葉聲勇

摘 要：文章論述了建設工程監(jiān)理產(chǎn)生的原由及性質(zhì)，指出目前建設工程監(jiān)理存在定位偏差的種種表現(xiàn)和由定位偏差所帶來的影響建設工程監(jiān)理順利發(fā)展的各種問題。同時對建設工程監(jiān)理定位偏差產(chǎn)生的原因進行了分析，并對如何解決定位偏差和回歸建設工程監(jiān)理本來面目進行探索并提出了見解。

關(guān)鍵詞：市場經(jīng)濟；法治社會；工程監(jiān)理；問題困惑；定位偏差

我國的工程建設監(jiān)理制從八八年至今已經(jīng)走過了二十多個年頭。二十多年來建設工程監(jiān)理有了較大的發(fā)展，工程監(jiān)理隊伍不斷壯大，工程監(jiān)理對控制工程的質(zhì)量、進度、安全、投資等方面發(fā)揮了積極的作用。但不可否認的是在取得成績的同時建設工程監(jiān)理的定位逐漸發(fā)生了偏差。面臨著越來越多的問題，業(yè)內(nèi)人士有了越來越多的困惑。我國工程建設監(jiān)理之路如何前行，應該認真總結(jié)和思考。

1.建設工程監(jiān)理產(chǎn)生的原由和定位

1.1建設工程監(jiān)理是市場經(jīng)濟下的產(chǎn)物

計劃經(jīng)濟是資源的配置以計劃為主要形式的一種經(jīng)濟。通過中央政府統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一分配、統(tǒng)一消費。企業(yè)僅僅是計劃的執(zhí)行者，企業(yè)分工不同，相互之間沒有利益沖突沒有競爭。為了實現(xiàn)共同的目標一起合作，追求全民利益的最大化。

表現(xiàn)在建設領(lǐng)域，企業(yè)只有甲方、乙方、丙方的稱謂區(qū)別，大家一起來搞好國家計劃安排的工程項目，完成國家計劃安排的投資。對一些重大的工程往往會一起成立一個工程指揮部，共同完成這個項目的建設。所需要的各種物資，國家都會按計劃調(diào)配，沒有計劃也就沒有物資。企業(yè)的領(lǐng)導可以根據(jù)需要由政府隨意調(diào)動，企業(yè)也可以由政府按需撤幷。企業(yè)產(chǎn)生的利潤要上交政府，由政府計劃統(tǒng)一使用。計劃經(jīng)濟下企業(yè)不需要追求權(quán)利，追求私利。工程的質(zhì)量、進度、投資依靠行政命令，依靠提高管理者、參與者的覺悟來控制 。

市場經(jīng)濟是通過市場機制來實現(xiàn)資源配置的一種經(jīng)濟運行方式，在這種方式下產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售完全由市場所引導，政府僅僅對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控。市場經(jīng)濟是商品經(jīng)濟。經(jīng)濟資源商品化了，經(jīng)濟關(guān)系貨幣化了，市場價格自由化了，經(jīng)濟系統(tǒng)開放化了。在市場經(jīng)濟下建設領(lǐng)域中相關(guān)的企業(yè)產(chǎn)權(quán)都明晰了，產(chǎn)權(quán)人都會追求自身的發(fā)展自身的利益，企業(yè)之間不再是簡單的分工合作的關(guān)系，而是相互競爭的對象，適者才能生存。

在市場經(jīng)濟下建設單位建設工程如同化錢去購買一個商品，施工單位承包工程如同生產(chǎn)一個商品，都有各自的權(quán)利和利益追求。

在市場經(jīng)濟下建設單位需要追求自身權(quán)利，追求自身最大化的利潤，鑒于建設工程具有產(chǎn)品單一性、生產(chǎn)復雜性、履約長期性、索賠多發(fā)性等的特點，建設單位需要有人給她提供服務，保證工程承包合同順利履行，保證在約定的工期內(nèi)，化合理的錢購得一個合格商品，以維護建設單位的利益。

有建設單位的需要才有建設工程監(jiān)理，在這種情況下建設工程監(jiān)理應運而生了。

1.2關(guān)于建設工程監(jiān)理的定位

建設工程監(jiān)理的定位在《建筑法》中有明確的表述。實行監(jiān)理的建筑工程由建設單位委托工程監(jiān)理單位，工程監(jiān)理單位代表建設單位對承包單位在施工質(zhì)量、建設工期和建設資金使用等方面代表建設單位實施監(jiān)督。

建設單位委托監(jiān)理單位，監(jiān)理單位代表建設單位實施監(jiān)督，這種委托服務和被服務在市場經(jīng)濟下是一種十分普遍的民事主體之間的行為。建設工程監(jiān)理單位就是一個普普通通的民事主體，沒有行政執(zhí)法權(quán)，是在市場經(jīng)濟下產(chǎn)生的一個服務企業(yè)，服務的對象是建設單位。監(jiān)理的服務是一種商品，建設單位需要這種服務，需要這種商品。于是商品交換了，建設單位支付酬金，監(jiān)理單位提供服務，買賣成交。沒有買方（建設單位）的需要；或者賣方（監(jiān)理單位）沒有適合的商品（服務）；或者交換價格談不成；這樣的買賣都不會成功。監(jiān)理公司如同 所有服務單位一樣，有市場需求才能生存。要說不同的話，建設工程監(jiān)理的服務，技術(shù)性更強一些，專業(yè)性更高一些，管理知識更全面一些。工程建設監(jiān)理可以為建設單位提供各階段工程項目上的管理服務，如項目的可行性研究、項目的咨詢、項目的實施管理等，這都要根據(jù)建設單位的需要而定。

在施工階段的建設工程監(jiān)理，監(jiān)理單位主要對施工承包合同進行管理，對施工單位形成的工程質(zhì)量及時進行驗收，確認是否符合施工承包合同約定的質(zhì)量要求；確認使用的材料、設備是否符合要求；代表建設單位按施工承包合同約定的支付方式審批工程款；及時處理各種原因造成的工期索賠、費用索賠。公正地、有依據(jù)地維護建設單位和承包單位的利益，確保施工承包合同順利履行。無疑，《建筑法》對建設工程監(jiān)理的定位是正確的。

2.建設工程監(jiān)理定位偏差的主要表現(xiàn)和反應

建設工程監(jiān)理在發(fā)展過程中由于種種原因，一些行政主管部門有意無意地給剛誕生的建設工程監(jiān)理加上了種種行政監(jiān)管職能，想將監(jiān)理打造成一支行政監(jiān)管輔助隊伍，加強對質(zhì)量和安全的控制，避免由于工程質(zhì)量和安全事故造成對社會的重大影響。使得本來十分清晰的定位變得模糊起來，也帶來了種種問題和困惑，阻礙了建設工程監(jiān)理順利地發(fā)展。

2.1和《建筑法》有偏差的工程建設強制監(jiān)理

市場經(jīng)濟是商品經(jīng)濟，經(jīng)濟資源商品化，市場價格自由化是她的特征之一。工程建設是否需要監(jiān)理服務應由建設單位來定?！督ㄖā返谌畻l“國家推行建筑工程監(jiān)理制度”在這里用的是“推行”二字而不是“實行”。第三十條第二款“國務院可以規(guī)定實行強制監(jiān)理的建筑工程范圍”。國家對投入國有資金的項目實行強制監(jiān)理這是恰當?shù)模驗樵谶@里建設單位就是國家或國家代表。而對其他工程，則應由建設單位自行決定是否實行工程監(jiān)理，需要哪些監(jiān)理服務。

然而地方行政主管部門根據(jù)自身需要出發(fā)，為了加強工程質(zhì)量安全的控制，把監(jiān)理作為一支監(jiān)管力量，在建設工程項目上全面實行了強制監(jiān)理 。

當建設單位因認識上的、經(jīng)濟上的、管理上的等原因不愿使用監(jiān)理，購買監(jiān)理服務時，當監(jiān)理服務這個商品變成強制“搭售”時，建設單位不需要這個商品，便會不考慮這個商品的質(zhì)量，不考慮監(jiān)理服務的優(yōu)劣。僅僅出于建設程序的需要誰出的價格低就買誰的服務，這樣必然會產(chǎn)生低價競爭。在這種工程項目上監(jiān)理不僅不會有地位，往往會成為承擔責任的替代者。

一些監(jiān)理單位認為反正這個商品有銷路，服務質(zhì)量再差也有市場。于是不要企業(yè)管理，掛靠承包、掛證驗資成了法寶。壓價攬活、關(guān)系攬活成了經(jīng)營手段?？恳粋€圓章走天下。既敗壞了監(jiān)理名聲，又攪亂了監(jiān)理市場。

當所有工程項目建設都需要強制實行監(jiān)理時，監(jiān)理人才嚴重缺乏這個矛盾凸顯出來了，于是進入監(jiān)理的門檻降低，高端人才來不及培養(yǎng)，低端人才大量涌入。 監(jiān)理隊伍整體素質(zhì)急速下降。

2.2和《建筑法》《安全生產(chǎn)法》有相悖之處的監(jiān)理安全責任

法治社會下的法律、法規(guī)、規(guī)章等必須高度統(tǒng)一不能互相碰撞。任何政府規(guī)章、地方法規(guī)都不能和憲法和法律相抵觸。這些國家的《立法法》都有明確規(guī)定。而在監(jiān)理履行安全責任這一點上，一些地方法規(guī)、管理辦法都和《建筑法》《安全生產(chǎn)法》有相悖之處。

市場經(jīng)濟下建設單位發(fā)包給施工單位承包工程，可以理解為消費者（建設單位）花錢購買一個商品，而商品的生產(chǎn)者（施工單位）生產(chǎn)一個按雙方約定質(zhì)量標準、約定交貨日期、約定結(jié)算價格和結(jié)算方式的商品。如同任何消費者購買商品一樣，消費者不需要對生產(chǎn)這個商品時的安全負有責任的。但這個商品花錢多，生產(chǎn)時間長，生產(chǎn)過程中可能會涉及到各種互相索賠。于是消費者委托具有這方面管理能力的監(jiān)理來監(jiān)督生產(chǎn)，作為消費者的代表，同樣不需要對生產(chǎn)這個商品時的安全負有責任。

科學地管理施工安全才是減少安全事故的根本之道。施工安全管理是一門科學。市場經(jīng)濟下的施工安全管理和計劃經(jīng)濟下的施工安全管理有不同的客觀規(guī)律。計劃經(jīng)濟下企業(yè)是國家的，施工安全管理可以用行政手段，用宣傳教育方法，如“安全生產(chǎn)人人有責”“齊抓共管”等要求，在微觀上化較多力量采用安全大檢查；專項檢查，消除大大小小的安全隱患等辦法。但在市場經(jīng)濟下經(jīng)濟關(guān)系變了，客觀規(guī)律變了。施工安全的責任主體就是施工單位。行政主管部門要做的是利用國家授予的強制力，使違法經(jīng)營者付出沉重的違法成本，使其合法經(jīng)營。促使施工單位加強內(nèi)部的管理，加大安全管理的投入，才能有效地減少重大安全事故的發(fā)生。

給既不是有強制力的政府監(jiān)管部門，又不掌握人、財、物等管理安全要素的監(jiān)理單位賦予安全管理責任，出了安全事故監(jiān)理人員便承擔監(jiān)管不力之責，甚至承擔刑事責任，讓監(jiān)理戴上腳鐐在跳舞，優(yōu)秀監(jiān)理人才當然很難留住。

2.3混淆建設工程施工質(zhì)量責任主體的監(jiān)理旁站

施工單位及監(jiān)理單位對工程施工質(zhì)量的控制是有區(qū)別的。施工單位是工程施工質(zhì)量的形成者，形成的工程質(zhì)量的責任由施工單位負責。監(jiān)理單位是代表建設單位進行工程質(zhì)量驗收的確認者，承擔的是工程質(zhì)量的驗收責任。二者承擔的工程質(zhì)量的責任完全不同。

《建設工程監(jiān)理規(guī)范》5.4.8條“對隱蔽工程的隱蔽過程、下道工序施工完成后難以檢查的重點部位，專業(yè)監(jiān)理工程師應安排監(jiān)理員進行旁站?！北O(jiān)理旁站的目的是對隱蔽工程、對難以檢查的重點部位驗收時能作出正確判斷，確認其是否符合工程質(zhì)量要求。一旦判斷工程質(zhì)量不符合質(zhì)量要求，則由施工單位承擔質(zhì)量形成的責任。而監(jiān)理單位不應該承擔質(zhì)量形成的責任。

而目前的旁站監(jiān)理是將監(jiān)理當作監(jiān)工，把監(jiān)理單位和施工單位視同同樣是工程質(zhì)量的形成者看待。一旦形成的工程質(zhì)量產(chǎn)生質(zhì)量缺陷，監(jiān)理單位難逃其責。將監(jiān)理單位和施工單位處于同一承擔工程質(zhì)量形成責任的地位，其后果是施工管理人員和監(jiān)理人員不是制約關(guān)系，而是成為同一戰(zhàn)壕里的戰(zhàn)友，工程出了質(zhì)量缺陷，難免大事化小小事化了；監(jiān)理單位的旁站要跟班監(jiān)督，必然要使用大量的監(jiān)理員做低層次的工作；發(fā)現(xiàn)可能影響工程質(zhì)量的因素，監(jiān)理人員只能通過掌握操作人員、材料、設備、資金等生產(chǎn)要素的施工單位去整改，由于考慮投入成本，一些施工單位往往整改不如人意，監(jiān)理人員常產(chǎn)生挫敗感。這樣的管理缺乏科學性。

2.4帶有計劃經(jīng)濟色彩的對建設工程監(jiān)理的行政管理

計劃經(jīng)濟下行政管理的特點是權(quán)力高度集中、管理形式單一、宏觀多變微觀管死、條塊分割、決策依靠長官意志、企業(yè)缺乏活力。

政府主管部門對剛誕生的工程建設監(jiān)理的管理中，可以明顯地看到這些影子。如不講市場經(jīng)濟權(quán)利和義務統(tǒng)一的原則，隨意給工程監(jiān)理單位加以所謂承擔社會責任的各種義務；制定及統(tǒng)一和市場經(jīng)濟價格自由化不符的工程建設監(jiān)理取費標準；給工程建設監(jiān)理單位過多的微觀管理上的關(guān)注，對監(jiān)理單位的頻頻考核評比、對監(jiān)理資料的頻頻檢查、指導其如何編寫監(jiān)理規(guī)劃監(jiān)理細則、如何記錄旁站、如何填寫各種資料、資料如何閉合、如何規(guī)避責任等；撇開支付監(jiān)理費的建設單位，不顧建設單位的服務需要，而由政府主管部門對建設工程監(jiān)理單位評價考核等等。

總希望將建設工程監(jiān)理監(jiān)理單位打造成一支標準化 、程式化、資料化的為政府服務的工程監(jiān)管隊伍。

2.5建設工程監(jiān)理定位偏差下的各方反應

政府主管部門最關(guān)心的是工程的質(zhì)量和安全，出了重大質(zhì)量或者安全事故會對社會造成影響，影響政府聲譽。而對監(jiān)理的其他服務如技術(shù)咨詢、合同管理、投資控制、工期控制豪不感興趣。

監(jiān)理單位拿建設單位的監(jiān)理服務費，看政府臉色行事。否則輕者不良行為記錄，重者吊銷注冊證書、吊銷營業(yè)執(zhí)照，還可能有牢獄之災。于是控制工程的質(zhì)量和安全成了監(jiān)理單位的主要工作。在行政主管部門的引導下，監(jiān)理人員逐漸成了施工現(xiàn)場的監(jiān)工，成了質(zhì)檢員、安全員、資料員。監(jiān)理工程師不需要進行合同管理；不需要處理索賠；不需要做準仲裁工作，掌握的法律知識、經(jīng)濟知識、管理能力無用武之處，高智力的工作成了低層次的工作。

建設單位最希望的是所投之資能產(chǎn)生最大效益，能順利地履行施工合同，在合同約定的工期內(nèi)，化最合理的價錢，購得一個質(zhì)量符合要求的產(chǎn)品。而為其服務的監(jiān)理單位卻僅關(guān)心工程的質(zhì)量和安全，將合同管理、投資控制、工期控制放在次要地位。支付了監(jiān)理服務費的建設單位得不到很好的服務，連對監(jiān)理單位的評價權(quán)都給政府拿去了。建設單位化錢請監(jiān)理服務的積極性不高，只是為了建設程序上的需要，才不得不聘用監(jiān)理。

有了監(jiān)理單位的質(zhì)量控制和履行安全責任，一些施工單位 聘用不合格的施工管理人員減少質(zhì)量安全管理人員成降低管理成本的措施。事實上“廚子施工”已不是個案。

3.建設工程監(jiān)理產(chǎn)生定位偏差的原因

3.1法治建設不完善

人治是指治理社會依靠國家管理者的絕對權(quán)威來調(diào)節(jié)政府的行為，依靠思想教育道德品質(zhì)來規(guī)范約束人們的行為。人治社會不是沒有法律，不是不要法律，法律的權(quán)威僅僅是一種補充和輔助。掌握權(quán)力者的意志高于法律，言出法隨法為我用，一言可立法一言也可廢法，計劃經(jīng)濟需要管理者權(quán)威，適用人治。

市場經(jīng)濟需要的是共同游戲規(guī)則，需要有一套完整的法律體系。市場經(jīng)濟必然是法制經(jīng)濟，離開法制離開規(guī)則，市場經(jīng)濟就寸步難行。法制指健全的法律制度，法制關(guān)心的是法律的制度和秩序。法制是法治的前提條件，沒有法制就談不上法治。但市場經(jīng)濟僅僅有法制，有健全的法律和制度是不夠的，還需要從法制到法治。法治不僅關(guān)心法律的健全，更關(guān)心法律的好壞，強調(diào)法律的好壞，強調(diào)良法治理、善法治理。強調(diào)制定出的法律規(guī)范要得到遵守，法律規(guī)范要得到有效的制約和合理運用。

在法治建設中最關(guān)鍵最重要的莫過于行政法治的建設。行政法治是指行政機關(guān)及其工作人員管理國家公共事務的行政權(quán)力的獲取以及行使。在法治社會中政府的權(quán)力要得到限制和約束，行政機關(guān)只能行使法律授予的權(quán)力，行使法律沒有授予的權(quán)力即不合法。

建設工程監(jiān)理生存的土壤是法治下的市場經(jīng)濟，她需要在較為完善的法治環(huán)境下才能成長、才能成熟。就建設工程監(jiān)理而言，在宏觀環(huán)境上，行政管理部門應該行政法治，只能行使法律授予的權(quán)力，不能用體現(xiàn)領(lǐng)導意志的文件來替代法律法規(guī)，下位法不能和上位法相悖。要用國家授于的強制力來監(jiān)管執(zhí)法，維護建筑市場的正常秩序。在微觀環(huán)境上，建設工程監(jiān)理需要一個良好的法治環(huán)境來履行合同管理的職責。在施工階段的建設工程監(jiān)理的重要工作是合同管理，市場經(jīng)濟是契約經(jīng)濟，建設工程監(jiān)理以其掌握的法律知識、專業(yè)知識、管理知識，公正地處理在工期、質(zhì)量上的相互索賠，維護雙方的利益，使契約順利履行。

而我國的法治建設還有很長的路要走。無論宏觀上還是微觀上良好的法治環(huán)境還遠未形成。

3.2計劃經(jīng)濟下行政管理模式的延續(xù)

在市場經(jīng)濟下政府的行政管理職能要轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控，提供公共管理和服務以及監(jiān)管，對在市場經(jīng)濟下誕生的建設工程監(jiān)理的行政管理亦應如此。但由于市場經(jīng)濟管理的習慣思維，行政主管部門往往管理越位監(jiān)管缺位，不愿放棄對經(jīng)濟運行的行政控制。

在市場經(jīng)濟下每個監(jiān)理單位都是自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體，在競爭中優(yōu)勝劣汰。政府監(jiān)管主要監(jiān)督其是否守法經(jīng)營照章納稅，規(guī)范建設工程監(jiān)理是指宏觀上的規(guī)范，而對微觀管理上不應過多干涉，這些都應讓監(jiān)理單位在競爭中自我完善自我調(diào)節(jié)。在市場經(jīng)濟下監(jiān)理單位都有自有的管理、自有的制度、自有的企業(yè)文化、甚至管理專利。企業(yè)有強有弱，有不同的服務擅長。項目有大有小有不同的管理方法。想依靠一種模式去規(guī)范每個監(jiān)理單位、每個項目的微觀管理，想將只是民事主體的監(jiān)理單位打造成一支監(jiān)管質(zhì)量安全的輔助隊伍，只能是良好的愿望。

3.3高速發(fā)展的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來的影響

改革開放以來我國的經(jīng)濟有了飛速發(fā)展，城市需要超常規(guī)的建設。大批農(nóng)民進了勞動密集型的建筑行業(yè)，他們?nèi)狈κ炀毜牟僮骷寄?，缺乏安全知識，昨天還是農(nóng)民今天放下鋤頭就成了建筑工人。超常規(guī)的建設給施工企業(yè)帶來超常規(guī)的發(fā)展機遇，但管理跟不上，專業(yè)技術(shù)人才嚴重缺乏。部分施工企業(yè)片面追求經(jīng)濟效益，采用最簡單的出讓資質(zhì)、轉(zhuǎn)包的方式來獲利，使得施工現(xiàn)場的工程質(zhì)量和施工安全各種管理得不到保證，導致質(zhì)量事故安全事故頻頻發(fā)生。

而工程的質(zhì)量和安全又是政府最關(guān)注的，于是剛誕生的還在摸索前進的建設工程監(jiān)理給賦予了工程質(zhì)量和施工安全的監(jiān)管責任了。使建設工程監(jiān)理的定位產(chǎn)生了偏差。

4.建設工程監(jiān)理定位的回歸

4.1從人治社會下的計劃經(jīng)濟到法治下的市場經(jīng)濟有一個漫長的過程，這注定在市場經(jīng)濟下剛誕生的建設工程監(jiān)理必然有一個曲折的成長經(jīng)歷。建設工程監(jiān)理定位的偏差要依靠深化改革來調(diào)整。依賴法治建設的進一步完善，政府的行政管理職能的真正轉(zhuǎn)變。

建設行政主管部門要用國家賦予的強制力規(guī)范參建各方的行為，維護建設市場的秩序。要打破監(jiān)理市場的地區(qū)的壟斷、系統(tǒng)的分割。加強指導提供服務，建立健全監(jiān)理企業(yè)的信用機制，引導建設單位選擇信譽良好的監(jiān)理單位。及時對一些監(jiān)理企業(yè)監(jiān)理人員的違法違規(guī)行為給以打擊，提供平等競爭的平臺。

4.2每個監(jiān)理人都要認真學習科學發(fā)展觀樹立信心，充分認識市場經(jīng)濟，了解市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律。共同努力，促進建設工程監(jiān)理定位的盡快回歸。要腳踏實地扎扎實實搞好企業(yè)文化的建設，打好基礎練好內(nèi)功，不斷學習，特別要努力學習法律知識、建筑經(jīng)濟管理知識。提高全過程全方位為建設單位服務的能力，要提高個人素質(zhì)，遵守職業(yè)操守，贏得建設單位的尊敬和信任。

當法治社會越來越完善時；當監(jiān)理服務成為市場迫切需要時；當監(jiān)理單位成了建設單位不可缺少的合作伙伴時；建設工程監(jiān)理回歸了本來面目。建設工程監(jiān)理現(xiàn)在遇到的收入低、服務低、責任大、人難留等問題都會迎刃而解。 就能在市場經(jīng)濟中有一席之地，直至走出國門在國際舞臺上大顯身手。