潘錦峰

【項(xiàng)目背景】

一直以來(lái)，管好土地出讓金是土地政策的重心之一。國(guó)家曾明文規(guī)定：地方政府在收取受讓人土地出讓金后不得通過(guò)任何途徑隨意返還給受讓人。但近年來(lái)，部分地方政府置國(guó)家的法律法規(guī)于不顧，將收上來(lái)的高額土地出讓金使用另一個(gè)途徑變相返還原企業(yè)，壓低土地成本以吸引投資，從而完成招商指標(biāo)并彰顯領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人業(yè)績(jī)，其結(jié)果是造成大量的國(guó)有資產(chǎn)流失，使政府真實(shí)收益越來(lái)越少。2013年3～7月，某市審計(jì)局在對(duì)市財(cái)政局具體組織的2012年度市本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)過(guò)程中，查出該市S開(kāi)發(fā)區(qū)出于招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)等原因采取變相手段違規(guī)返還受讓人土地出讓金的問(wèn)題，就是其中的一例。

【審計(jì)過(guò)程】

疑竇頓生 S開(kāi)發(fā)區(qū)為為某市省級(jí)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)。但由于歷史、區(qū)位等因素，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一直位居該市幾大開(kāi)發(fā)區(qū)末位。2013年3月初，根據(jù)審計(jì)計(jì)劃，市審計(jì)局C處對(duì)市財(cái)政局具體組織的2012年度市本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)。根據(jù)市財(cái)政局提供的土地收支臺(tái)賬，審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)，去年整個(gè)S區(qū)出讓的經(jīng)營(yíng)性用地只有1宗。即位于S區(qū)某水庫(kù)西側(cè)51.29畝的商業(yè)用地，單價(jià)114萬(wàn)元/畝，最終成交價(jià)5 847萬(wàn)元。根據(jù)該市現(xiàn)行規(guī)定，轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)性用地出讓收益，市財(cái)政按規(guī)定提取各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)資金，再按土地出讓金總額提取20%的城市基礎(chǔ)設(shè)施配套資金后，剩余部分返還各開(kāi)發(fā)區(qū)。通常情況下，受讓人只有繳清全部出讓金，市財(cái)政才會(huì)根據(jù)各區(qū)來(lái)函，進(jìn)行宗地結(jié)算后將剩余80%部分返還給各區(qū)。但該宗商業(yè)用地在受讓方R公司繳交了3 847.06萬(wàn)元、仍有2 000萬(wàn)元土地出讓金尚未繳清的情況下，該區(qū)財(cái)政來(lái)函要求先行返還該宗用地出讓金2 000萬(wàn)元。在市財(cái)政局同意先行返還2 000萬(wàn)元至S區(qū)后沒(méi)幾天，受讓方R公司就繳清了剩余的2 000萬(wàn)元出讓金。這時(shí)種種疑問(wèn)在審計(jì)人員心中油然而生，為何在尚未繳清出讓金的情況下，S區(qū)就要求返還部分出讓金，難道是區(qū)里真的沒(méi)錢(qián)運(yùn)轉(zhuǎn)了；為何要求返還的數(shù)額和應(yīng)繳納的出讓金會(huì)如此的一致，時(shí)間銜接得如此的緊密，難道僅僅是因?yàn)榍珊?。這一切的一切都指向一個(gè)共同的問(wèn)題：S區(qū)涉嫌將土地出讓金違規(guī)返還給受讓企業(yè)。

天衣無(wú)縫 面對(duì)種種疑問(wèn)，審計(jì)組原打算在該項(xiàng)目收尾階段再延伸審計(jì)至S區(qū)。但機(jī)緣巧合，在該項(xiàng)目收尾階段，根據(jù)市領(lǐng)導(dǎo)指示，要求市審計(jì)局對(duì)該市幾大開(kāi)發(fā)區(qū)資金安全進(jìn)行一次全面的審計(jì)，C處正好被分配至S區(qū)。

在接下來(lái)S區(qū)的審計(jì)中，面對(duì)審計(jì)人員詢問(wèn)，財(cái)政局工作人員給出的解釋是2010年區(qū)財(cái)政資金緊張，向R公司借款2 000萬(wàn)元用于該地塊的征地拆遷工作，2012年5月因R公司競(jìng)得該地塊急需繳納出讓金而要求S區(qū)歸還欠款，區(qū)財(cái)政因此向市財(cái)政提出申請(qǐng)，提前返還部分也即前文提到的2 000萬(wàn)元出讓金，并提供了相關(guān)的憑證及附件。根據(jù)所提供的憑證反映2010年11月R公司預(yù)借土地拆遷費(fèi)給S區(qū)財(cái)政2 000萬(wàn)元，2012年6月12日S區(qū)財(cái)政在收到市財(cái)政返還的2 000萬(wàn)元出讓金后，馬上于6月13日轉(zhuǎn)賬給了R公司，R公司于6月18日將最后一筆2 000萬(wàn)元土地出讓金繳入了國(guó)庫(kù)。至此，表面上看資金一借一還，賬務(wù)清晰，似乎滴水不漏，毫無(wú)破綻。審計(jì)人員面對(duì)這一情況，似乎一條有價(jià)值的線索就這么排除了。

窮追不舍 7月，驕陽(yáng)似火，由于S開(kāi)發(fā)區(qū)位于該市市郊，審計(jì)組成員每天在路上往返的時(shí)間就得兩個(gè)小時(shí)以上。但大家不畏酷暑，在完成S區(qū)財(cái)政的面上工作后，又馬不停蹄地對(duì)S區(qū)下屬的融資平臺(tái)T公司進(jìn)行延伸審計(jì)調(diào)查。T公司承擔(dān)了該區(qū)大部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，因此區(qū)財(cái)政大部分資金轉(zhuǎn)至該公司后，用于支付工程款?？紤]到在區(qū)財(cái)政，審計(jì)人員并未看到有關(guān)R公司在除了預(yù)借土地拆遷款之外有涉及的工程項(xiàng)目，于是審計(jì)人員習(xí)慣性地問(wèn)了T公司的主辦會(huì)計(jì)“有沒(méi)有涉及R公司的工程項(xiàng)目”，不明就里的主辦會(huì)計(jì)答道“沒(méi)有，就是支付給了R公司兩筆利息”，“多少錢(qián)？”審計(jì)人員問(wèn)道，“大概有一千多萬(wàn)的樣子”。審計(jì)人員聽(tīng)說(shuō)支付給R公司一千多萬(wàn)的利息，頓感蹊蹺也很疑惑，趕緊讓主辦會(huì)計(jì)翻出支付給R公司利息的兩份憑證。

這是兩份支付給R公司項(xiàng)目融資利息的憑證。表面看，憑證附件中《項(xiàng)目融資協(xié)議書(shū)》，約定S開(kāi)發(fā)區(qū)向R公司借款2 000萬(wàn)元用于某水庫(kù)西側(cè)用地的征遷補(bǔ)償，借款期限從2008年8月30日至2012年8月30日，月利率2.02%，每月需支付利息40.38萬(wàn)元，48個(gè)月共需支付1 938.24萬(wàn)元，S區(qū)應(yīng)于2012年8月30日之前一次性償還2 000萬(wàn)元的本金及1 200萬(wàn)元的利息，剩余利息738.24萬(wàn)元待R公司在該塊用地上建成10 000m2以上商鋪后付清。T公司正是根據(jù)該協(xié)議來(lái)支付兩次利息。但也許是當(dāng)時(shí)經(jīng)辦人員的疏忽，除此之外，在憑證后的附件中還有R公司向S區(qū)申請(qǐng)返還土地出讓金的報(bào)告、S區(qū)財(cái)政向T公司出具的為規(guī)避土地出讓金返還風(fēng)險(xiǎn)而要求T公司與R公司簽訂虛假投資回報(bào)協(xié)議的公函以及S區(qū)與R公司簽訂的某水庫(kù)西側(cè)出讓用地的補(bǔ)充協(xié)議，在協(xié)議中就約定了S區(qū)以最終成交價(jià)超出掛牌價(jià)60萬(wàn)元/畝的部分，拿出70%對(duì)R公司進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。根據(jù)之前所掌握的土地信息，最終成交價(jià)為114萬(wàn)元/畝，51.29畝的土地根據(jù)約定正好需返還土地出讓金1 938余萬(wàn)元，與《項(xiàng)目融資協(xié)議書(shū)》所約定的支付利息金額一致。

去偽存真 至此，困擾審計(jì)人員幾個(gè)月的疑團(tuán)終于解開(kāi)，大家禁不住激動(dòng)不已，S區(qū)違規(guī)返還土地出讓金的事實(shí)終于查清了。審計(jì)人員現(xiàn)在要做的只是做好取證記錄、復(fù)印相關(guān)材料并讓被審計(jì)單位簽章，就可以認(rèn)定這一問(wèn)題了。為確保作為證據(jù)的相關(guān)附件萬(wàn)無(wú)一失，審計(jì)人員還及時(shí)對(duì)相關(guān)材料進(jìn)行了拍照取證，并趕緊讓主辦會(huì)計(jì)去復(fù)印相關(guān)材料?？芍鬓k會(huì)計(jì)去了半個(gè)多小時(shí)回來(lái)說(shuō)復(fù)印機(jī)壞了，目前復(fù)印不了，要等到下周一才能復(fù)印。時(shí)值周五下班時(shí)間，審計(jì)人員考慮到已對(duì)材料進(jìn)行拍照取證，也就同意了。周一上班，當(dāng)審計(jì)人員翻出憑證準(zhǔn)備要求主辦會(huì)計(jì)去復(fù)印時(shí)，驚訝的發(fā)現(xiàn)，原來(lái)作為違規(guī)返還土地出讓金最重要的證據(jù)——R公司向S區(qū)申請(qǐng)返還土地出讓金的報(bào)告、S區(qū)財(cái)政局向T公司出具的為規(guī)避土地出讓金返還風(fēng)險(xiǎn)而要求T公司與R公司簽訂投資回報(bào)協(xié)議的公函及S區(qū)與R公司簽訂的某水庫(kù)西側(cè)出讓用地的補(bǔ)充協(xié)議都被人為扯掉了，僅剩下一份虛假的《項(xiàng)目融資協(xié)議書(shū)》。找來(lái)主辦會(huì)計(jì)一問(wèn)，她說(shuō)扯掉的部分都是不小心夾錯(cuò)了的，現(xiàn)在那些材料都被他們領(lǐng)導(dǎo)收走了。審計(jì)人員馬上義正言辭地指出，故意轉(zhuǎn)移、隱匿相關(guān)的會(huì)計(jì)資料可是要負(fù)法律責(zé)任的。同時(shí)針對(duì)僅有的虛假《項(xiàng)目融資協(xié)議書(shū)》，審計(jì)人員也及時(shí)拆穿了謊言：R公司借款2000萬(wàn)元給S區(qū)，是2010年11月份，而不是協(xié)議書(shū)中約定的2008年8月；S區(qū)通過(guò)財(cái)政還給R公司2 000萬(wàn)元的時(shí)間為2012年6月，也不是協(xié)議中約定的2012年8月；兩者的期限相差了26個(gè)月。如果僅憑這份《項(xiàng)目融資協(xié)議書(shū)》，T公司已涉嫌多支付R公司26個(gè)月的融資利息，按每月40.38萬(wàn)元的利息計(jì)算，合計(jì)1 049.88萬(wàn)元。

面對(duì)鐵一般的證據(jù)和毫無(wú)辯駁的事實(shí)依據(jù)，S區(qū)終于承認(rèn)了違規(guī)返還受讓企業(yè)土地出讓金的情況。原來(lái)，R公司2010年入駐S區(qū)，開(kāi)發(fā)某水庫(kù)西側(cè)用地，約定由R公司借支2 000萬(wàn)元給S區(qū)，用于土地運(yùn)作前期費(fèi)用。但由于征地拆遷工作進(jìn)展緩慢，該地塊直到2012年才掛牌出讓。S區(qū)為維護(hù)招商引資的形象，使投資商得到合理回報(bào)，同時(shí)考慮到該區(qū)經(jīng)營(yíng)性用地的普遍價(jià)格，又與R公司簽訂了補(bǔ)充協(xié)議，約定以最終摘牌價(jià)超過(guò)60萬(wàn)元的部分給予R公司70%的獎(jiǎng)勵(lì)，當(dāng)時(shí)S區(qū)考慮該區(qū)土地出讓也就是這個(gè)價(jià)格而無(wú)需返還。但由于該地塊地理位置優(yōu)越，競(jìng)拍者眾多，當(dāng)R公司最終摘牌時(shí)已達(dá)到114萬(wàn)元/畝，因此才有了違規(guī)返還土地出讓金的問(wèn)題。

【審計(jì)啟示】

本案審計(jì)人員從細(xì)微處著眼，從細(xì)小處入手，通過(guò)在正常業(yè)務(wù)中發(fā)現(xiàn)一筆以相等的金額一進(jìn)一出為線索，窮追不舍，去偽存真，最終追查出S區(qū)違規(guī)返還土地出讓金的問(wèn)題，剝下了S區(qū)違規(guī)返還的外衣。本次審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問(wèn)題，給了我們諸多啟示：首先，嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致不含糊的工作態(tài)度是發(fā)現(xiàn)本問(wèn)題的前提。如果沒(méi)有在最初審計(jì)階段嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的工作態(tài)度和謹(jǐn)慎敏感的職業(yè)操守，就不可能在幾十宗土地的上百筆出讓金中發(fā)現(xiàn)一筆2 000萬(wàn)元一進(jìn)一出的問(wèn)題，該問(wèn)題有可能就在審計(jì)人員的眼皮底下溜走。其次，窮追不舍不放松的工作熱情是發(fā)現(xiàn)本問(wèn)題的關(guān)鍵，如果沒(méi)有在T公司的隨口一問(wèn)，或許2 000萬(wàn)元只當(dāng)成是一般性的拆借而戛然而止，該問(wèn)題就會(huì)在即將解開(kāi)時(shí)棄之一邊；再次，去偽存真不懈怠的工作思想是發(fā)現(xiàn)本問(wèn)題的保證，如果沒(méi)有將融資協(xié)議書(shū)的內(nèi)容與在財(cái)政看到的真實(shí)情況聯(lián)系起來(lái)，就有可能被融資協(xié)議書(shū)的假象所蒙蔽，該問(wèn)題可能永遠(yuǎn)也發(fā)現(xiàn)不了。總之，“假的真不了，真的假不了”，一個(gè)謊言還需要另一個(gè)謊言來(lái)掩蓋，只要我們審計(jì)人員能細(xì)微觀察不放過(guò)任何蛛絲馬跡，持之以恒不輕言任何放棄，火眼金睛能識(shí)破表面假象，虛假的東西總有露出馬腳的地方。

（作者單位：南昌市審計(jì)局）