徐景安

楊小凱與林毅夫關于“后發(fā)劣勢”與“后發(fā)優(yōu)勢”之爭，引起理論界的普遍關注。這場發(fā)生在13年前的關于中國發(fā)展模式的爭論，隨著時間的推移越來越具有現(xiàn)實意義。中共十八屆三中全會把全面深化改革擺上了議事日程，其中，一個不能回避的問題是，中國政府究竟扮演什么角色？

楊小凱的前瞻與誤區(qū)

楊小凱認為，落后國家可以利用技術模仿發(fā)展經(jīng)濟，因此缺乏動力做有利于長久發(fā)展的制度變革，長此以往，這種發(fā)展路徑的選擇會付出極大代價，“后發(fā)優(yōu)勢”將成為“后發(fā)劣勢”。對于制度改革重要性與必要性的論述，這并不具有新意。小凱思想的深刻在于對落后國家發(fā)展模式的理論概括，由于技術模仿容易，制度改革困難，落后國家往往選擇前者，并且以經(jīng)濟取得快速發(fā)展而拒絕改革，最后釀成社會經(jīng)濟振蕩，帶來嚴重后果。這種快速發(fā)展的模式，人們普遍認為是“后發(fā)優(yōu)勢”，而他卻認為是“后發(fā)劣勢”。如果說在13年前，小凱的論點具有警示作用，今天具有現(xiàn)實意義。

小凱主張：“要獲得后發(fā)優(yōu)勢，一定要先做個學習成功制度的好學生”，他的所謂成功制度就是經(jīng)濟私有與憲政民主。他對中國政府在經(jīng)濟中扮演的主導角色最為擔心與反感，他所看到的政府對銀行、證券、保險、汽車、電信以及出口加工區(qū)的壟斷與控制都作為“后發(fā)劣勢”的例證。他的擔心不無道理，也為實踐所證明。但是，小凱主張的改革路線圖與程序表，把經(jīng)濟私有與憲政民主列為改革之首，要求中國政府退出對經(jīng)濟的控制與干預作為起步，實在是不符合歷史邏輯的自由想象。

學術與改革的區(qū)別在于，前者是概念的推演，遵循思維的邏輯，而后者則是力量的搏弈，尊重事實的邏輯。學術在大腦中完成，改革在社會中推進。學術可以超越現(xiàn)實而具有前瞻性，改革受制于現(xiàn)實可能發(fā)生滯后或停頓。

中國改革啟動之時，面對的是黨和政府對經(jīng)濟、社會、政治、文化的全面統(tǒng)治。1979年召開的黨的理論工作務虛會上，出于對“文革”的反思，發(fā)出了政治改革的呼喚。正是在這次會上，鄧小平提出“堅持四項基本原則”，把實現(xiàn)四化作為“最大的政治”。也就是這年的7月，成立了國務院經(jīng)濟體制改革研究小組，我有幸參加，并參與起草了中國第一部經(jīng)濟體制改革總體規(guī)劃，1980年經(jīng)國務院財經(jīng)委員會討論通過。在當時情況下，鄧小平的先經(jīng)濟改革、緩政治改革的決策無疑是正確的。

改革必須從易入手，在盡可能最大共識的條件下推進。1979年初，我進國家計委研究室的第一個研究課題就是如何擴大企業(yè)自主權。當年4月在無錫召開了近400名經(jīng)濟理論工作者參加的價值規(guī)律討論會，提出了計劃與市場的關系。鄧力群寫文章，認為社會主義還存在商品交換，還是商品經(jīng)濟。胡喬木則寫了《按客觀經(jīng)濟規(guī)律辦事，實現(xiàn)四個現(xiàn)代化》，提出要尊重價值規(guī)律，批評按長官意志，搞瞎指揮。經(jīng)濟改革就是在這樣的背景下啟動的。所以，中國改革根本不存在先政改、后經(jīng)改的可能，至于小凱主張中國必須先引入歐美的憲政體制，再尋求經(jīng)濟發(fā)展，這是完全不符合實際的。

林毅夫的雄辯與回避

正是以此為切入點，林毅夫進行了有力的反駁。林認為：所謂憲政體制改革，不僅是立一部憲法，必須要執(zhí)行者愿意執(zhí)行、老百姓愿意遵守，法才是有效的。法國的憲政體制改革用了一百多年的時間才完成。不能設想一個國家、地區(qū)，先用五十年、一百年完成憲政體制改革，然后才來發(fā)展經(jīng)濟。

從理論和經(jīng)驗的角度來看，一個后發(fā)國家并非要先實現(xiàn)英、美的憲政體制改革才可以避免后發(fā)劣勢。一個后發(fā)國家雖然不必先進行英、美式的憲政體制改革才能成功地發(fā)展經(jīng)濟，但并不是一個后發(fā)國家經(jīng)濟發(fā)展的過程中就不必進行經(jīng)濟、社會、政治體制的改革。

中國快速增長的奇跡，是林的“后發(fā)優(yōu)勢”的主要依據(jù)。他說：自1978年底十一屆三中全會開始改革開放以來，中國經(jīng)濟取得了連續(xù)35年年均9.8%的高速增長，在一個人口這么多、底子這么薄的國家維持了這么長時間的快速增長、取得了這么多成績，是人類經(jīng)濟史上不曾有過的奇跡。

肯定改革開放取得的成績，這是大多數(shù)改革人士的共同點，但是把增長高于一切，忽視為增長付出的代價以及帶來的后果，這是林文致命的缺陷。對于小凱關于“后發(fā)劣勢”的種種推測正在越來越顯現(xiàn)的事實，他只是輕描淡寫的提了一句：“出現(xiàn)在中國轉(zhuǎn)型期的收入分配不均、腐敗等廣受人們詬病的問題在推行休克療法的國家也普遍存在，甚至更為嚴重?！?/p>

更讓人吃驚的是，他對中國未來的經(jīng)濟持續(xù)增長不僅高度樂觀，而且所衡量的價值標準依然是GDP至上。人均GDP是衡量一個國家經(jīng)濟發(fā)展水平的重要指標，但能反映、體現(xiàn)一個社會的公平、正義、道德以及生態(tài)嗎？中國頂端1%的家庭占有全國1/3以上的財產(chǎn)，底層25%的家庭卻僅有全國1%的財產(chǎn)。中國貧富差距的基尼系數(shù)已經(jīng)高達0.73的情況下，窮人與富人的人均收入，值得如此稱頌嗎？

林批評發(fā)展中國家的知識分子以發(fā)達國家主流理論為參照系觀察社會，結果變?yōu)樯鐣u家而難于提出有建設性的意見。指出：“只有總結于中國自己和其他發(fā)展中國家成敗經(jīng)驗的理論創(chuàng)新，才能真正揭示中國過去能夠在轉(zhuǎn)型期維持經(jīng)濟的穩(wěn)定和快速發(fā)展的原因，以及當前問題的根源、解決的路徑，只有這種來自于中國的創(chuàng)新性理論才能真正推動中國的進步和發(fā)展，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢?！?但是非常遺憾，此文并沒有對“當前問題的根源、解決的路徑”提出任何“有建設性的意見”。

當記者問他：“相比于‘后發(fā)優(yōu)勢帶來的短期效果，楊小凱似乎更強調(diào)它的長期隱患乃至失敗風險。你如何能證明中國的經(jīng)濟一定不會出現(xiàn)他所擔心的情況？”林毅夫說： “起碼在過去的這些年，小凱擔心的事情還沒有出現(xiàn)?！边@就很讓人納悶，小凱擔心的由于“少數(shù)政治精英”利用國家政權掠奪經(jīng)濟發(fā)展的果實，從而導致“制度上的模仿更難進行”，不是值得警醒嗎？

中國經(jīng)濟快速增長的制度秘密

林說：“判斷一個國家、社會的經(jīng)濟發(fā)展或生產(chǎn)力發(fā)展的潛力，其實只要看這個國家、社會技術創(chuàng)新的可能性有多大?！绷终J為中國經(jīng)濟快速增長是由于“中國在追求技術創(chuàng)新和結構轉(zhuǎn)型方面具有后發(fā)優(yōu)勢”，“中國采用開放戰(zhàn)略，開始釋放‘輸入世界已知的東西、輸出世界需要的東西所蘊含的潛能，從而成為這13個成功經(jīng)濟體中的一員。這一過程體現(xiàn)為巨大的外國直接投資、國際貿(mào)易額的迅速增長和貿(mào)易依存度的急劇提高?！?最后歸結為一句話：“后發(fā)優(yōu)勢使中國成為世界工廠”。

林毅夫的上述說法，應該說是現(xiàn)象的羅列，這是所有發(fā)展中國家都可以做到的。中國的獨特優(yōu)勢是政府在經(jīng)濟要素的組合中起了主導作用。如果說，計劃經(jīng)濟是政府加計劃，那么改革開放就是政府加市場。計劃經(jīng)濟是以實現(xiàn)指令性計劃為目標，并以指令性計劃為手段，全國成為一個大公司，從農(nóng)村到城市的所有生產(chǎn)單位都按國家指令生產(chǎn)、調(diào)撥。改革開放后，從中央到省、市、縣、鎮(zhèn)，都成為公司，書記是董事長、市長是總經(jīng)理。他們面向國內(nèi)外市場招商引資，提供廉價的土地、勞動力和環(huán)境，成為世界投資者的天堂。中國是世界上吸收外資最多的發(fā)展中國家，世界500強中有480余家到中國投資。同時鼓勵民營企業(yè)發(fā)展，對國有企業(yè)則抓大放小。中國有34個省級行政區(qū)、333個地級行政區(qū)、2856個縣級行政區(qū)、40906個鄉(xiāng)級行政區(qū)，搞了1000985個開發(fā)區(qū)，在以經(jīng)濟建設為中心的方針指引下，全方位開展激烈競爭。重要客戶、重要項目都是黨政一把手親自談、親自抓，由相關部門作為項目經(jīng)理落實。新制度經(jīng)濟學家張五常在《中國的經(jīng)濟制度》一書中高度評價中國的體制：“中國各地地方政府的高度自由競爭，導致了中國的高效發(fā)展”，“各地地方政府，通過掌握出售土地、稅收優(yōu)惠，以此招商引資，爭搶企業(yè)在本地入駐。只要這點做的成功的地方政府，就是優(yōu)勝者。中國近30年的經(jīng)濟發(fā)展，通過這樣的競爭，達到高效率?！蔽矣H自聽他說，他的一個項目在香港是虧本的，招商到無錫后馬上盈利。因此，他認為，全世界的政府都沒有中國好?！爸袊Ｊ健薄ⅰ氨本┕沧R”也由此逐步形成。

政府主導的市場經(jīng)濟模式，是中國改革不可避免的歷史選擇。小凱主張的改革模式是中國政府退出經(jīng)濟生活，實行完全的私有化、市場化、自由化，這是自由派人士的自由想象。小凱把 “先做個學習成功制度的好學生”作為“后發(fā)優(yōu)勢”，這在邏輯上是不通的。技術模仿不允許，制度跟著歐美學，還不一定學得像，落后國家只能永遠跟著發(fā)達國家，哪來“后發(fā)優(yōu)勢”。所以，按小凱的邏輯只有“后發(fā)劣勢”，沒有“后發(fā)優(yōu)勢”。林毅夫主張從技術進步入手，實現(xiàn)經(jīng)濟快速發(fā)展，是現(xiàn)實可行的。但中國經(jīng)濟快速增長的原因，主要的不是技術的進步創(chuàng)新，而是政府主導下引入市場機制帶來的要素增量的投入。高積累率的資本投入、土地的大規(guī)模開發(fā)、大量廉價勞動力使用以及環(huán)境成本最低，推動了中國經(jīng)濟快速增長。

張維迎的邏輯矛盾

林毅夫與楊小凱出自各自的理論框架，必然對政府與市場的作用評價大相徑庭。自稱作為楊小凱后繼者的張維迎就此與林毅夫展開了爭論。林毅夫主張，討論的重點“不應該是政府要不要干預，而是哪一種政府干預能夠真正促進經(jīng)濟發(fā)展，哪一種干預會失敗”。張維迎堅持認為，“大量的事實證明，政府無論怎么做都不可能做的更好?！?/p>

我與張維迎在1984年莫干山會議認識，他提出的放開市場價格的主張，為形成放調(diào)結合、以放為主的價格改革的思路做出了重要貢獻。盡管莫干山會議以及我起草的主報告《價格改革的兩種思路》，都沒有提價格“雙軌制”，但“放”“調(diào)”結合的價格改革必然形成“雙軌”價格，這就是價格“雙軌制”的由來。張維迎為了爭奪價格“雙軌制”的發(fā)明權引起了一場風波，專門致函于我，說他在莫干山會議上提出了“雙軌制”。今天居然認為 “政府無論怎么做都不可能做的更好”，此張維迎反對彼張維迎，既然放棄了“雙軌制”的主張，就不必爭奪“雙軌制”的發(fā)明權了。

維迎最近寫了一篇文章說：“2000多年前，荀子問到這樣一個問題：人力量沒有牛大，走路不如馬快，為什么牛和馬都能被人所利用，而人不能被牛和馬所利用？他的答案是因為‘人能群，用今天的話講，就是人會合作?！?這就是人的社會性，或者說人是社會性的動物。人需要自由，但一旦合作，就要讓渡一部分自由。所以，人的本質(zhì)是自由、又是不自由的。凡是人都希望自由，凡是人都不自由。要謀生必須打工，要愛情必須成家，當名人連逛街、看電影都不自由。至于保留多少自由，讓渡多少自由，取決于你的人生觀、價值觀、幸福觀。維迎在該文中說，為了合作的需要，“200多年前開始，人類走向了一種新的制度，這種制度就是我們今天稱之為‘市場經(jīng)濟的制度?！比欢舱浅鲇诤献鞯男枰?，產(chǎn)生了國家。柏拉圖說：“國家之立，由于人類之必有待于互助”。 當然，還有國家起源于契約、私有制、階級統(tǒng)治等，但都離不開人的社會性。這就是說，國家的起源早于市場。原始公有制社會，部落長就承擔分配職能。張維迎說：“我們總要給政府一些權力，這些權力就是他們可以制定我們的游戲規(guī)則，包括法律，也包括一些必要的政策，并保證這些有效規(guī)則得到普遍遵守?！?既然張維迎下了“政府無論怎么做都不可能做的更好”的結論，現(xiàn)在又說：“總要給政府一些權力”，“制定我們的游戲規(guī)則”，豈不自相矛盾？這是其一。其二，有效規(guī)則的制定與普遍遵守，就是對人的自由的限制。一個理想的社會與制度就是最大限度地給人自由的權利，又必須為了公共利益限制人的自由。其三，市場不是萬能的，政府的干預是必須的，過分迷信看不見手的市場，和過分迷信看得見手的政府都被歷史證明是錯誤的。

如何評價政府的作用

與張維迎的觀點相反，林毅夫認為改革開放以來政府95%做對了?！拔覀儽仨毘姓J政府絕大多數(shù)政策是正確的，如果沒有絕大多數(shù)正確，怎么能持續(xù)35年9.8%的高速增長？” 中國政府在中國經(jīng)濟快速增長中起了重要作用，這一點沒有異議。但是以經(jīng)濟快速增長作為評價標準，并且以此認為“政府絕大多數(shù)政策是正確的”，這大有討論之必要。

只要經(jīng)濟增長就是好的，只要盈利就是好的，只要賺錢就是好的，作為經(jīng)濟學家能做這樣的評價嗎？對經(jīng)濟增長的評價，取決于如何實現(xiàn)增長以及增長成果的分配。正是在這兩個問題上，對中國經(jīng)濟的快速增長持有很大異議，由此對中國政府的角色評價也存在很大分歧。發(fā)展是硬道理，發(fā)展是黨的執(zhí)政興國的第一要務，以發(fā)展為至上、以增長為目標的價值理念下，忽視了為誰發(fā)展、發(fā)展為誰的根本問題。為了實現(xiàn)增長目標，各級政府采用拼勞動、拼環(huán)境、拼資源的方式，這就形成了低消費、高消耗、惡環(huán)境的非科學的發(fā)展。發(fā)展成果的分配，向政府自身傾斜，行政開支加大;向經(jīng)濟建設傾鈄，投資率趨高;勿視民生問題，公共福利短缺。

如此，政府角色扭曲，成為追求自身利益的集團。經(jīng)濟增長帶來政績提升、財政收入增加、項目支配權擴大，其中有紅色收入，更有灰色收入與黑色收入。從中央到地方的既得利益集團形成。油水大、獲利多的項目和職位，都以權力級數(shù)瓜分了。

基于目前已經(jīng)出現(xiàn)的現(xiàn)實，需要特別警惕的是，有可能面臨的邏輯怪圈：發(fā)展是執(zhí)政興國的第一要務——政府主導經(jīng)濟發(fā)展——重經(jīng)濟、輕社會，重發(fā)展、輕分配，重建設、輕民生，重投資、輕內(nèi)需，重增長、輕公平，重權力、輕制衡——經(jīng)濟、社會、政治、文化、生態(tài)惡化——打擊腐敗勢力、控制政府開支、推行依法治國——投資出口下降、房地產(chǎn)頂峰滑落、公務員隊伍懈怠——經(jīng)濟大幅滑落、政府運行不暢、民眾惠少怨多——抓發(fā)展、緩改革呼聲高起，政府主導經(jīng)濟角色重現(xiàn)——全面深化改革停滯。

財政改革先行

中國的問題很多，經(jīng)濟、社會、政治、文化、生態(tài)哪個領域都存在，但集中到一點是中國政府的角色定位。政府應該是社會公共利益的維護者，而不是追求自身利益的集團。政府忙招商引資、熱心發(fā)展經(jīng)濟，這沒有什么不對。關鍵是經(jīng)濟成果分配合理，政府不能中飽私囊。中國最大的腐敗是體制腐敗，而體制腐敗集中于財政腐敗。

2012年國家財政收入117210億元、全國政府性基金收入37517億元、國有企業(yè)實現(xiàn)利潤21959.6億元，三項共計176686.6億元，占GDP34%。如果加上中國地方債務總額12.1萬億，四項合計29.7萬億，占GDP的57%。

這么一大塊蛋糕怎么分配，這可是涉及民眾利益，體現(xiàn)社會主義原則的大問題。講依法治國、人民做主，卻不關注全國人民交的錢怎么花，這才真正是揀了芝麻、丟了西瓜。

《中華人民共和國預算法》幾經(jīng)修訂，終于于2014年8月31日經(jīng)第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過。但非常遺憾的是，一些重要的甚至是帶有根本性的問題，《預算法》仍未解決。

第一，《預算法》宗旨是什么，要解決什么問題？《預算法》第一條修改為：“為了規(guī)范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度，保障經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。” 制定《預算法》的宗旨，應該是強化社會公眾及其代表機構對政府收支行為的規(guī)范與監(jiān)督。而《預算法》的表述，沒有權力主體，誰“強化預算約束”，誰“加強對預算的管理和監(jiān)督”？應該是各級人大以及社會公眾。為此，整個制度安排應該有利于人大的審議，并且引入專家的參與、公眾的監(jiān)督、媒體的介入。然而，新《預算法》都沒有體現(xiàn)?！额A算法》的目的應該是，保障公共財政資金的籌集、分配和使用符合社會公眾利益，而新《預算法》落腳在“保障經(jīng)濟社會的健康發(fā)展”。發(fā)展是為了增加財力，財力的使用是為了發(fā)展。那么，發(fā)展是為了什么？《預算法》的修訂指導思想是不明確的，也就沒有保障社會公眾利益的新措施。

第二，如何建立公開透明的預算制度？預算公開透明，是人大審議、公眾監(jiān)督的基本前提和最低要求。什么才是公開透明呢？那就是讓代表和民眾看得懂、看得明。但中國預算支出按功能分成“類”，每一個“類”分若干“款”，“款”又分成“項”。比如我所看到的地方預算支出表，“教育”為類，下分為“普通教育”、“職業(yè)教育”、“成人教育”……這是款?！敖逃鳖愔杏幸豢钍恰敖逃芾硎聞铡?，下分為“行政運行”、“一般行政管理事務”、“機關服務”、“其他教育管理事務支出”，此為項。誰看得明白，這些行政支出是做什么用的？老百姓關心的“三公經(jīng)費”多少一概不知?？傊?，真正需要代表審議、民眾監(jiān)督的都沒有涉及。

第三，監(jiān)督財政的法，應該誰立？

一個國家的預算法，從根本上來說，是社會公眾及其代表機構對政府收支行為的規(guī)范與監(jiān)督，實際是公共決策的民主與法治的制度化。而中國預算法，主要是政府行政部門對所屬機構、單位的規(guī)范與監(jiān)督，基本上是屬于財政部門的工作條例。而這次預算法的修訂，仍是由財政部為主起草，人大的權力沒有強化，公眾參與沒有體現(xiàn)。

結束語

筆者在《中國改革路線圖研究》一文中曾提出：改革應遵循“最大共識原則”、“有序可控原則”、“民眾普惠原則”、“標本兼治原則”。財政分配引入法治民主，遏制政府自利傾向，維護社會公共利益，保障和改善民生。

無論誰當官，他怎么花錢，民眾都要知情、參與和監(jiān)督，這個要求不過分吧？相信左右兩派都不會反對，既得利益集團想反對也沒有理由，這是其一。

其二，民生改善，有利于擴大內(nèi)需，調(diào)整結構，刺激經(jīng)濟增長。民生改善，還有利于緩解矛盾，穩(wěn)定社會，為進一步政改創(chuàng)造條件。

其三，抓住改善民生這條主線，推行法治與民主，改革人大制度，引入社會監(jiān)督，既解決現(xiàn)實問題，又得到廣大民眾擁護，還有序可控。

今天，楊小凱“后發(fā)劣勢”的警告越來越具有現(xiàn)實意義。尤其是不能用發(fā)展速度掩蓋制度改革滯后帶來的深層問題。林毅夫主張發(fā)展經(jīng)濟不應以制度改革先行為前提，應在經(jīng)濟發(fā)展過程中推出適合于中國國情的制度改革是正確的。張維迎對中國政府的全面主導角色的批評是尖銳的，全面深化改革的重要課題是政府的職能轉(zhuǎn)變，真正承擔起維護社會公共利益的角色。批評政府怎么都做不好，應退出對經(jīng)濟生活的干預，這種觀點過激。政府承擔公平分配的職能是不能代替的。

最后用張維迎的話作結束語：“現(xiàn)在強調(diào)小凱所說的‘后發(fā)劣勢不是說我們沒希望，而恰恰是希望通過警惕來擺脫它。我們真的不能說改革已經(jīng)成功了。如果小凱所說的那些制度扭曲不解決，我們這個大廈永遠都是在沙灘上?！?/p>

（作者為中國體改所原副所長）