魯傳穎

2014年3月14日，美國商務(wù)部下屬的國家電信和信息管理局(NTIA)宣布將放棄對“互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)”(ICANN)的控制權(quán)，并在移交聲明中指出，將由ICANN管理層組織全球“多利益攸關(guān)方”(Multi-stakeholder)討論接收問題，但明確拒絕由聯(lián)合國或其他政府間組織接管。①The NTIA，“NTIA Announces Intent to Transition Key Internet Domain Name Functions”，http://www.ntia.doc.gov/press-release/2014/ntia-announces-intent-transition-key-internet-domainname-functions.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年4月19日)鑒于ICANN在國際互聯(lián)網(wǎng)管理中的戰(zhàn)略地位及其特殊的移交方案設(shè)計(jì)，美國此舉的深層含義表明，奧巴馬政府正著手對網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略進(jìn)行重新調(diào)整布局。本文首先對奧巴馬政府的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略進(jìn)行梳理，對“棱鏡事件”后其面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上探討美國網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略的調(diào)整及其對國際網(wǎng)絡(luò)空間治理的影響。

一、奧巴馬政府的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略

美國政府歷來重視網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略。早在克林頓時(shí)期，美就通過實(shí)施《國家信息基礎(chǔ)設(shè)施:行動計(jì)劃》(NII)建立“信息高速公路”，發(fā)展網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略?！?·11”后，小布什政府將網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略重點(diǎn)轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)安全，并先后于2003年和2008年出臺了《確保網(wǎng)絡(luò)空間安全國家戰(zhàn)略》和《綜合國家網(wǎng)絡(luò)安全倡議》(CNCI)兩份重要文件，強(qiáng)調(diào)發(fā)展保衛(wèi)國家網(wǎng)絡(luò)安全的能力。②沈逸:《美國國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》，時(shí)事出版社，2013年，第153-163頁。奧巴馬政府則將網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略列為重中之重，試圖構(gòu)建一個(gè)包含網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控、網(wǎng)絡(luò)自由等在內(nèi)的全方位戰(zhàn)略，主導(dǎo)國際網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)力、資源和財(cái)富分配。在美國國務(wù)院、國防部、情報(bào)部門、國土安全部等各部門的積極配合下，奧巴馬政府集戰(zhàn)略思想、政策舉措和行動策略三位一體的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略逐漸浮出水面。

奧巴馬政府分別于2009年和2011年發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)空間政策評估》和《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略》兩份政策報(bào)告，對外公布美國在網(wǎng)絡(luò)空間的戰(zhàn)略思想和戰(zhàn)略目標(biāo)。③劉興華:“奧巴馬政府對外網(wǎng)絡(luò)干涉政策評析”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2013年，第12期，第53-55頁。2012年12月，奧巴馬總統(tǒng)簽署絕密的《第20號總統(tǒng)政策指令:美國網(wǎng)絡(luò)行動政策》，詳細(xì)規(guī)定了美國在網(wǎng)絡(luò)空間采取進(jìn)攻性和防御性政策的原則、目標(biāo)和方案;明確美國在網(wǎng)絡(luò)空間的利益包括國家安全、公共安全、國家經(jīng)濟(jì)安全、“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”的安全可靠運(yùn)行、“關(guān)鍵資源”的控制權(quán)等;詳細(xì)制定了“進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)行動”(OCEO)和“防御性網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)行動”(DCEO)兩個(gè)行動方案，規(guī)定在必要時(shí)可以對他國網(wǎng)絡(luò)空間的數(shù)據(jù)、信息以及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施采取控制、運(yùn)行中斷、拒絕執(zhí)行指令、性能降級、甚至完全破壞。①The White House，“Presidential Policy Directive 20”，http://www.fas.org/irp/offdocs/ppd/ppd-20.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年4月19日)《第20號總統(tǒng)政策指令》暴露了美國在網(wǎng)絡(luò)空間建立霸權(quán)的實(shí)質(zhì)，并對美國整個(gè)網(wǎng)絡(luò)政策體系導(dǎo)向產(chǎn)生了重要影響。

在白宮戰(zhàn)略思想的指引下，美國國務(wù)院、國防部、情報(bào)部門、國土安全部等各部門紛紛提出各自的網(wǎng)絡(luò)空間政策規(guī)劃。美國國務(wù)院作為《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略》主要執(zhí)行部門，積極推動在網(wǎng)絡(luò)空間的價(jià)值觀外交，強(qiáng)化盟友之間的價(jià)值觀同盟，并通過在網(wǎng)絡(luò)空間“建章立制”，試圖建立起一套符合美國利益的網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則;②Margaret P.Karns＆ Karen A.Mingst，International Organizations，The Politics and Process of Global Governance，Lynne Rienner Publishers，2010，pp.258-262.國防部發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)空間行動戰(zhàn)略》，宣布成立網(wǎng)絡(luò)司令部，加速發(fā)展網(wǎng)絡(luò)部隊(duì)，③US Department of Defense，“DOD Strategy for Operating in Cyberspace”，http://www.defense.gov/news/d20110714cyber.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年4月19日)并通過網(wǎng)絡(luò)軍演、軍事交流等方式加強(qiáng)盟友之間在網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)領(lǐng)域的合作;國家安全局(NSA)、中央情報(bào)局(CIA)等情報(bào)部門加大了網(wǎng)絡(luò)情報(bào)搜集力度和廣度，并且將大數(shù)據(jù)技術(shù)引入網(wǎng)絡(luò)情報(bào)分析，為美國政府提供大量有價(jià)值的情報(bào)，一舉成為美國網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略的核心部門。除此之外，各部門之間還開展了一系列協(xié)調(diào)與合作，如國防部與國土安全部簽訂“2010協(xié)議備忘錄”，增加在政策法規(guī)、任務(wù)成效和預(yù)算等三方面的合作;國土安全部、司法部、國家安全局等部門通過加強(qiáng)協(xié)作，制定網(wǎng)絡(luò)安全框架、指南和程序維護(hù)美國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)安全。④The White House，“Executive Order-Improving Critical Infrastructure Cybersecurity”，http://www.whitehouse.gov/the-pressoffice/2013/02/12/executive-order-improving-critical-infrastructure-cybersecurity.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年4月8日)

美國政府網(wǎng)絡(luò)空間政策主要通過國際和國內(nèi)兩個(gè)行動策略來實(shí)施。在國際層面，美國主要是推行一種“去政府化”的網(wǎng)絡(luò)空間治理模式，一方面從理論上把網(wǎng)絡(luò)空間描述為“全球公域”，否認(rèn)網(wǎng)絡(luò)主權(quán);另一方面推行“多利益攸關(guān)方”治理模式，以企業(yè)、非政府組織、公民社會為網(wǎng)絡(luò)空間治理主體，限制國家及政府間組織在網(wǎng)絡(luò)空間治理中發(fā)揮作用。美國之所以采取如此策略，是因?yàn)槠鋲艛嘭?fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營的國際機(jī)構(gòu)和企業(yè)，⑤NazliChoucri，Cyberpolitics in International Relations，London:MIT Press，2012，pp.208-216.如負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)IP地址分配、域名注冊和域名解析服務(wù)的ICANN和負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)協(xié)議和標(biāo)準(zhǔn)制定的IETF等都位于美國，⑥中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院:《國際戰(zhàn)略與安全形勢評估(2012-2013)》，時(shí)事出版社，2013 年，第120 頁。美國IT企業(yè)則基本上壟斷了全球市場的網(wǎng)絡(luò)設(shè)備、操作系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫、搜索引擎、社交網(wǎng)絡(luò)、云計(jì)算等領(lǐng)域。因此，無論是強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)空間的“全球公域”屬性還是“多利益攸關(guān)方”治理模式，無非都是借此抹殺他國網(wǎng)絡(luò)主權(quán)，給美國創(chuàng)造在網(wǎng)絡(luò)空間“全球介入”(Global Access)的能力。此外，為進(jìn)一步搶占網(wǎng)絡(luò)空間治理領(lǐng)域的話語權(quán)，美國務(wù)院牽頭搭建名為“倫敦進(jìn)程”(London Agenda)的網(wǎng)絡(luò)空間治理平臺，向其他國家兜售美國的思想和價(jià)值觀;國防部也通過開展網(wǎng)絡(luò)軍演，打造網(wǎng)絡(luò)軍事盟友體系;情報(bào)部門則通過“五只眼”國際情報(bào)聯(lián)盟、北約情報(bào)共享機(jī)制、盟友間情報(bào)共享機(jī)制等各個(gè)層級的網(wǎng)絡(luò)情報(bào)分享行動，建立以美國為核心的國際情報(bào)體系。

在國內(nèi)層面，奧巴馬政府積極推動公-私(Public-Private)合作。美國的網(wǎng)絡(luò)資源大多分布在政府之外的企業(yè)、非政府組織和社會當(dāng)中，推動公-私合作是為了整合這些資源并將其轉(zhuǎn)化為美國的網(wǎng)絡(luò)權(quán)力。2013年2月奧巴馬總統(tǒng)簽署《關(guān)于提高關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)安全的行政命令》，授權(quán)相關(guān)政府部門制定安全標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施指南，通過監(jiān)督、協(xié)商、合作等手段加強(qiáng)對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施所有者和運(yùn)營商的安全檢查，讓其參與政府制定和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的決策，促使其主動與政府分享機(jī)密信息。⑦Larry Clinton，“A Relationship on the Rocks:Industry-Government Partnership for Cyber Defense”，Journal of Strategic Security，Issue 2，2011，pp.104-106.奧巴馬政府還積極推動對于美國具有戰(zhàn)略意義的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展，如大數(shù)據(jù)和云計(jì)算技術(shù)。大數(shù)據(jù)通過對海量數(shù)據(jù)的挖掘和整合，可以掌握原先只有政府才能掌握的有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、社會敏感信息。掌握了先進(jìn)的大數(shù)據(jù)技術(shù)，即意味著可以輕易突破其他國家的數(shù)據(jù)主權(quán)。對此，奧巴馬政府特別責(zé)成白宮科技政策委員會成立大數(shù)據(jù)高層指導(dǎo)小組，要求聯(lián)邦政府各個(gè)部門積極支持“大數(shù)據(jù)研發(fā)計(jì)劃”。①The White House，“Big Data Initiative”，http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/microsites/ostp/big_data_press_release_final_2.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年4月19日)美國政府不僅在每年龐大的IT采購預(yù)算中優(yōu)先采購云計(jì)算服務(wù)，還建立聯(lián)邦云計(jì)算示范工程，并通過一攬子計(jì)劃鼓勵亞馬遜、谷歌、微軟、IBM等企業(yè)在全球獲得領(lǐng)先地位，②The White House，“Federal Cloud Computing Strategy”，http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/assets/egov_docs/vivek-kundra-federal-cloud-computing-strategy-02142011.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年4月19日)把美國打造成全球數(shù)據(jù)的存儲、交換中心。這樣一來，美國政府無需進(jìn)入他國即可獲得網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的“全球介入”能力。

綜而言之，奧巴馬政府的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略具有三大特點(diǎn)。一是全局性和戰(zhàn)略性。奧巴馬政府將網(wǎng)絡(luò)空間視為權(quán)力、財(cái)富、資源不斷聚集的，與陸、海、空、天同等重要的第五戰(zhàn)略空間，并將網(wǎng)絡(luò)空間“建章立制”視為與二戰(zhàn)后建立美國主導(dǎo)下的國際秩序同等重要。二是繼承性和延續(xù)性。在小布什政府后期，美國已經(jīng)開始探索在網(wǎng)絡(luò)空間建立霸權(quán)，具有標(biāo)志性意義的“奧林匹克計(jì)劃”和“棱鏡計(jì)劃”正是這一時(shí)期開始執(zhí)行，奧巴馬上臺后延續(xù)了上述項(xiàng)目并加大投入。此外，小布什政府在任期結(jié)束之前，曾委托分別來自民主黨和共和黨的兩位眾議員引領(lǐng)美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心(CSIS)制訂《致第44屆總統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)安全報(bào)告》。該報(bào)告建議在小布什時(shí)期網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略基礎(chǔ)之上建立一個(gè)包括外交、情報(bào)、軍事、經(jīng)濟(jì)的綜合性網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略。③James A.Lewis，Securing Cyberspace for the 44thPresidency，December 2008，p.1，http://csis.org/files/media/csis/pubs/081208_securingcyberspace_44.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年3月20日)奧巴馬對此照單全收，其后來發(fā)布的多項(xiàng)網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略都源自該報(bào)告的思想。三是控制性和進(jìn)攻性。因受“9·11”影響，小布什時(shí)期的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略主要強(qiáng)調(diào)發(fā)展保衛(wèi)網(wǎng)絡(luò)安全能力，特別是防范網(wǎng)絡(luò)恐怖分子對美國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的攻擊。奧巴馬時(shí)期的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略則更強(qiáng)調(diào)控制性和進(jìn)攻性，無論是積極發(fā)展網(wǎng)絡(luò)軍事力量，開展網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控，還是推動網(wǎng)絡(luò)空間的“建章立制”，都是采取進(jìn)攻性手段實(shí)行對網(wǎng)絡(luò)空間權(quán)力、資源、財(cái)富的控制。

二、奧巴馬政府網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略面臨的挑戰(zhàn)

奧巴馬政府的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略是一個(gè)復(fù)雜而矛盾的體系，體現(xiàn)在:戰(zhàn)略思想存在內(nèi)在矛盾，既要維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間開放、透明、可操作性，又要建立美國的網(wǎng)絡(luò)霸權(quán);協(xié)調(diào)機(jī)制不暢，導(dǎo)致國務(wù)院、國防部、國土安全部及情報(bào)部門的政策相互抵觸;國際和國內(nèi)層面的行動策略彼此沖突?！袄忡R門”事件更加速了矛盾的爆發(fā)，暴露出奧巴馬政府過度推進(jìn)進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)政策、開展網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控、干涉他國主權(quán)和壟斷互聯(lián)網(wǎng)管理權(quán)，把網(wǎng)絡(luò)空間推向政治化、意識形態(tài)化和軍事化的困境。

由于各種因素影響，美國的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略面臨國際和國內(nèi)多重挑戰(zhàn)。首先，在國際上陷入信任危機(jī)。美國一直把建立國際網(wǎng)絡(luò)空間的“行為規(guī)范”標(biāo)榜為其網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略的主要目標(biāo)之一?！耙?guī)范”(Norms)一詞在《韋氏新國際英語詞典》中的多項(xiàng)解釋暗含著“正確的”、“正面的”、“廣為認(rèn)可”等褒義。言下之意，美國要樹立網(wǎng)絡(luò)空間行為準(zhǔn)則的典范，并對其他國家不符合規(guī)范的行為進(jìn)行約束和懲罰。自2013年6月起，美國國家安全局前雇員愛德華·斯諾登持續(xù)不斷向媒體披露“棱鏡計(jì)劃”的具體細(xì)節(jié)，揭露美國政府竊取聯(lián)合國秘書長潘基文的文件、對巴西總統(tǒng)羅塞夫的私人手機(jī)、德國總理默克爾的辦公室，甚至到訪的中國前國家領(lǐng)導(dǎo)人的通訊進(jìn)行監(jiān)聽。④“Prism”，The Guardian，June 11，2013，http://www.theguardian.com/world/prism.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年4月19日)雖然奧巴馬辯稱，情報(bào)收集是每個(gè)國家的正常工作，“棱鏡計(jì)劃”主要針對網(wǎng)絡(luò)犯罪和網(wǎng)絡(luò)恐怖主義等特定對象，但正如《紐約時(shí)報(bào)》所指出的，提前竊取潘基文與奧巴馬會晤中的談話要點(diǎn)，監(jiān)聽默克爾的私人通話等既與防止網(wǎng)絡(luò)犯罪無關(guān)，也與打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義無關(guān)。⑤“Obama Weighing Security and Privacy in Deciding on Spy Program Limits”，The New York Times，December 20，2013.美國在網(wǎng)絡(luò)空間的行為與自己所標(biāo)榜的“行為規(guī)范”相去甚遠(yuǎn)，在國際上廣受指責(zé);盟友之間在網(wǎng)絡(luò)政策上的協(xié)調(diào)被中斷，默克爾總理不僅要求徹底審查美國在歐洲的監(jiān)控行動，甚至提議建立歐洲自己的互聯(lián)網(wǎng)。①“Angela Merkel Rebukes US and Britain over NSA Surveillance”，Telegraph，http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/germany/10604664/Angela-Merkel-rebukes-US-and-Britain-over-NSA-surveillance.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年4月19日)在羅塞夫總統(tǒng)的提議下，2014年4月在巴西召開全球互聯(lián)網(wǎng)峰會，打算討論美國“棱鏡計(jì)劃”對網(wǎng)絡(luò)空間秩序的負(fù)面影響。雖然在美國政府的強(qiáng)烈要求下最終取消了相關(guān)議題，但在會場上下依舊有很多參會者就“棱鏡計(jì)劃”對美國政府提出了強(qiáng)烈批評。②Veridiana Alimont，i“Privacy and Surveillance”，http://content.netmundial.br/contribution/privacy-and-surveillance/273.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年5月7日)

其次，國內(nèi)基礎(chǔ)分化。美國政府一直采取諸多策略尋求國內(nèi)對于網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略的支持，如在網(wǎng)絡(luò)空間推廣美式價(jià)值觀以迎合國會和民眾;在網(wǎng)絡(luò)安全問題上高調(diào)批評中國，以外部威脅為由迫使企業(yè)和民眾支持政府的網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略;在網(wǎng)絡(luò)安全防范等領(lǐng)域推動公-私合作，將非政府組織、企業(yè)、社會納入政府的網(wǎng)絡(luò)政策框架內(nèi)等?！袄忡R門”事件消解了美國政府在推動國會、非政府組織、企業(yè)、公民社會在網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略上形成共識的努力，斯諾登揭露了一個(gè)包括“棱鏡”、“X關(guān)鍵分”(X-Keyscore)、“美景”(Fairview)、“核心”(Main core)等近10個(gè)監(jiān)控項(xiàng)目在內(nèi)的監(jiān)控體系。③“List of Government Mass Surveillance Projects”，April 1，2014，Wikipedia，http://en.wikipedia.org/w/index.php?title=List_of_government_mass_surveillance_projects＆oldid=602236932.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年4月19日)該監(jiān)控體系由國家安全局、中央情報(bào)局、聯(lián)邦調(diào)查局等多個(gè)情報(bào)機(jī)構(gòu)參與，幾乎覆蓋了網(wǎng)絡(luò)空間的社交網(wǎng)絡(luò)、郵件、即時(shí)通訊、網(wǎng)頁、影片、照片等所有信息。美國政府不僅要求微軟、谷歌、臉譜等9家主要全球互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)向監(jiān)控項(xiàng)目開放數(shù)據(jù)庫，甚至在所有經(jīng)過美國境內(nèi)的洲際光纖上攔截?cái)?shù)據(jù)?！袄忡R計(jì)劃”破壞了法律對民眾隱私的保護(hù)，激起了國會、企業(yè)和全社會對美國政府的聲討。在參議員艾爾·弗蘭肯的提議下，參議院司法委員會向國會提交了《監(jiān)聽透明法2013》(Surveillance Transparency Act of 2013)，要求對《愛國者法》第214、215條款進(jìn)行修改，限制情報(bào)機(jī)構(gòu)對互聯(lián)網(wǎng)和電話元數(shù)據(jù)的收集;對《外國情報(bào)收集法》(Foreign Intelligence Surveillance Act)第702條款進(jìn)行修改，重新審查“棱鏡”項(xiàng)目對互聯(lián)網(wǎng)信息的收集。④“Surveillance Transparency Act of 2013”，S.1452，113th Congress(2013).參議院情報(bào)委員會主席范斯坦對中央情報(bào)局監(jiān)控國會議員電腦大為光火，態(tài)度強(qiáng)硬地指責(zé)其涉嫌違反憲法、破壞三權(quán)分立原則。為了挽回“棱鏡門”給企業(yè)聲譽(yù)造成的負(fù)面影響，涉及監(jiān)控項(xiàng)目的企業(yè)紛紛與政府劃清界限。蘋果、微軟、雅虎等8家全球著名的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)發(fā)表公開信，要求政府改革監(jiān)控體系。⑤“Apple，F(xiàn)acebook，Google Call for Government Surveillance Reform”，Los Angeles Times，http://www.latimes.com/business/technology/la-fi-tn-apple-facebook-google-call-for-governmentsurveillance-reform-20131209，0，1482369.story#ixzz2zLRIpKQV.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年4月19日)微軟和谷歌甚至向法院訴訟聯(lián)邦政府。美國民眾對于政府打著反恐旗號開展無孔不入的監(jiān)控表示不滿。據(jù)媒體報(bào)道，有85%的民眾反對政府監(jiān)聽項(xiàng)目，并有超過一半的民眾視斯諾登為英雄。美國公民社會聯(lián)盟在網(wǎng)上發(fā)起“停止監(jiān)視我們”(Stop Watch Us)行動，向美國政府施加壓力，得到數(shù)以萬計(jì)網(wǎng)民在網(wǎng)站上的簽名、留言，以及數(shù)百個(gè)公民團(tuán)體的響應(yīng)，他們通過組織游行示威、向國會請?jiān)?、發(fā)起網(wǎng)絡(luò)倡議等方式配合該行動。⑥“Stop Watching Us”，https://optin.stopwatching.us/.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年4月19日)

第三，網(wǎng)絡(luò)空間分裂風(fēng)險(xiǎn)加大。美國強(qiáng)行推廣“互聯(lián)網(wǎng)自由”戰(zhàn)略，把廣大發(fā)展中國家推向?qū)α⒚?，使?dāng)前網(wǎng)絡(luò)空間面臨著巨大的分裂風(fēng)險(xiǎn)。美國務(wù)院是推進(jìn)美國網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略的主要部門，在希拉里國務(wù)卿主政時(shí)期，曾多次就“互聯(lián)網(wǎng)自由”發(fā)表演講。美國政府將“互聯(lián)網(wǎng)自由”定義為“包括網(wǎng)絡(luò)空間保護(hù)個(gè)人自由表達(dá)其觀點(diǎn)的權(quán)利、向領(lǐng)導(dǎo)人請?jiān)傅臋?quán)利、基于信仰進(jìn)行禮拜的權(quán)利”。圍繞“互聯(lián)網(wǎng)自由”這一新概念，美國務(wù)院采取了一系列政策舉措。一是在價(jià)值觀引導(dǎo)下，形成國際、國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)價(jià)值觀同盟，排斥他國的網(wǎng)絡(luò)價(jià)值觀。二是通過強(qiáng)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)信息的自由流通，反對其他國家的互聯(lián)網(wǎng)公共政策，阻止他國在網(wǎng)絡(luò)空間行使主權(quán)，進(jìn)而把美國的權(quán)力和利益拓展到他國網(wǎng)絡(luò)空間。在伊朗、突尼斯、埃及、敘利亞等中東國家的政治動蕩中，美國的推特、臉譜、優(yōu)兔等社交網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)揮了重要作用，是當(dāng)?shù)胤凑畡萘μ栒佟⒔M織、宣傳推翻政府活動的主要平臺。美國政府借所謂“互聯(lián)網(wǎng)自由”，力挺西方通訊服務(wù)商拒絕所在國政府關(guān)閉網(wǎng)站的要求，還鼓動開放注冊波斯語、阿拉伯語賬號為反對派推波助瀾，樹立在社交網(wǎng)絡(luò)積極支持反對派的形象。三是以“互聯(lián)網(wǎng)自由”為借口，要求其他國家向美國企業(yè)開放市場，把美國的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)推向全球。美國通過給對美國企業(yè)造成競爭壓力的他國企業(yè)貼上違反“互聯(lián)網(wǎng)自由”標(biāo)簽，在道德上進(jìn)行抹黑從而影響國際市場對其產(chǎn)品的采用。美國的“互聯(lián)網(wǎng)自由”政策引起越來越多國家的反對，在2012年迪拜國際電信聯(lián)盟大會上，共有89個(gè)信息發(fā)展中國家提出要將“成員國擁有接入國際電信業(yè)務(wù)的權(quán)力和國家對于信息內(nèi)容的管理權(quán)”寫入《國際電信規(guī)則》，落實(shí)信息社會世界峰會(World Summit on the Information Society)突尼斯議程中提出的“互聯(lián)網(wǎng)政策是一國主權(quán)”的共識，并不顧美國的強(qiáng)烈抵制強(qiáng)制表決通過了決議。雖然因最終投票的國家沒有達(dá)到法定數(shù)量導(dǎo)致該條款無法生效，但發(fā)展中國家依舊借此向美國展示了強(qiáng)硬立場。此外，發(fā)展中國家為了抵制美國的“互聯(lián)網(wǎng)自由”戰(zhàn)略，必將出臺更多互聯(lián)網(wǎng)管理措施，以犧牲網(wǎng)絡(luò)空間的開放性、透明性來維護(hù)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)，從而進(jìn)一步加劇網(wǎng)絡(luò)空間分裂的風(fēng)險(xiǎn)。網(wǎng)絡(luò)空間的統(tǒng)一、開放、透明、可操作是美國網(wǎng)絡(luò)國際戰(zhàn)略的前提，也是網(wǎng)絡(luò)空間的價(jià)值所在，一個(gè)分裂的網(wǎng)絡(luò)空間顯然不利于奧巴馬政府推行其網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略。

第四，網(wǎng)絡(luò)安全形勢惡化。奧巴馬政府大肆渲染美國面臨的網(wǎng)絡(luò)安全威脅，投入大量人力、物力發(fā)展網(wǎng)絡(luò)軍事力量，把網(wǎng)絡(luò)空間推向了軍事化。①Adam Segal，“Chinese Computer Games:Keeping Safe in Cyberspace”，F(xiàn)oreign Affairs，March/April 2012，pp.16-17.2009年6月，美國成立網(wǎng)絡(luò)司令部，并開始組建網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)部隊(duì)。不僅如此，美國還將網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)運(yùn)用到實(shí)踐中，通過震網(wǎng)病毒(Stuxnet)破壞伊朗的核設(shè)施;秘密開發(fā)火焰病毒(Flame)，在全球感染難以計(jì)數(shù)的計(jì)算機(jī)，搜集他國的軍事情報(bào)。美國的進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)軍事政策打開了網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)的“潘多拉魔盒”。②Mark D.Young，“National Cyber Doctrine:The Missing Link in the Application of American Cyber Power”，Journal of National Security Law ＆ Policy，Vol.4:1732010，pp.173-176.表面上，美國希望通過威懾方式增加網(wǎng)絡(luò)安全，卻加劇了網(wǎng)絡(luò)空間的軍事化，反而惡化了美國的網(wǎng)絡(luò)安全形勢。一是在美國大力發(fā)展網(wǎng)絡(luò)軍事力量的刺激下，各國紛紛成立網(wǎng)絡(luò)部隊(duì)，加大了研發(fā)網(wǎng)絡(luò)武器的力度，以挑戰(zhàn)美國在網(wǎng)絡(luò)軍事方面的優(yōu)勢，迫使奧巴馬政府不斷加大在網(wǎng)絡(luò)軍事領(lǐng)域的投資，從而陷入網(wǎng)絡(luò)軍備競賽的惡性循環(huán)之中。二是在缺乏有效網(wǎng)絡(luò)軍控機(jī)制下，網(wǎng)絡(luò)武器開始泛濫并逐步向非國家行為體擴(kuò)散。網(wǎng)絡(luò)武器只是一些復(fù)雜代碼所構(gòu)成的病毒程序，可以輕易地通過便攜式存儲設(shè)備復(fù)制、轉(zhuǎn)移，恐怖分子獲得網(wǎng)絡(luò)武器的機(jī)會將由此大大上升，而美國是網(wǎng)絡(luò)恐怖主義主要攻擊目標(biāo)之一。三是由于網(wǎng)絡(luò)空間的匿名性，在“歸因”(即科學(xué)地尋找發(fā)起攻擊的源頭)方面難以做到客觀、公正，各種誤判將會引起國家間的網(wǎng)絡(luò)軍事沖突，并將影響到整體網(wǎng)絡(luò)安全。網(wǎng)絡(luò)空間的互聯(lián)性使得美國的高網(wǎng)絡(luò)依存度成為其在安全領(lǐng)域的“阿喀琉斯之踵”。③Panayotis Yannakogeorgos＆ Adam Lowther，Conflict and Cooperation in Cyberspace，New York:Taylor＆ Francis Group，2013，pp.50-66.

三、奧巴馬政府對網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略的調(diào)整

面對諸多挑戰(zhàn)，奧巴馬政府不僅重新審查了“棱鏡計(jì)劃”，更重要的是對整個(gè)網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略的戰(zhàn)略思想、政策舉措和行動策略進(jìn)行了調(diào)整，旨在構(gòu)建一個(gè)更加均衡的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略，包括戰(zhàn)略目標(biāo)上調(diào)整網(wǎng)絡(luò)空間治理觀念，解決治理理論與實(shí)踐的矛盾;國際層面上在進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)政策與防御性網(wǎng)絡(luò)政策之間采取平衡，以避免網(wǎng)絡(luò)空間的“巴爾干化”;國內(nèi)層面上對企業(yè)和民眾做出一定程度的讓步，在保障網(wǎng)絡(luò)安全和保護(hù)公眾隱私之間尋找平衡，避免網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略影響民眾對政府的支持。此外，還大力加強(qiáng)與網(wǎng)絡(luò)新興大國之間建立信任措施，為在網(wǎng)絡(luò)空間“建章立制”創(chuàng)造有利環(huán)境。

在具體貫徹過程中，奧巴馬政府采取了四大措施。第一，調(diào)整對網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的認(rèn)知，正視網(wǎng)絡(luò)空間的主權(quán)屬性，緩和網(wǎng)絡(luò)空間治理困境。奧巴馬政府一直視網(wǎng)絡(luò)空間為“全球公域”，否定“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”，并將這種認(rèn)知延伸到網(wǎng)絡(luò)空間全球治理進(jìn)程當(dāng)中。當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)空間的全球治理有三大主要平臺，分別是聯(lián)合國下設(shè)的互聯(lián)網(wǎng)治理論壇(IGF)、國際電信聯(lián)盟(ITU)以及“倫敦進(jìn)程”。①M(fèi)argaret P.Karns＆ Karen A.Mingst，International Organizations，The Politics and Process of Global Governance，London:Lynne Rienner Publishers，2010，pp.540-541.奧巴馬政府認(rèn)為，在互聯(lián)網(wǎng)治理論壇和國際電信聯(lián)盟這兩個(gè)平臺中發(fā)展中國家數(shù)量占優(yōu)，它們更支持“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”，于是采取各種措施抵制其發(fā)揮作用，并于2011年創(chuàng)立“倫敦進(jìn)程”，試圖以此主導(dǎo)國際網(wǎng)絡(luò)空間治理進(jìn)程。網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國家與網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家在網(wǎng)絡(luò)主權(quán)問題上相互對立，加劇了網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的困境。2013年6月，由包括美國在內(nèi)的15國代表組成的聯(lián)合國專家組發(fā)表了一份報(bào)告，首次明確“國家主權(quán)和源自主權(quán)的國際規(guī)范和原則適用于國家進(jìn)行的通信技術(shù)活動，以及國家在其領(lǐng)土內(nèi)對通信技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的管轄權(quán)”。報(bào)告進(jìn)一步認(rèn)可“聯(lián)合國憲章在網(wǎng)絡(luò)空間的適用性”。②United Nations，General Assembly，Group of Governmental Experts on Developments in the Field of Information and Telecommunications in the Context of International Security，A/68/98，June 24，2013.與2010年版聯(lián)合國專家組報(bào)告相比，這是一個(gè)巨大進(jìn)步，為尋找網(wǎng)絡(luò)空間治理共識奠定了理論基礎(chǔ)，同時(shí)也表明美國正在調(diào)整網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的觀念。

第二，調(diào)整在網(wǎng)絡(luò)空間全球治理上的策略，理順治理理論與實(shí)踐的矛盾，避免網(wǎng)絡(luò)空間分裂。一直以來，美國政府理論上支持“多利益攸關(guān)方”模式在網(wǎng)絡(luò)空間治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，并主張限制政府和政府間組織發(fā)揮作用。③Roger Hurwitz，“Depleted Trust in the Cyber Commons”，Strategic Studies Quarterly，F(xiàn)all，2012，pp.21-23.但實(shí)際上，美國卻控制著ICANN這樣掌握互聯(lián)網(wǎng)戰(zhàn)略資源的國際機(jī)構(gòu)不肯放手。ICANN壟斷了互聯(lián)網(wǎng)的IP地址分配、域名注冊和域名解析服務(wù)等關(guān)鍵性資源，美國通過控制ICANN掌握了互聯(lián)網(wǎng)的封疆權(quán)和路由權(quán)。④楊劍:《數(shù)字邊疆的權(quán)利與財(cái)富》，上海人民出版社，2012年，第207-215頁。在伊拉克戰(zhàn)爭和阿富汗戰(zhàn)爭中，美國就通過ICANN停止對伊、阿兩國的互聯(lián)網(wǎng)域名解析服務(wù)，切斷兩國與國際互聯(lián)網(wǎng)的聯(lián)系，給兩國造成嚴(yán)重的政治、經(jīng)濟(jì)、社會沖擊，為美國取得軍事勝利創(chuàng)造了條件。因此，奧巴馬政府一直視其為國家戰(zhàn)略資產(chǎn)，拒絕放權(quán)。2014年3月，美國商務(wù)部下屬的國家通信管理局突然宣布將放棄ICANN的控制權(quán)，將其移交給全球“多利益攸關(guān)方”。此舉的深層原因在于，奧巴馬政府將網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略的重心轉(zhuǎn)移到國際戰(zhàn)略中，旨在加快網(wǎng)絡(luò)空間的“建章立制”進(jìn)程。在戰(zhàn)略目標(biāo)上，向國際社會表明美國無意在網(wǎng)絡(luò)空間謀求霸權(quán)，以恢復(fù)美國在網(wǎng)絡(luò)空間“建章立制”上的道德形象和合法性，繼續(xù)主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)空間治理進(jìn)程。在策略上，對內(nèi)可以拉攏在網(wǎng)絡(luò)空間擁有強(qiáng)大影響力的非政府組織、互聯(lián)網(wǎng)公司、學(xué)術(shù)界和輿論界，對外可以盡快修復(fù)網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略的盟友體系。“棱鏡門”事件后，美國先是對憤怒的歐洲領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行安撫，隨后又積極支持歐洲制定的《布達(dá)佩斯網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》成為國際標(biāo)準(zhǔn)。放棄ICANN的控制權(quán)是進(jìn)一步向歐洲做出讓步的姿態(tài)。⑤“U.S.to Relinquish Remaining Control over the Internet”，The Washington Post，March 15，2014.當(dāng)然，奧巴馬政府不會放棄對ICANN的影響力。只要能保證ICANN在國際化進(jìn)程中其功能、總部、人員構(gòu)成、決策程序等不發(fā)生改變，美國政府依舊可以通過在ICANN董事會、支持組織和咨詢委員會中的絕對話語權(quán)，發(fā)揮重大影響力。此外，此次移交并不包括具有域名解析功能的13臺根服務(wù)器。為了控制整個(gè)移交過程和結(jié)果，美國政府還通過與國會之間“互動”，向國際社會施加壓力。如近期美國眾議院通過的“持續(xù)審視域名公開事務(wù)法案2014”(Domain Openness Through Continued Oversight Matters Act of 2014)，提出要對政府“移交ICANN”的行為進(jìn)行研究和評估，并要求政府確保“多利益攸關(guān)方”不受其他國家和政府間組織影響。⑥“Domain Openness through Continued Oversight Matters Act of 2014”，H.R.4342，113th Congress 2nd Session(2014).一旦該法案獲得通過，相關(guān)的審計(jì)和調(diào)研將至少需要1年時(shí)間，從而大大放緩移交進(jìn)程。

第三，加強(qiáng)在網(wǎng)絡(luò)空間的行為規(guī)范建設(shè)，重塑道德形象。美國長期以來過度追求發(fā)展網(wǎng)絡(luò)空間的技術(shù)能力和行動能力，卻忽視了網(wǎng)絡(luò)空間的倫理道德，這是導(dǎo)致其網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略受阻的主要原因。鑒此，奧巴馬政府一是加強(qiáng)了對相關(guān)政策的網(wǎng)絡(luò)倫理審查?！袄忡R門”之后，奧巴馬總統(tǒng)任命了一個(gè)獨(dú)立的調(diào)查委員會對政府的情報(bào)監(jiān)控活動進(jìn)行審查。2013年12月，該委員會發(fā)布了一份名為《變動世界中的自由與安全》(Liberty and Security in a Changing World)的報(bào)告，認(rèn)為“國家安全局存在一些嚴(yán)重和持續(xù)地違反隱私及相關(guān)規(guī)定的行為，引發(fā)了人們對國家安全局有效、合法管理自己職權(quán)能力的擔(dān)憂”。報(bào)告還指出，“監(jiān)控計(jì)劃破壞了網(wǎng)絡(luò)空間的開放、統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)對國家安全局進(jìn)行改革，建議下一任國安局局長由平民擔(dān)任，網(wǎng)絡(luò)司令部與國家安全局的長官不能由同一人擔(dān)任。”①The White House， “Liberty and Security in a Changing World”，http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/docs/2013-12-12_rg_final_report.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年4月19日)奧巴馬政府進(jìn)一步承諾，政府將與國會一道就《愛國者法案》旨在允許政府收集民眾電話元數(shù)據(jù)的第215條款進(jìn)行修改。二是基于《外國情報(bào)監(jiān)聽法》加強(qiáng)公眾監(jiān)督，避免類似“棱鏡計(jì)劃”的監(jiān)聽行動超出法律允許范圍。三是要求情報(bào)部門加強(qiáng)公開和透明，盡可能多地向公眾提供關(guān)于網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控的信息，并責(zé)成司法部出臺對《愛國者法案》第215條款的司法解釋。四是責(zé)成深處漩渦中心的國家安全局通過參加國會聽證、公開材料等形式回應(yīng)民眾訴求。2013年8月，國家安全局公布了一份關(guān)于其任務(wù)、職責(zé)、合法性來源以及關(guān)于監(jiān)控項(xiàng)目一些細(xì)節(jié)的報(bào)告，以增加民眾的知情權(quán)。但與此同時(shí)，審查報(bào)告中對國家安全局進(jìn)行組織改革的提議并沒有得到落實(shí)。2013年4月，國家安全局局長基思·亞歷山大宣布辭職，繼任的麥克·魯杰不僅是軍隊(duì)少將，而且身兼國家安全局與網(wǎng)絡(luò)司令部兩職。在美國軍費(fèi)縮減的背景下，國家安全局的財(cái)政撥款依舊保持增長。事實(shí)表明，盡管美國政府加強(qiáng)了對網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控的監(jiān)管，但網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控依舊是美國網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略的核心支柱。

第四，加大建立信任措施(CBMs)力度，緩和網(wǎng)絡(luò)空間的政治化、軍事化趨勢。美國與新興大國在網(wǎng)絡(luò)空間“建章立制”上的立場差異以及溝通機(jī)制的缺乏，導(dǎo)致雙方互信缺失，加劇了網(wǎng)絡(luò)軍備競賽和網(wǎng)絡(luò)安全形勢惡化。因此，奧巴馬政府借鑒在核安全領(lǐng)域的合作模式，加大了與網(wǎng)絡(luò)新興大國在網(wǎng)絡(luò)空間建立信任措施的力度。②Meyer Paul，“Diplomatic Alternatives to Cyber-Warfare”，The RUSI Journal，Volume 157，Issue 1，2012，pp.14-19.2013年6月，美俄之間達(dá)成了一項(xiàng)在網(wǎng)絡(luò)空間建立信任措施的協(xié)議，內(nèi)容包括:建立軍事熱線，雙方的網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)員可以就網(wǎng)絡(luò)安全危機(jī)直接對話;建立雙方計(jì)算機(jī)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)構(gòu)(CERT)之間的聯(lián)系，加強(qiáng)技術(shù)、數(shù)據(jù)等領(lǐng)域交換;成立網(wǎng)絡(luò)工作組，討論網(wǎng)絡(luò)空間威脅，尋找合作領(lǐng)域;加強(qiáng)雙方政策文件的交換，增加網(wǎng)絡(luò)軍事發(fā)展的透明度。③“U.S.and Russia Sign Pact to Create Communication Link on Cyber Security”，The Washington Post，June 17，2013.同年7月，在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域一直相互指責(zé)的中美兩國也在網(wǎng)絡(luò)問題上取得共識。雙方在第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話(S＆ED)之前的戰(zhàn)略與安全對話(SSD)框架下設(shè)立了中美網(wǎng)絡(luò)安全工作組，就網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的對話與合作展開了討論。雙方提出要建立經(jīng)常性交流機(jī)制，加大在維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全與打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪領(lǐng)域的合作。此后，雙方停止了網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的相互指責(zé)。工作組于2013年12月在北京又召開了一次會間會，雙方對于落實(shí)網(wǎng)絡(luò)工作組第一次會議達(dá)成的共識表示滿意，并將進(jìn)一步加強(qiáng)各個(gè)領(lǐng)域的合作。2014年4月，曼迪昂特公司再次發(fā)布《中國網(wǎng)絡(luò)間諜的報(bào)告》，但與上一次相比，沒有了美國政府的造勢，因而報(bào)告并沒有掀起任何波瀾。

建立信任措施雖然不能從根本上扭轉(zhuǎn)國際網(wǎng)絡(luò)空間軍事化趨勢，但可以避免由誤判導(dǎo)致的軍事沖突，從而降低網(wǎng)絡(luò)空間軍備競賽的速度，為國際網(wǎng)絡(luò)空間的“建章立制”創(chuàng)造有利環(huán)境。

結(jié)語

奧巴馬政府調(diào)整網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略首先是要紓緩國際、國內(nèi)壓力，其次是要在進(jìn)攻與防御之間尋找均衡的策略，最后還要落實(shí)到網(wǎng)絡(luò)空間的規(guī)章制度、行為規(guī)范，但其調(diào)整不會改變美國以網(wǎng)絡(luò)軍事力量建立網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)、以發(fā)展進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)能力維護(hù)安全，并主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)空間秩序的戰(zhàn)略思想。美國在戰(zhàn)略思想和政策上的調(diào)整，緩和了各方在網(wǎng)絡(luò)空間治理中的對立情緒，有助于國際網(wǎng)絡(luò)空間“建章立制”朝著有利于美國主導(dǎo)的方向發(fā)展，并壓縮網(wǎng)絡(luò)主權(quán)與政府主導(dǎo)模式的國際空間。新的形勢下，網(wǎng)絡(luò)空間治理理論創(chuàng)新關(guān)系到網(wǎng)絡(luò)空間未來的發(fā)展，也是各個(gè)網(wǎng)絡(luò)新興大國面臨的首要問題。