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促進(jìn)經(jīng)濟(jì)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展,政策環(huán)評不能再缺位

2014-12-17 13:48溫香彩
團(tuán)結(jié) 2014年6期
關(guān)鍵詞:環(huán)境影響建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)

◎溫香彩

促進(jìn)經(jīng)濟(jì)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展,政策環(huán)評不能再缺位

◎溫香彩

改革開放三十多年來,我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)得到了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),我國環(huán)境問題也日益突出。2013年以來,以PM10和 PM2.5為特征污染物的區(qū)域性大氣污染問題受到廣泛關(guān)注。2013年全國受霧霾天氣影響的省份達(dá)25個(gè),涉及100多個(gè)大中型城市,全國平均霧霾天數(shù)達(dá)29.9天,創(chuàng)歷史之最。目前,大氣污染、水生態(tài)失衡、土地退化嚴(yán)重、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯下降、生物多樣性銳減等環(huán)境問題,已經(jīng)成為影響我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活水平提高的重要因素。

十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出:“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境,加快建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度,強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任,大幅度提高違法成本。建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度,完善國土空間開發(fā)保護(hù)方面的法律制度,制定完善生態(tài)補(bǔ)償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī),促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)?!?/p>

環(huán)境影響評價(jià)制度是我國環(huán)境保護(hù)的主要法律制度之一,也是環(huán)境監(jiān)督管理的主要制度之一,對于貫徹預(yù)防為主的環(huán)境保護(hù)原則、預(yù)防新的污染源出現(xiàn)發(fā)揮著極為重要的作用。但我國現(xiàn)在的環(huán)境影響評價(jià)制度有一定的局限性和缺陷,與發(fā)達(dá)國家相比仍有較大差距,急需完善。

一、我國環(huán)境影響評價(jià)制度現(xiàn)狀

環(huán)境影響評價(jià)是指對擬議中的人為活動(dòng)(例如建設(shè)項(xiàng)目、資源開發(fā)、政策制定、立法等)可能造成的環(huán)境影響(包括環(huán)境污染、生態(tài)破壞等不利影響,同時(shí)也包括有利影響)或環(huán)境后果進(jìn)行分析、論證的全過程,并在此基礎(chǔ)上提出采取的防治措施和對策。環(huán)境影響評價(jià)制度,是指環(huán)境影響評價(jià)的制度化和法定化,是國家通過立法對環(huán)境影響評價(jià)的對象、范圍、內(nèi)容、程序等進(jìn)行規(guī)定而形成的有關(guān)環(huán)境影響評價(jià)活動(dòng)的一套規(guī)則。該項(xiàng)制度貫徹了預(yù)防為主原則和協(xié)調(diào)原則,要求對擬進(jìn)行的開發(fā)工作可能給環(huán)境造成的影響作出科學(xué)評價(jià),便于在開發(fā)之前采取行之有效的措施,盡可能地預(yù)防或是減少對環(huán)境產(chǎn)生的不利影響,同時(shí)將經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.我國環(huán)境影響評價(jià)制度的沿革發(fā)展。

我國環(huán)境影響評價(jià)制度的實(shí)施始于20世紀(jì)70年代末。自1973年第一次全國環(huán)境保護(hù)會議后,環(huán)境影響評價(jià)的概念引入我國。1979年9月全國人大常委會通過的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》把環(huán)境影響評價(jià)和建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”作為法律制度確立下來。1981年5月,頒布了《基本建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》,該辦法對環(huán)境影響評價(jià)的范圍、程序、方法、費(fèi)用、審批等分別做出了規(guī)定,并規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目在保護(hù)環(huán)境方面應(yīng)當(dāng)遵循的一些原則和執(zhí)行環(huán)境影響報(bào)告書制度的具體做法。1986年,頒布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》,將環(huán)境影響評價(jià)從基本建設(shè)項(xiàng)目擴(kuò)大到技術(shù)改造項(xiàng)目和區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目。1989年通過的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)制度再次做了肯定。1998年國務(wù)院審議通過的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》以行政法規(guī)的形式對該制度進(jìn)行了補(bǔ)充、修改、完善。隨后,國家又頒布實(shí)施了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理名錄》、《關(guān)于執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)制度有關(guān)問題的通知》等一系列配套的規(guī)范性文件。除此以外的《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《噪聲污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等環(huán)保單行法律都分別對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)作了明確規(guī)定。2003年9月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》,明確要求對土地利用規(guī)劃,區(qū)域、流域、海域開發(fā)規(guī)劃和工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)等10類專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià),這是對我國環(huán)境影響評價(jià)制度的重大完善。2009年國務(wù)院又頒布了《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》。2014年4月24日全國人大常委會通過的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》,進(jìn)一步提出“未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的開發(fā)利用規(guī)劃,不得組織實(shí)施;未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目,不得開工建設(shè)”;并規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任,“建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件或者環(huán)境影響評價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn),擅自開工建設(shè)的,由負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門責(zé)令停止建設(shè),處以罰款,并可以責(zé)令恢復(fù)原狀”。

2.我國環(huán)境影響評價(jià)制度存在的問題。

按照國際慣例,完整的環(huán)境影響評價(jià)體系,應(yīng)包括政策環(huán)評(對宏觀政策、法律法規(guī)進(jìn)行的環(huán)境影響評價(jià))、規(guī)劃環(huán)評(對地區(qū)性、行業(yè)性規(guī)劃進(jìn)行的環(huán)境影響評價(jià))和項(xiàng)目環(huán)評(對具體的項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行的環(huán)境影響評價(jià))。目前,我國主要是針對某一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目做項(xiàng)目環(huán)評,或者是針對某一區(qū)域或行業(yè)做規(guī)劃環(huán)評,政策環(huán)評仍處于缺位狀態(tài)。即使將于2015年1月正式實(shí)施的新環(huán)保法,也只在第十四條規(guī)定:“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策,應(yīng)當(dāng)充分考慮對環(huán)境的影響,聽取有關(guān)方面和專家的意見?!?/p>

早在2005年,現(xiàn)任環(huán)境保護(hù)部副部長的潘岳就撰文指出,從理論上講,政策戰(zhàn)略環(huán)評應(yīng)先行之,區(qū)域與行業(yè)的規(guī)劃環(huán)評次之,而建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評則再次之。因?yàn)檎邞?zhàn)略環(huán)評是真正意義上以主動(dòng)積極的態(tài)度,對人類大規(guī)模開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行預(yù)先評價(jià),為領(lǐng)導(dǎo)層決策提供更具前瞻性和科學(xué)性的依據(jù)。

目前,由于沒有政策環(huán)評的前置性介入,環(huán)評大多是在地方規(guī)劃文本形成初稿、征求意見時(shí)才介入,此時(shí)規(guī)劃已經(jīng)基本成型,甚至項(xiàng)目選址大多已經(jīng)確定,不可能因?yàn)榄h(huán)評不合格而使項(xiàng)目“擱淺”,要求改變項(xiàng)目的選址、選線或者改變項(xiàng)目原料、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)等遇到的困難和阻力都很大。許多建設(shè)單位委托環(huán)評單位編制環(huán)評文件的目的僅僅是為了取得環(huán)保主管部門的批文,為建設(shè)項(xiàng)目上馬掃清障礙(目前的項(xiàng)目環(huán)評基本上都是通過)。

更為嚴(yán)重的,由于政策環(huán)評在我國環(huán)評領(lǐng)域長期缺失,導(dǎo)致一些政策在具體實(shí)施中變味。原國家環(huán)保局局長曲格平曾說過:“方針、政策在環(huán)境保護(hù)中具有決定性的意義,正確的政策能導(dǎo)致環(huán)境的改善,不當(dāng)?shù)恼?,可能?dǎo)致環(huán)境的惡化,要認(rèn)識到方針、政策的威力?!贝罅渴聦?shí)證明:造成生態(tài)環(huán)境問題的重要原因之一就是政策上的隨意性。不從這個(gè)源頭上把關(guān),環(huán)境問題就很難得到控制?,F(xiàn)在很多的環(huán)境問題實(shí)際上是發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)政策所導(dǎo)致的,包括經(jīng)濟(jì)增速、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等。以1994年國務(wù)院出臺的汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策為例,此政策旨在鼓勵(lì)汽車工業(yè)的發(fā)展,促進(jìn)個(gè)人購買力,事實(shí)證明政策的出臺確實(shí)極大地刺激了汽車產(chǎn)業(yè)的消費(fèi),2012年全國機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)到2.24億輛,但同時(shí)全國的污染物排放量也達(dá)到了4612.1萬噸,汽車是主要貢獻(xiàn)者,其排放的NOX(氮氧化物)和PM(顆粒物)超過90%,HC(碳?xì)浠衔铮┖虲O(一氧化碳)超過70%。近些年來全國不斷發(fā)生的霧霾天氣,汽車尾氣貢獻(xiàn)率達(dá)20%以上!再如,西部大開發(fā)。這項(xiàng)政策促進(jìn)了西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,但在西部大開發(fā)中,部分省區(qū)在做能源、電力、重化工基地產(chǎn)業(yè)政策時(shí),缺乏對這些產(chǎn)業(yè)政策的環(huán)境影響評價(jià),沒有科學(xué)論證和分析發(fā)展這些重污染行業(yè)將會給當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境帶來什么影響、如何避免這些對環(huán)境的不良影響,尤其是區(qū)域內(nèi)有限的淡水資源能否支撐如此規(guī)模的開發(fā)活動(dòng),結(jié)果現(xiàn)在造成了幾代人都難以恢復(fù)的生態(tài)問題。日前有媒體報(bào)道,中國第四大沙漠——騰格里沙漠近年聚集了“上百家化工企業(yè)”,這些企業(yè)向沙漠深處非法排污,對當(dāng)?shù)氐牡叵滤斐闪藝?yán)重威脅。這些地方的地下水一旦被污染,修復(fù)幾乎是不可能的,不僅將失去千百年來牧民們生存的棲息地,更重要的是,騰格里沙漠獨(dú)特的生態(tài)環(huán)境也將面臨嚴(yán)重威脅。騰格里沙漠的環(huán)境污染問題,已經(jīng)引起黨中央的高度重視,習(xí)近平總書記等中央領(lǐng)導(dǎo)同志均對騰格里沙漠污染問題作出了重要批示。再如工業(yè)園區(qū)建設(shè)?!笆晃濉逼陂g,東部沿海地區(qū)50%的工業(yè)產(chǎn)值來自工業(yè)園區(qū),西部地區(qū)新增工業(yè)產(chǎn)值的50%來自工業(yè)園區(qū)。可以說工業(yè)園區(qū)為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步、人民生活富裕發(fā)揮了重要作用。然而,工業(yè)的聚集在創(chuàng)造巨大物質(zhì)財(cái)富的同時(shí),也面臨著日益嚴(yán)重的資源環(huán)境約束問題,一些園區(qū)由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,技術(shù)水平不高,管理機(jī)制不完善、資源配置不合理、市場機(jī)制未充分發(fā)揮作用等原因,成了地方資源環(huán)境矛盾最為突出的區(qū)域。環(huán)保部門曾對淮河、海河、黃河、長江及太湖流域的11個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū))、38個(gè)地市、118個(gè)縣(區(qū))進(jìn)行了檢查。在檢查的126個(gè)工業(yè)園區(qū)中,有110個(gè)存在違規(guī)審批、越權(quán)審批、降低環(huán)評等級和“三同時(shí)”執(zhí)行率低的問題,占抽查總數(shù)的87.3%。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì),工業(yè)園區(qū)污染物排放量約占全國總量的60~70%左右。

二、國外政策環(huán)評經(jīng)驗(yàn)

對政策開展環(huán)境影響評價(jià),在國外進(jìn)行較早,其目的在于使政策更加符合實(shí)際,并從宏觀上具有長遠(yuǎn)性,防止產(chǎn)生重大失誤。

美國是世界上第一個(gè)把環(huán)境影響評價(jià)制度在國家環(huán)境政策法中肯定下來的國家。美國1969年頒布的《國家環(huán)境政策法》規(guī)定:對人類環(huán)境有顯著影響的每一項(xiàng)政策或立法建議以及聯(lián)邦所要確定的重大行動(dòng)中,均應(yīng)由負(fù)責(zé)官員提供關(guān)于該行動(dòng)可能產(chǎn)生的環(huán)境影響說明。其目的在于擬議行動(dòng)實(shí)施之前,確定和評價(jià)其環(huán)境效應(yīng),并與其他資料一起用來對決策者提供幫助,以期在作出合理合法決定的同時(shí),力求減輕不利的環(huán)境影響。美國總統(tǒng)環(huán)境質(zhì)量委員會1978年頒布的《國家環(huán)境政策法實(shí)施程序的條例》規(guī)定聯(lián)邦的行動(dòng)有四類:官方政策、正式規(guī)劃、行政計(jì)劃、具體項(xiàng)目。加拿大于1992年6月通過、并于1995年1月19日開始生效的《加拿大環(huán)境評價(jià)法》對項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)進(jìn)行了專門規(guī)定。除此之外,1993年加拿大還頒布了《政策和規(guī)劃提案的環(huán)境影響評價(jià)程序》,規(guī)定提交內(nèi)閣審議的所有聯(lián)邦政策和規(guī)劃提案都需要經(jīng)過非立法性的環(huán)境評價(jià)程序。俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境和自然資源保護(hù)部1994年7月18日公布的《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境影響評價(jià)條例》,將環(huán)境影響評價(jià)的范圍確定為五大類,即部門和地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)想、規(guī)劃(包括投資規(guī)劃)和計(jì)劃,自然資源綜合利用和保護(hù)綱要,城市建設(shè)文件(城市總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃方案和綱要等),關(guān)于研制新技術(shù)、新工藝、新材料和新物質(zhì)的文件,建設(shè)投資的前期設(shè)計(jì)方案論證文件,現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)和其他項(xiàng)目、聯(lián)合體的新建、改建、擴(kuò)建和技術(shù)改造的技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證文件及設(shè)計(jì)方案。顯然,俄羅斯環(huán)境影響評價(jià)的對象不僅包括具體的建設(shè)項(xiàng)目,而且包括規(guī)劃、計(jì)劃等經(jīng)濟(jì)技術(shù)決策。英國、荷蘭、丹麥、瑞典等許多國家也都建立了宏觀決策環(huán)評系統(tǒng)。1993年,歐盟發(fā)布文件規(guī)定,今后凡有可能造成顯著環(huán)境影響的開發(fā)活動(dòng)或新的立法議案必須經(jīng)過戰(zhàn)略環(huán)評。在亞洲,韓國環(huán)評法要求國家及地方政府在制定實(shí)施各種政策與計(jì)劃時(shí)必須進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)評。日本出臺了一整套“計(jì)劃環(huán)境評價(jià)體系”,專門用于區(qū)域開發(fā)計(jì)劃中的戰(zhàn)略環(huán)評。以上國家的實(shí)踐表明,政策戰(zhàn)略環(huán)評是將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略從宏觀、抽象概念落實(shí)到實(shí)際、具體方案的橋梁,是環(huán)境與發(fā)展綜合決策的制度化保障。

三、加快政策環(huán)境評價(jià)制度建設(shè)的建議

環(huán)境影響評價(jià)制度的精髓和根本功能是“預(yù)防為主,源頭控制”。在我國,同規(guī)劃相比,政策無疑具有更為重要的地位,其對環(huán)境的影響范圍更廣,歷時(shí)更久,而且影響發(fā)生之后更難處置,因此對政策進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)具有更積極的意義。為通過制度化、法律化的手段保證政府、團(tuán)體等“無形之手”在對各類自然、社會資源制定開發(fā)利用決策時(shí),預(yù)防可能存在的危害環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)、保證其行為的正當(dāng)性,建議:

1.盡快修訂《環(huán)境影響評價(jià)法》,建立政策環(huán)境評價(jià)制度,用完善的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

黨的十八屆四中全會將依法治國提升至前所未有的高度,為正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系提供了有力的法治保障。依法治國,首先要有完善的法律。建議盡快修訂完善《環(huán)境影響評價(jià)法》,建立政策環(huán)境評價(jià)制度,保證政府及其有關(guān)部門在擬定和編制對環(huán)境有影響的政策時(shí)根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的需要,做出經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的綜合決策,以減輕、避免因政策不當(dāng)給我們賴以生存的環(huán)境造成不可挽回的損失,使經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益得到統(tǒng)一,在政策上得到落實(shí),從根本上杜絕因政策失誤帶來的環(huán)境污染與破壞,促進(jìn)自然資源優(yōu)化使用與可持續(xù)發(fā)展。

2.強(qiáng)化各部門環(huán)境意識,提高對政策環(huán)評的認(rèn)識,加快開展政策環(huán)評試點(diǎn)工作。

加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)部門與各行業(yè)決策機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)和合作,對擬議政策從源頭上予以論證分析,以預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響。政府各決策部門應(yīng)從國家大局出發(fā),摒棄部門利益,提高對政策環(huán)評的認(rèn)識,盡快開展政策環(huán)評試點(diǎn)工作,以期通過政策環(huán)評進(jìn)一步完善本部門的政策規(guī)劃,力求減輕不利的環(huán)境影響。

(溫香彩,中國環(huán)境監(jiān)測總站物理室副主任/責(zé)編 劉玉霞)

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