◎崔鐵寧

政策環(huán)評(píng)應(yīng)納入重大決策程序

◎崔鐵寧

即將于2015年正式實(shí)施的新《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱“新《環(huán)保法》”）呈現(xiàn)出理念先進(jìn)、科學(xué)民主、手段有力、模式創(chuàng)新、責(zé)任嚴(yán)厲等諸多亮點(diǎn)，體現(xiàn)政府加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的堅(jiān)定決心與強(qiáng)烈愿望，令廣大環(huán)保工作者、專家和民眾更增加了對(duì)“美麗中國”愿景的期許。其中最引人注目激起熱議的是第十四條：“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見。”該條款填補(bǔ)了一直缺位的我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度（簡稱“政策環(huán)評(píng)”）的關(guān)鍵一環(huán)，是一次里程碑式的突破，為今后實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策，打造綠色政府奠定了法律基礎(chǔ)。

實(shí)際上，環(huán)保工作者和學(xué)者推動(dòng)“政策環(huán)評(píng)”立法建制方面的努力早已歷時(shí)10余年，經(jīng)歷了舉步維艱、反復(fù)博弈的過程。雖然此次修法令人鼓舞，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境公共利益在部門、地方等局部利益博弈中的一次勝出，但筆者認(rèn)為這只是萬里長征的第一步。要依新《環(huán)保法》有效落實(shí)政策環(huán)評(píng)，須先行破除經(jīng)年累積的障礙堅(jiān)冰。不從頂層機(jī)制的層次理順環(huán)保與發(fā)展的關(guān)系，將政策環(huán)評(píng)納入到國家各級(jí)重大決策程序體系，回歸其合理的職能定位，僅建章立制過程就難免陷入以往的困局，流產(chǎn)于建議層面；即使制定了政策環(huán)評(píng)制度機(jī)制，如果傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)被動(dòng)狀況仍然延續(xù)，政策環(huán)評(píng)的效果難免流失于經(jīng)濟(jì)利益、部門和區(qū)域權(quán)益與環(huán)境保護(hù)規(guī)制的權(quán)衡之間，造成收效不佳和形式主義。

通常所說戰(zhàn)略環(huán)評(píng)包括法規(guī)、政策、規(guī)劃、計(jì)劃的環(huán)評(píng)。政策環(huán)評(píng)屬于其中高級(jí)別的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，對(duì)于環(huán)境保護(hù)的意義十分深遠(yuǎn)，是指對(duì)政策決策制定、實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、論證、預(yù)測和評(píng)估，提出預(yù)防、減輕和控制不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，并進(jìn)行跟蹤、監(jiān)測和控制的方法和制度。

一、政策環(huán)評(píng)是科學(xué)決策不可或缺的重要環(huán)節(jié)

頂層設(shè)計(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式、結(jié)構(gòu)起著決定性作用，環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)的源頭在于現(xiàn)代社會(huì)的整體架構(gòu)和運(yùn)行管理模式。政策制定及決策權(quán)集中在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者和精英手中是世界各類組織構(gòu)成的普遍現(xiàn)象。事實(shí)證明，政策決策易因領(lǐng)導(dǎo)層和各類區(qū)域、部門的思想認(rèn)識(shí)、專業(yè)知識(shí)、利益傾向等局限，產(chǎn)生各種顯性、重大的或潛在的、累積的環(huán)境影響，對(duì)環(huán)境保護(hù)來說這些影響往往是深遠(yuǎn)和難以逆轉(zhuǎn)的。相應(yīng)地，高層次決策對(duì)可持續(xù)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。世界資源所在上世紀(jì)80年代做的世界資源管理戰(zhàn)略研究，得出了令人矚目的結(jié)論。他們?cè)?984年召開的“地球的未來”會(huì)議上指出：各國可持續(xù)發(fā)展的成敗極大地取決于政策領(lǐng)域。一些資源匱乏、生態(tài)環(huán)境比較脆弱的國家通過出色的政策和管理措施，可以在危機(jī)中取得優(yōu)良的業(yè)績。

1.政策決策失誤是導(dǎo)致資源環(huán)境危機(jī)的根源。

當(dāng)前面臨的很多嚴(yán)重環(huán)境問題，與當(dāng)年決策思想片面造成對(duì)資源環(huán)境開發(fā)利用不當(dāng)?shù)恼呤д`密不可分。例如，1989年國務(wù)院出臺(tái)的一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策將一些嚴(yán)重污染的行業(yè)或產(chǎn)品列入了重點(diǎn)支持之列，由此“十五小”企業(yè)在1990年代初中期一哄而起，造成嚴(yán)重的環(huán)境災(zāi)害和水域污染，使淮河變成最骯臟的河流之一，至今未能恢復(fù)。其實(shí)，要是最初制定政策時(shí)聽取環(huán)保專業(yè)人士建議，再輔以一定的技術(shù)指南加以限制，在源頭就可以大大避免污染災(zāi)難；對(duì)外開放貿(mào)易政策中對(duì)“兩高一資”產(chǎn)業(yè)的關(guān)稅補(bǔ)貼，使外貿(mào)企業(yè)中處于價(jià)值鏈條低端的高污染、高耗能企業(yè)占比過大，我國逐漸成為世界工廠，加劇了國內(nèi)資源消耗和環(huán)境污染的粗放生產(chǎn)模式。類似的政策導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境破壞和負(fù)面影響經(jīng)年累積，致使今天環(huán)境中的污染物遠(yuǎn)超過環(huán)境容量和承載力，污染嚴(yán)重到了幾乎無法忍受的地步。

2.實(shí)施政策環(huán)評(píng)是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)生態(tài)文明的重要手段。

政策決策影響力廣泛而深遠(yuǎn)，具有全局性。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期，法規(guī)、機(jī)制尚不健全，呈現(xiàn)鼓勵(lì)性政策為主、規(guī)制性政策不完善的特點(diǎn)。尤其是刺激經(jīng)濟(jì)的鼓勵(lì)性政策，往往具有放大作用，實(shí)施進(jìn)程的每一個(gè)后續(xù)環(huán)節(jié)，都可能產(chǎn)生環(huán)境影響或使經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的矛盾更加突出。要避免產(chǎn)生嚴(yán)重的不可逆后果，就必須要審慎對(duì)待。

一直以來，我國對(duì)于政策的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理存在嚴(yán)重漏洞?！坝薪M織的不負(fù)責(zé)任”（“貝克風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論”）現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)與環(huán)保的碰撞中屢見不鮮。政策制定者、企業(yè)、甚至專家及組織，對(duì)經(jīng)濟(jì)伴生的環(huán)境問題及其潛在風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，不約而同打著GDP硬指標(biāo)等旗號(hào)有組織地逃避、轉(zhuǎn)嫁或推卸責(zé)任，造成政府環(huán)境管理和風(fēng)險(xiǎn)控制失靈。事實(shí)證明，在一味追求GDP的沖動(dòng)下，不僅對(duì)政策可能帶來的隱性、滯后的環(huán)境影響疏于考慮，即使是可預(yù)測、易推論的高概率事件，乃至看似必然的環(huán)境后果，在當(dāng)時(shí)情形下，仍不能幸免于被各種理由所屏蔽。如當(dāng)年鼓勵(lì)汽車走進(jìn)家庭的政策沖動(dòng)在環(huán)保專家的制止聲中仍然勢不可擋，缺乏總量控制，對(duì)目前的空氣污染、交通擁堵等“城市病”難逃其咎。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)不是產(chǎn)生損害之后的應(yīng)激反應(yīng)，源頭預(yù)防是我國《環(huán)保法》的首要原則和“黃金定律”。目前已開展的規(guī)劃環(huán)評(píng)和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)，是從決策鏈中下游介入的環(huán)評(píng)。由于頂層決策已定，規(guī)劃方案或項(xiàng)目規(guī)模、選址等主體內(nèi)容也已基本確定，環(huán)評(píng)實(shí)質(zhì)上是在原定主體方案基礎(chǔ)上改進(jìn)和修補(bǔ)，難以對(duì)違背環(huán)境要求的方案進(jìn)行否決。只有開展政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)，把頂層設(shè)計(jì)可能引發(fā)的環(huán)境問題在實(shí)施之前加以修正，避免重大而深遠(yuǎn)的環(huán)境損害及其連鎖反應(yīng)，從而建立起系統(tǒng)的政策、規(guī)劃、項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估控制體系，才能夠真正落實(shí)《環(huán)保法》注重預(yù)防的精神，同時(shí)這也是生態(tài)文明建設(shè)的政策優(yōu)化、科學(xué)民主決策的重要步驟。

二、貫徹依法治國方略，需要科學(xué)定位政策環(huán)評(píng)

改革開放以來，我國雖然在環(huán)境法規(guī)、管理體系建設(shè)方面取得了很大進(jìn)步，但高速度、大規(guī)模發(fā)展方式導(dǎo)致環(huán)境惡化和不可預(yù)知環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大幅增加的趨勢未能有效遏制。隨著民眾環(huán)境意識(shí)不斷提高，環(huán)境問題已經(jīng)演化成為民生問題和政治問題。我國提出科學(xué)發(fā)展觀和生態(tài)文明建設(shè)指導(dǎo)思想，決心在全社會(huì)樹立正確的生態(tài)價(jià)值觀，在目前依法治國理念下政府更應(yīng)該提升生態(tài)友好的政治價(jià)值觀和行政價(jià)值觀。

1.把生態(tài)文明法制建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)作為政策環(huán)評(píng)的基本切入點(diǎn)。

依法理厘清經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間利益權(quán)衡、科學(xué)決策的切入點(diǎn)，以貫徹十八屆四中全會(huì)依法治國的思想為指針，將生態(tài)友好的政治理念和行政理念，從頂層設(shè)計(jì)入手，納入到生態(tài)文明建設(shè)的框架中，進(jìn)行宏觀戰(zhàn)略、政策的環(huán)境評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)控制，是從根本上破除政策環(huán)評(píng)多重障礙的基礎(chǔ)，從而把生態(tài)價(jià)值觀貫徹到政策制定、決策和實(shí)施的全過程，構(gòu)建綠色政策體系，推行綠色行政模式。

2.政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)的法理基礎(chǔ)及層次定位。

從法理角度對(duì)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行定位，是政策環(huán)評(píng)能否頂層介入的首要問題。

我國《憲法》規(guī)定，“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”，“國家尊重和保障人權(quán)”。公民基本人權(quán)應(yīng)當(dāng)包括公平的環(huán)境權(quán)益和生命健康權(quán)。國家通過行使公共管理的任務(wù)，盡到保護(hù)公民基本權(quán)利的義務(wù)，并以此協(xié)調(diào)國家公權(quán)與公民基本權(quán)利的關(guān)系。由此推論，國家公共權(quán)力的行政、立法、司法權(quán)皆承擔(dān)保護(hù)公民基本環(huán)境權(quán)益和公共環(huán)境的義務(wù)，按法理，憲法中保護(hù)公共權(quán)益的義務(wù)應(yīng)當(dāng)在各類行政法規(guī)范之上。《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境保護(hù)基本框架法確立了環(huán)境保護(hù)作為基本國策的地位，十八屆三中全會(huì)提出的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)文明五位一體的治國方略，將生態(tài)文明貫穿和融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化各個(gè)方面和全過程?？梢姡h(huán)境保護(hù)應(yīng)該作為具有較高層次、貫穿和融入經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化建設(shè)過程的核心制度。

三、開展政策環(huán)評(píng)的步驟、法規(guī)體系和技術(shù)要求

習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)指出，只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。目前，新《環(huán)保法》第十四條雖然為政策環(huán)評(píng)提供了基礎(chǔ)的法律依據(jù)，但作為框架法，只有原則性的規(guī)定。政策環(huán)評(píng)的真正落實(shí)尚需進(jìn)一步建立完善相關(guān)法規(guī)制度，以增強(qiáng)操作性和強(qiáng)制性。

1.提升環(huán)境保護(hù)職能層級(jí)，拓展環(huán)保參謀咨詢功能。

環(huán)境保護(hù)是貫穿政府各項(xiàng)工作的國家義務(wù)，其職能定位需要進(jìn)一步依法界定明確。長期以來我們采用多種手段協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的矛盾，對(duì)各級(jí)政府部門進(jìn)行環(huán)境規(guī)制，包括：環(huán)境保護(hù)責(zé)任制、環(huán)保納入政績考核、環(huán)保一票否決權(quán)、問責(zé)制等。事實(shí)證明這些手段并非如設(shè)想的那樣，能有效遏制經(jīng)濟(jì)與環(huán)境矛盾加劇的趨勢。原因在于這些制度未能把環(huán)境保護(hù)職能真正從政府各項(xiàng)工作的源頭介入并貫穿過程，而是仍以經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)工作為核心，環(huán)境保護(hù)在其中起到污染控制和修復(fù)的功能，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)與政府政策、規(guī)劃制定及其實(shí)施過程本身剝離，實(shí)際上與先發(fā)展經(jīng)濟(jì)再保護(hù)環(huán)境，先污染再治理無本質(zhì)差異。

鑒于環(huán)境保護(hù)職能的特殊性，應(yīng)該從頂層規(guī)制入手提升環(huán)境保護(hù)履職層次，拓展和突出環(huán)保部門及相關(guān)專業(yè)人員的咨詢、參謀角色功能，真正把環(huán)境保護(hù)貫徹和融入各項(xiàng)工作之中，使政策環(huán)評(píng)以早期介入、過程監(jiān)督、事后評(píng)估的方式，參與重大戰(zhàn)略性、可能對(duì)生態(tài)環(huán)境發(fā)生重要影響的政策制定和決策過程，在政府管理體制方面需要做一定的改革。因此建議：

（1）借鑒美國環(huán)境管理體制，設(shè)立直接對(duì)國家最高領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的國家環(huán)境質(zhì)量保障委員會(huì)。該委員會(huì)可以以人大環(huán)資委為基礎(chǔ)，整合國務(wù)院各部門，使其具有較強(qiáng)的協(xié)調(diào)功能，制定、修訂完善環(huán)境系列法規(guī)，領(lǐng)導(dǎo)政府各級(jí)部門貫徹環(huán)境管理政策和開展政策環(huán)評(píng)。

（2）省級(jí)及以下各級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門由各級(jí)政府最高領(lǐng)導(dǎo)人直接負(fù)責(zé)，以利于協(xié)調(diào)各方推進(jìn)環(huán)境保護(hù)政策實(shí)施、政策環(huán)評(píng)的順利開展和重大決策環(huán)境責(zé)任追究倒查機(jī)制的運(yùn)行。

2.將政策環(huán)評(píng)納入國家《重大行政決策程序條例》。

目前國務(wù)院正在制定《重大行政決策程序條例》，擬將國家的重大決策納入法制化軌道，健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定等納入重大決策的科學(xué)程序，并且建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。政策環(huán)評(píng)作為把環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略貫徹到?jīng)Q策層面的重要環(huán)節(jié)，是重大政策決策的重要組成部分，需要通過一系列行政決策程序預(yù)防重大政策可能產(chǎn)生的不良環(huán)境影響。因此，此次行政決策法制化是政策環(huán)評(píng)納入高層次政策決策的良好契機(jī)，建議把環(huán)境評(píng)價(jià)作為科學(xué)決策程序的前置程序之一。

3.研究制定國家《環(huán)境戰(zhàn)略和政策管理法》。

按照依法理政的思想，把對(duì)發(fā)展戰(zhàn)略和政策層面的環(huán)境管理納入法制軌道，建議制定國家《環(huán)境戰(zhàn)略和政策管理法》，確定戰(zhàn)略政策的生態(tài)環(huán)境底線，預(yù)測趨勢、后果，評(píng)估其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的程序和要求，規(guī)定國家戰(zhàn)略、政策層次的環(huán)境管理原則、目標(biāo)，重要決策程序和規(guī)則；制定《政策環(huán)評(píng)范圍導(dǎo)則》，確定開展政策環(huán)評(píng)的政策范圍及其優(yōu)先級(jí)。

4.制定完善政策環(huán)評(píng)的法規(guī)體系。

研究制定各領(lǐng)域各行業(yè)關(guān)于政策環(huán)境規(guī)制的法規(guī)、導(dǎo)則或指南等?？稍趪摇董h(huán)境戰(zhàn)略和政策管理法》和《政策環(huán)境影響環(huán)評(píng)范圍導(dǎo)則》框架下，分別研究制定：《國家政策戰(zhàn)略環(huán)評(píng)指南》、《區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略和地方發(fā)展規(guī)劃環(huán)評(píng)指南》、《國際貿(mào)易及合作戰(zhàn)略環(huán)評(píng)指南》、《重大技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策環(huán)評(píng)指南》、《能源戰(zhàn)略及開發(fā)規(guī)劃環(huán)評(píng)指南》、《交通規(guī)劃和計(jì)劃環(huán)評(píng)指南》等，在區(qū)域和各專業(yè)領(lǐng)域分別制定導(dǎo)則和指南，形成在政策戰(zhàn)略層次上的環(huán)評(píng)法規(guī)體系。

5.政策環(huán)評(píng)的相關(guān)原則、技術(shù)要求建議。

（1）政策環(huán)評(píng)法律體系的目標(biāo)是通過確定國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)底線，保證戰(zhàn)略、政策的制定和實(shí)施過程不與生態(tài)環(huán)境發(fā)生明顯質(zhì)的沖突，并考慮代內(nèi)及代際環(huán)境公平，盡可能多地預(yù)留環(huán)境及資源的余地和空間，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)行為源頭進(jìn)行協(xié)調(diào)、預(yù)防和控制環(huán)境影響和損害發(fā)生。

（2）分析不同領(lǐng)域、類型的政策對(duì)資源環(huán)境可能產(chǎn)生影響的程度和重要性，依據(jù)環(huán)境影響權(quán)重對(duì)政策和戰(zhàn)略進(jìn)行排序，較為重要的作為政策環(huán)評(píng)重點(diǎn)領(lǐng)域，并據(jù)此劃分評(píng)價(jià)優(yōu)先等級(jí)，提出不同的評(píng)價(jià)技術(shù)要求。

（3）強(qiáng)調(diào)早期介入全過程跟蹤的原則，實(shí)現(xiàn)與決策過程的融合互動(dòng)，以及按照政策實(shí)施因果鏈條的延伸進(jìn)行趨勢預(yù)測、顯性影響和不確定性分析，動(dòng)態(tài)跟蹤評(píng)估的方法。

（4）引入環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理模式，對(duì)可能引發(fā)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)重等級(jí)及其概率進(jìn)行預(yù)測、分析評(píng)估和修正避免。

（5）完善政策戰(zhàn)略層次由行政、立法、司法和公眾監(jiān)督組成的環(huán)境影響評(píng)估程序和監(jiān)督體系，健全政策戰(zhàn)略的綜合決策機(jī)制。推動(dòng)生態(tài)民主和信息公開工作，在政策環(huán)評(píng)全過程引進(jìn)公眾、專家參與評(píng)估和監(jiān)督。

（6）選擇試點(diǎn)政策領(lǐng)域先行探索。一般而言，國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃中有關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力布局、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境資源保護(hù)等方面的內(nèi)容對(duì)環(huán)境的影響較大，這些內(nèi)容應(yīng)當(dāng)成為環(huán)評(píng)重點(diǎn)?？上冗x擇在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、城鎮(zhèn)化、能源、海洋等領(lǐng)域開展政策環(huán)評(píng)工作，積累經(jīng)驗(yàn)和案例，逐步構(gòu)建適合我國的政策環(huán)評(píng)理論和方法體系，為我國的環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展提供保障。

（崔鐵寧，北京工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授，北京市政協(xié)委員，民革北京市委會(huì)委員/責(zé)編 劉玉霞）