府高層領導的制度化溝通則對于建立基于信任基礎上的合作機制更為有利[32]。

第二，合作機制：建立區(qū)域內(nèi)地方政府大氣污染治理協(xié)商制度和合作網(wǎng)絡。合作常被視為建立在溝通、信任、承諾、理解和成果基礎上的良性循環(huán)。

利益沖突往往是合作治理的出發(fā)點，在區(qū)域合作治理中應該具備地方政府針對利益沖突的直接對話，從而使得利益相關者能夠通過直接對話實現(xiàn)“深度溝通”以獲取共贏機會[33]。為防止出現(xiàn)各地方政府在資源配置方面的利益不均，地方政府針對大氣污染治理的合作網(wǎng)絡需要涉及兩方面。一是區(qū)域內(nèi)項目聯(lián)合審批，以避免某個政府基于本地利益的短視行為破壞區(qū)域的空氣質(zhì)量。行政審批制度的改革需打破部門間和地方政府間的邊界限制。而以公共管理的顧客導向為指引，通過建立協(xié)調(diào)型行政組織、編制聯(lián)合審批標準并運用網(wǎng)絡治理平臺，突破碎片式審批體制困境，則能夠推動區(qū)域聯(lián)合審批的實現(xiàn)[34]。但需重視的是，行政審批區(qū)域聯(lián)合必須牢牢把握住簡政放權與監(jiān)督管理這兩條生命線[35]。另一方面，空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡和信息共享。污染信息共享是大氣污染區(qū)域協(xié)作治理的基礎條件，建立完備的污染信息監(jiān)測和共享技術體系需要針對區(qū)域性復合型大氣污染展開轉(zhuǎn)型研究，量化城市和地區(qū)間污染物傳輸量和明確各地大氣污染物排放份額[36]，可為建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控提供科技支撐。

（三）政企關系的協(xié)調(diào)：健全監(jiān)管機制

第一，提高企業(yè)準入門檻，獎優(yōu)罰劣。在審批方面，需加強新上項目投資、環(huán)保、土地、資源與產(chǎn)出的綜合績效考評，嚴控高污染、高消耗及產(chǎn)能過剩等行業(yè)項目，從源頭減少高污染企業(yè)數(shù)量是污染嚴重地方政府的必要選擇。在環(huán)境執(zhí)法方面，加大對高污染企業(yè)懲罰力度，大幅提高排污成本，以強制手段促進企業(yè)采取環(huán)保措施，同時對于環(huán)保優(yōu)秀企業(yè)給予相應獎勵，能夠起到獎優(yōu)罰劣的效果。

第二，從實際出發(fā)，監(jiān)管手段創(chuàng)新。在建立協(xié)調(diào)地方政府關系合作機制前提下，地方政府在達成環(huán)境監(jiān)管的目標后，監(jiān)管手段可從地方實際出發(fā)，提升靈活性和創(chuàng)新性，從而保證區(qū)域合作治理目標的實現(xiàn)。具體來看，中央政府在設定區(qū)域內(nèi)地方政府需要達到的環(huán)境治理目標后，對于環(huán)境監(jiān)管的運行結(jié)構和具體步驟，可由地方政府根據(jù)轄區(qū)內(nèi)實際情況制定。而監(jiān)管權力下放到地方，在具備充足的持續(xù)性資金支持的情況下，地方政府具有強有力的動機去強化環(huán)境監(jiān)管力度[37]。然而，在推動區(qū)域地方政府合作治理進程和減少其可能遭遇的風險和障礙方面，中央政府的權威所具有的優(yōu)勢亦不容忽視。

五、結(jié)論及思考

京津冀大氣污染雖然幾經(jīng)治理并取得一定效果，但面臨的任務依然或者更加艱巨。本文從現(xiàn)行屬地治理模式缺陷出發(fā)，分析了該管理模式下大氣污染治理存在的問題，并以網(wǎng)絡治理為理論基礎對跨區(qū)域合作治理模式進行了探索性思考。提出建立協(xié)調(diào)和合作機制，用于協(xié)調(diào)中央政府和地方政府、地方政府之間、政府與企業(yè)三對關系。影響三對關系的主要因素和結(jié)果、屬地管理模式及其缺陷，以及本文提倡的區(qū)域合作治理模式之間的關系可以通過下圖予以簡單梳理（參見圖7）。endprint

目前，我國解決區(qū)域公共問題仍采取以政府為單一治理主體的管制型模式。隨著新區(qū)域主義興起，改善官僚制影響下的區(qū)域封閉性、政府中心性以及管制型的區(qū)域治理模式，倡導區(qū)域各組織的對話、溝通、學習、理解過程及其擔負的倫理責任更為迫切。區(qū)域大氣污染的解決與治理，要求參與主體的多元化、治理手段的多樣化和創(chuàng)新性。

雖然政府單一治理，我國大氣污染治理依然存在碎片化的現(xiàn)象。基于此，需要需進一步解決的問題有：一是擺脫社會主義發(fā)展初級階段常走的“重經(jīng)濟發(fā)展、輕環(huán)境保護”以及“先污染、后治理”的短視發(fā)展之路，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護間的關系，走可持續(xù)發(fā)展之路；二是在政府、企業(yè)關系方面，處理好地方政府間圍繞“政治晉升”而展開的惡性競爭及由此帶來的重復建設、環(huán)境污染問題；三是在制度設計和立法方面，將區(qū)域大氣污染合作治理納入法律框架，并保證其長期性、穩(wěn)定性和權威性，同時完善相關頂層制度設計，使大氣污染的區(qū)域合作治理能夠“落地”，確保大氣污染治理的成功。

注釋：

①北京市環(huán)保局，北京市2013-2017年清潔空氣行動計劃。

②2012年《北京市經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)計年鑒》。

③中華人民共和國環(huán)境保護部.環(huán)境保護部關于執(zhí)行大氣污染物特別排放限值的公告[Z].2013年第14號。

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[32]劉亞平，劉琳琳.中國區(qū)域政府合作的困境與展望[J].學術研究，2010，（12）.

[33]蔡嵐，潘華山.合作治理——解決區(qū)域合作問題的新思路[J].公共管理研究，2010.

[34]駱梅英.行政審批制度改革：從碎片政府到整體政府[J].中國行政管理，2013，（5）.

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[37]Neil Gunningham.The New Collaborative Environmental Governance：The Localization of Regulation [J].Journal of Law And Society，2009，（1）.[責任編輯：劉瓊蓮]endprint

目前，我國解決區(qū)域公共問題仍采取以政府為單一治理主體的管制型模式。隨著新區(qū)域主義興起，改善官僚制影響下的區(qū)域封閉性、政府中心性以及管制型的區(qū)域治理模式，倡導區(qū)域各組織的對話、溝通、學習、理解過程及其擔負的倫理責任更為迫切。區(qū)域大氣污染的解決與治理，要求參與主體的多元化、治理手段的多樣化和創(chuàng)新性。

雖然政府單一治理，我國大氣污染治理依然存在碎片化的現(xiàn)象。基于此，需要需進一步解決的問題有：一是擺脫社會主義發(fā)展初級階段常走的“重經(jīng)濟發(fā)展、輕環(huán)境保護”以及“先污染、后治理”的短視發(fā)展之路，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護間的關系，走可持續(xù)發(fā)展之路；二是在政府、企業(yè)關系方面，處理好地方政府間圍繞“政治晉升”而展開的惡性競爭及由此帶來的重復建設、環(huán)境污染問題；三是在制度設計和立法方面，將區(qū)域大氣污染合作治理納入法律框架，并保證其長期性、穩(wěn)定性和權威性，同時完善相關頂層制度設計，使大氣污染的區(qū)域合作治理能夠“落地”，確保大氣污染治理的成功。

注釋：

①北京市環(huán)保局，北京市2013-2017年清潔空氣行動計劃。

②2012年《北京市經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)計年鑒》。

③中華人民共和國環(huán)境保護部.環(huán)境保護部關于執(zhí)行大氣污染物特別排放限值的公告[Z].2013年第14號。

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[12]河北唐山高耗產(chǎn)能復活水泥鋼鐵污染無監(jiān)管[DB/OL].華夏時報，20130302.

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[37]Neil Gunningham.The New Collaborative Environmental Governance：The Localization of Regulation [J].Journal of Law And Society，2009，（1）.[責任編輯：劉瓊蓮]endprint

目前，我國解決區(qū)域公共問題仍采取以政府為單一治理主體的管制型模式。隨著新區(qū)域主義興起，改善官僚制影響下的區(qū)域封閉性、政府中心性以及管制型的區(qū)域治理模式，倡導區(qū)域各組織的對話、溝通、學習、理解過程及其擔負的倫理責任更為迫切。區(qū)域大氣污染的解決與治理，要求參與主體的多元化、治理手段的多樣化和創(chuàng)新性。

雖然政府單一治理，我國大氣污染治理依然存在碎片化的現(xiàn)象。基于此，需要需進一步解決的問題有：一是擺脫社會主義發(fā)展初級階段常走的“重經(jīng)濟發(fā)展、輕環(huán)境保護”以及“先污染、后治理”的短視發(fā)展之路，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護間的關系，走可持續(xù)發(fā)展之路；二是在政府、企業(yè)關系方面，處理好地方政府間圍繞“政治晉升”而展開的惡性競爭及由此帶來的重復建設、環(huán)境污染問題；三是在制度設計和立法方面，將區(qū)域大氣污染合作治理納入法律框架，并保證其長期性、穩(wěn)定性和權威性，同時完善相關頂層制度設計，使大氣污染的區(qū)域合作治理能夠“落地”，確保大氣污染治理的成功。

注釋：

①北京市環(huán)保局，北京市2013-2017年清潔空氣行動計劃。

②2012年《北京市經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)計年鑒》。

③中華人民共和國環(huán)境保護部.環(huán)境保護部關于執(zhí)行大氣污染物特別排放限值的公告[Z].2013年第14號。

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