喬鵬程

（華中科技大學(xué)，湖北 武漢，430000）

一、我國糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償政策框架及實(shí)施狀況

（一）我國糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償政策框架

我國現(xiàn)有糧食主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)償政策可以總結(jié)為四類補(bǔ)貼、一項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)、一個(gè)支持，即對種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼四種生產(chǎn)補(bǔ)貼，一項(xiàng)產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)，一個(gè)糧食最低收購價(jià)保護(hù)政策，初步形成了綜合性收入補(bǔ)貼、生產(chǎn)性專項(xiàng)補(bǔ)貼、最低收購價(jià)政策和區(qū)域性補(bǔ)貼相結(jié)合的糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償體系。其中對種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼可以看作是糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)的直接補(bǔ)貼，最低收購價(jià)保護(hù)政策可以看作是對流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策可看作是針對糧食主產(chǎn)區(qū)政府的直接補(bǔ)償[1]。

（二）我國糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償政策實(shí)施狀況

1.種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼

圖1 我國現(xiàn)行的糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償政策體系

糧食直補(bǔ)資金從糧食風(fēng)險(xiǎn)基金安排，由中央和地方財(cái)政共同籌集。在實(shí)踐中，各地補(bǔ)貼方式和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不完全一致。目前，糧食直補(bǔ)的補(bǔ)貼方式主要有四種，分別是：根據(jù)實(shí)際糧食種植面積進(jìn)行補(bǔ)貼，根據(jù)以前農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積進(jìn)行補(bǔ)貼，根據(jù)農(nóng)民交售糧食數(shù)量進(jìn)行補(bǔ)貼，根據(jù)農(nóng)民的糧食訂購量和應(yīng)繳農(nóng)業(yè)稅額綜合進(jìn)行補(bǔ)貼。從目前來看，大多數(shù)糧食主產(chǎn)區(qū)采用計(jì)稅面積進(jìn)行補(bǔ)貼，采用財(cái)政惠農(nóng)“一卡通”的形式打入農(nóng)戶賬戶。據(jù)我們在河南省調(diào)查，目前在河南省每畝種糧直補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)為15元。

2.農(nóng)資綜合補(bǔ)貼

為了降低由于農(nóng)資價(jià)格上漲而增加的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，國家于2006年開始實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼，安排120億元對種糧農(nóng)民在柴油、化肥等生產(chǎn)資料實(shí)施直接補(bǔ)貼，用于穩(wěn)定農(nóng)民種糧收益。以后每年補(bǔ)貼總金額逐年上升。農(nóng)資綜合補(bǔ)貼實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整制度，根據(jù)化肥、農(nóng)藥、柴油等農(nóng)資價(jià)格變動(dòng)，遵循“價(jià)補(bǔ)統(tǒng)籌、動(dòng)態(tài)調(diào)整、只增不減”的原則及時(shí)安排和增加補(bǔ)貼資金，合理彌補(bǔ)種糧農(nóng)民增加的農(nóng)資成本。2013年，全國農(nóng)資綜合補(bǔ)貼金額為1071億元，是當(dāng)前我國第一大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目[2]。2006年以來中央農(nóng)資綜合補(bǔ)貼資金金額如圖2所示。

圖2 2006年以來中央農(nóng)資綜合補(bǔ)貼資金（億元）

3.良種推廣補(bǔ)貼

良種補(bǔ)貼是我國加入WTO以后，根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品協(xié)定》相關(guān)規(guī)定出臺(tái)的第一個(gè)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼措施，目的是通過補(bǔ)貼優(yōu)勢地區(qū)優(yōu)勢品種，引導(dǎo)農(nóng)民采用良種，促進(jìn)良種規(guī)?；B片生產(chǎn)。農(nóng)民要獲得良種補(bǔ)貼必須滿足兩個(gè)條件：一是在規(guī)劃的優(yōu)勢區(qū)域內(nèi)，二是購買良種。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由國家統(tǒng)一規(guī)定，主要來源于中央財(cái)政資金，具體實(shí)施一般由省財(cái)政廳牽頭。從河南省良種補(bǔ)貼政策實(shí)行以來的補(bǔ)貼方式來看，前后出現(xiàn)了三種形式：一是招標(biāo)采購、差價(jià)供種，二是市場采購、事后補(bǔ)貼，三是按計(jì)稅面積直接補(bǔ)貼到戶。前兩種方式雖然對種糧農(nóng)民采納良種的激勵(lì)作用較強(qiáng)，但補(bǔ)貼程序過于煩瑣，農(nóng)業(yè)系統(tǒng)等行政成本偏高，大多數(shù)地區(qū)逐漸放棄，目前主要采取第三種方式，其他省份也大多采取這種補(bǔ)貼方式。

4.農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼

農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼是由中央和各級地方財(cái)政安排專項(xiàng)資金，對農(nóng)戶、農(nóng)機(jī)專業(yè)戶和直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)組織購置農(nóng)機(jī)具給予的部分補(bǔ)貼，補(bǔ)貼機(jī)具范圍是國家和地方支持的先進(jìn)適用農(nóng)業(yè)機(jī)械。中央財(cái)政農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼資金實(shí)行定額補(bǔ)貼，即同一種類、同一檔次農(nóng)業(yè)機(jī)械在省域內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼資金來源于中央財(cái)政設(shè)立的農(nóng)業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼專項(xiàng)資金及地方財(cái)政配套資金，由農(nóng)業(yè)部和財(cái)政部共同組織實(shí)施。財(cái)政部門的主要職責(zé)是落實(shí)補(bǔ)貼資金預(yù)算，及時(shí)撥付補(bǔ)貼資金，對資金的分配使用進(jìn)行監(jiān)督檢查，農(nóng)機(jī)管理部門具體負(fù)責(zé)補(bǔ)貼專項(xiàng)的組織實(shí)施和管理。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和購置價(jià)格由農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部確定，購置價(jià)格為最高限價(jià)，只能向下浮動(dòng)。農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼實(shí)施以來，對提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力有比較突出的作用。

5.產(chǎn)糧大縣財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)政策

為增強(qiáng)產(chǎn)糧大縣財(cái)力狀況，提高地方政府重農(nóng)抓糧的積極性，2005年中央財(cái)政出臺(tái)了產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策。政策實(shí)施過程中，中央財(cái)政一方面逐年加大獎(jiǎng)勵(lì)力度，一方面不斷完善獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。為更好地發(fā)揮獎(jiǎng)勵(lì)資金促進(jìn)糧食生產(chǎn)和流通的作用，中央財(cái)政建立了“存量與增量結(jié)合、激勵(lì)與約束并重”的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，要求2008年以后新增資金全部用于促進(jìn)糧油安全方面開支，以前存量部分可繼續(xù)作為財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，由縣財(cái)政統(tǒng)籌使用，但在地方財(cái)力困難有較大緩解后，也要逐步調(diào)整用于支持糧食安全方面開支。

2012年，中央財(cái)政安排產(chǎn)糧（油）大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金280億元，并按照動(dòng)態(tài)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制對獎(jiǎng)勵(lì)辦法進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整和完善，依據(jù)全國各縣級行政單位糧食生產(chǎn)情況，重新確定了獎(jiǎng)勵(lì)縣范圍。對常規(guī)產(chǎn)糧大縣，主要標(biāo)準(zhǔn)是2006～2010年五年平均糧食產(chǎn)量大于4億斤，且商品量（扣除口糧、飼料糧、種子用糧測算）大于1000萬斤；對雖未達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)，但在主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)量或商品量列前15位，非主產(chǎn)區(qū)列前5位的縣也可納入獎(jiǎng)勵(lì)范圍。在常規(guī)產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)基礎(chǔ)上，中央財(cái)政對超級產(chǎn)糧大縣給予重點(diǎn)獎(jiǎng)勵(lì)，主要依據(jù)是2006～2010年五年平均糧食產(chǎn)量或商品量分別列全國100名的產(chǎn)糧大縣。獎(jiǎng)勵(lì)資金繼續(xù)采用因素法分配，糧食商品量、產(chǎn)量和播種面積權(quán)重分別為60%、20%、20%，并與省級財(cái)力狀況掛鉤，不同地區(qū)采用不同獎(jiǎng)勵(lì)系數(shù)。常規(guī)產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)為500萬～8000萬元，獎(jiǎng)勵(lì)資金作為一般性轉(zhuǎn)移支付，由縣政府統(tǒng)籌使用，超級產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金用于扶持糧食生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在獎(jiǎng)勵(lì)產(chǎn)糧大縣的同時(shí)，中央對糧食主產(chǎn)區(qū)的前5位超級產(chǎn)糧大省給予重點(diǎn)獎(jiǎng)勵(lì)，其余給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)資金用于支持本省糧食生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展[2]。

圖3 產(chǎn)糧大縣財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金變化情況（億元）

6.最低收購價(jià)支持政策

從我國糧食波動(dòng)發(fā)展的歷史看，在連續(xù)豐收之后經(jīng)常伴隨著連續(xù)的減產(chǎn)，主要原因是連續(xù)的豐收導(dǎo)致了糧食的相對過剩，使得賣糧難現(xiàn)象一再發(fā)生，極大損害了種糧農(nóng)民的利益，同時(shí)造成糧食庫存增加、國有糧食企業(yè)虧損增加等問題。為減輕這種現(xiàn)象的發(fā)生，同時(shí)為了保護(hù)種糧農(nóng)民的收益水平、引導(dǎo)農(nóng)民優(yōu)化糧食品種結(jié)構(gòu)，國家開始對重點(diǎn)糧食作物按照最低收購價(jià)限量收購。主要有兩種補(bǔ)貼方式：一是對國有糧食收儲(chǔ)單位等糧食企業(yè)在執(zhí)行收購、儲(chǔ)存、市場價(jià)銷售過程中，所發(fā)生的收購費(fèi)用、倉儲(chǔ)費(fèi)用給予補(bǔ)貼；二是對收購企業(yè)因高進(jìn)低出發(fā)生的虧損，由財(cái)政給予一定的補(bǔ)貼。從實(shí)踐上看，由于最低收購價(jià)政策的實(shí)施，一定程度上保證了我國糧食的連年豐產(chǎn)，使得糧食年度供需有所盈余，有力地保證了我國的糧食安全。

二、當(dāng)前我國糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償政策存在的突出問題

（一）糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)農(nóng)民收入和區(qū)域發(fā)展水平差距逐漸擴(kuò)大

當(dāng)前我國糧食補(bǔ)貼政策主要瞄準(zhǔn)目標(biāo)是糧食產(chǎn)量，補(bǔ)貼政策對保障糧食安全起到了比較突出的作用。農(nóng)民增收和糧食主產(chǎn)區(qū)區(qū)域發(fā)展雖然也納入了國家糧食補(bǔ)貼政策目標(biāo)體系，但從實(shí)踐上看，農(nóng)民增收效應(yīng)并不顯著，而且主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)農(nóng)民收入差別仍呈逐步擴(kuò)大趨勢。例如，根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》統(tǒng)計(jì)計(jì)算，2000年河南省農(nóng)民人均純收入1985.82元，比廣東省3654.48元低1668.66元，2012年河南省農(nóng)民人均純收入上升為7524.94元，但比廣東省同期10542.84元的差距擴(kuò)大為3017.9元。因此，在保障糧食生產(chǎn)安全的前提下，如何拓展糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入來源、增強(qiáng)主產(chǎn)區(qū)內(nèi)部發(fā)展動(dòng)力、縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展差距，是構(gòu)建糧食安全內(nèi)生機(jī)制的前提。

（二）種糧農(nóng)民直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等綜合性收入補(bǔ)貼力度不足

農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和對種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼是當(dāng)前補(bǔ)貼給農(nóng)民的綜合性收入補(bǔ)貼政策，對農(nóng)民來說可看作是普惠制的補(bǔ)貼政策。從我們在河南省產(chǎn)糧大縣的調(diào)查來看，這兩項(xiàng)補(bǔ)貼政策存在著一些比較突出的問題。一是補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低。2013年達(dá)到111.74元，但由于物價(jià)水平上升幅度較大，特別是化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資價(jià)格上升幅度明顯，實(shí)際補(bǔ)貼力度大打折扣。二是補(bǔ)貼并沒對所有糧食種植面積實(shí)現(xiàn)全覆蓋。不少地區(qū)按照免稅前計(jì)稅面積進(jìn)行補(bǔ)貼，而逃避農(nóng)業(yè)稅等因素造成的“黑地”，以及新增加的耕地沒有統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，并沒有享受補(bǔ)貼政策。三是種糧大戶、合作社等種糧主體并沒有獲得應(yīng)有補(bǔ)貼。糧食補(bǔ)貼仍補(bǔ)給了原土地承包戶，真正從事糧食生產(chǎn)的種糧大戶卻沒有得到應(yīng)有的補(bǔ)貼，影響了種糧大戶和合作社種糧的積極性。

（三）農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼和良種補(bǔ)貼等專項(xiàng)補(bǔ)貼操作機(jī)制不健全

從我們的調(diào)查情況來看，大多數(shù)地區(qū)良種補(bǔ)貼目前均是依據(jù)耕地面積通過“一卡通”賬戶直接補(bǔ)貼給農(nóng)戶，無論農(nóng)戶種植的是何種糧食品種、種子來源于何處都可得到補(bǔ)貼，失去良種補(bǔ)貼的激勵(lì)作用和意義。二是配套工作經(jīng)費(fèi)缺乏。良種補(bǔ)貼需要科學(xué)培訓(xùn)指導(dǎo)、宣傳發(fā)動(dòng)、印刷補(bǔ)貼清冊、核實(shí)上報(bào)面積、強(qiáng)化督導(dǎo)檢查等工作，而這些工作都需要大量的人力和時(shí)間，同時(shí)需要一定的配套經(jīng)費(fèi)給予支持，增加了補(bǔ)貼的行政成本。三是項(xiàng)目下達(dá)時(shí)間偏晚。不少地區(qū)農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策、良種補(bǔ)貼執(zhí)行時(shí)間均比較晚，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)[3]。

（四）產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策沒有改變糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展相對滯后現(xiàn)象

由于糧食比較效益低，“產(chǎn)糧大縣、財(cái)政窮縣”現(xiàn)象一直是困擾我國糧食主產(chǎn)區(qū)區(qū)域發(fā)展的難題。當(dāng)前的產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策可以看作是對區(qū)域平衡發(fā)展的補(bǔ)貼，目的是增加產(chǎn)糧大縣財(cái)政收入、激勵(lì)糧食大縣穩(wěn)定和提高糧食生產(chǎn)[4]。但從實(shí)踐上看，還存在著獎(jiǎng)勵(lì)幅度過低、縣級政府對獎(jiǎng)勵(lì)資金的使用缺乏靈活性等問題，沒有起到明顯的補(bǔ)償和激勵(lì)作用，“產(chǎn)糧大縣、財(cái)政窮縣”的現(xiàn)象仍然普遍存在，產(chǎn)糧大縣與工業(yè)縣發(fā)展差距仍呈擴(kuò)大趨勢。

三、完善我國糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償政策的建議

（一）實(shí)現(xiàn)三大政策目標(biāo)，促進(jìn)增收、增產(chǎn)、區(qū)域發(fā)展共贏

糧食安全是保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)長期穩(wěn)定發(fā)展的根本。種糧農(nóng)民在糧食種植的同時(shí)付出了較多的生產(chǎn)機(jī)會(huì)成本，糧食主產(chǎn)區(qū)在抓糧穩(wěn)糧的同時(shí)也付出了較大的發(fā)展機(jī)會(huì)成本，如果得不到合理的利益補(bǔ)償，就會(huì)影響他們的積極性，長期下去他們將會(huì)放棄糧食生產(chǎn)，從而影響國家糧食安全。因此，我國可持續(xù)的糧食安全絕對不能以犧牲種糧農(nóng)民和糧食主產(chǎn)區(qū)的利益為代價(jià)，補(bǔ)貼政策應(yīng)該瞄準(zhǔn)和兼顧糧食增產(chǎn)、糧農(nóng)增收及糧食主產(chǎn)區(qū)區(qū)域發(fā)展三大目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)三者的共贏發(fā)展和均衡發(fā)展，形成糧食安全的內(nèi)生長效機(jī)制。應(yīng)從促進(jìn)整個(gè)主產(chǎn)區(qū)區(qū)域發(fā)展的角度，根據(jù)糧食主產(chǎn)區(qū)為保障國家糧食安全付出的成本和做出的貢獻(xiàn)，增加對糧食主產(chǎn)區(qū)的各項(xiàng)支持和轉(zhuǎn)移支付，創(chuàng)新和完善補(bǔ)償方式，確保主產(chǎn)區(qū)得到合理利益補(bǔ)償，促進(jìn)糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展[5]。

（二）實(shí)行“三大傾斜”政策，提升糧食直接補(bǔ)貼政策效率

研究中我們發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)、不同農(nóng)戶的補(bǔ)貼增產(chǎn)效應(yīng)和增收效應(yīng)存在差異。種糧大戶補(bǔ)貼效應(yīng)強(qiáng)于一般農(nóng)戶，糧食生產(chǎn)核心區(qū)補(bǔ)貼效應(yīng)強(qiáng)于一般糧食生產(chǎn)區(qū)，糧食主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)貼效應(yīng)強(qiáng)于主銷區(qū)。因此，糧食補(bǔ)貼政策要實(shí)現(xiàn)“三個(gè)傾斜”。一是向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。糧食主產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)要適當(dāng)高于主銷區(qū)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。二是向糧食主產(chǎn)區(qū)的核心區(qū)傾斜。特別是產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金要向糧食生產(chǎn)核心區(qū)傾斜，搞好核心區(qū)水利道路等生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是向種糧大戶傾斜。建議地方政府在對農(nóng)地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營的管理中，對種糧農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)并主要從事糧食生產(chǎn)經(jīng)營的給予補(bǔ)貼。另外，各級政府對當(dāng)?shù)胤N糧大戶給予一定的精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，地方政府在安排財(cái)政資金補(bǔ)助項(xiàng)目上向種糧大戶作一定傾斜，例如對種糧大戶規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)田水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加大投入補(bǔ)償。

（三）創(chuàng)新健全補(bǔ)償機(jī)制，提高糧食主產(chǎn)區(qū)政府抓糧積極性

一是針對生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼和種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼等綜合性補(bǔ)貼政策，加大補(bǔ)貼力度，提升補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)補(bǔ)貼方式。根據(jù)農(nóng)資價(jià)格上漲情況，動(dòng)態(tài)調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，合理彌補(bǔ)種糧農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料增加的成本，同時(shí)對以前計(jì)稅時(shí)漏報(bào)的耕地，以及近年重新復(fù)墾和新開墾的耕地重新核實(shí)，并納入補(bǔ)貼范圍。二是針對農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼和良種補(bǔ)貼等專項(xiàng)補(bǔ)貼，進(jìn)一步改進(jìn)補(bǔ)貼方式，完善補(bǔ)貼程序，適當(dāng)提前補(bǔ)貼進(jìn)度。對于高標(biāo)準(zhǔn)糧田建設(shè)等工程的糧食基地建設(shè)，建議由政府對基地內(nèi)農(nóng)戶完全免費(fèi)供應(yīng)良種，提高基地建設(shè)的示范效應(yīng)。對于部分專用糧食作物品種，建議仍恢復(fù)招標(biāo)制，讓綜合實(shí)力強(qiáng)、經(jīng)營誠信度高的大型骨干種子經(jīng)營企業(yè)來承擔(dān)，為農(nóng)民直供良種，并加強(qiáng)農(nóng)業(yè)信息化管理工作，從而降低行政操作成本。三是增加對產(chǎn)糧大縣財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，使之至少能在滿足維持政府行政工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)之外，還有一定盈余調(diào)配用于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)。從長期來看，糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等配套經(jīng)費(fèi)應(yīng)予以取消，全部由中央財(cái)政承擔(dān)，從而提高糧食主產(chǎn)區(qū)抓糧積極性。

（四）設(shè)立種糧專項(xiàng)資金，培育一批新型職業(yè)農(nóng)民種糧大戶

從目前糧食生產(chǎn)經(jīng)營微觀主體來看，隨著大多數(shù)地區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村青年農(nóng)民外出務(wù)工人數(shù)不斷增多，許多地區(qū)的糧食生產(chǎn)主要依靠50歲以上的老人或者婦女，勞動(dòng)力的整體素質(zhì)和能力在下降，對農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食生產(chǎn)構(gòu)成了一定威脅。另一方面，伴隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營加快，也出現(xiàn)了一批農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、種糧大戶等新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體。從長期可持續(xù)發(fā)展來看，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提高正是需要一大批這樣的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來實(shí)現(xiàn)，特別是需要一大批有知識(shí)、有能力的職業(yè)種糧農(nóng)民，而這樣的人才隊(duì)伍目前在我國農(nóng)村遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此，建議國家出臺(tái)激勵(lì)和支持機(jī)制，財(cái)政可探索設(shè)立專項(xiàng)種糧資金，培訓(xùn)職業(yè)農(nóng)民糧食生產(chǎn)技術(shù)、現(xiàn)代經(jīng)營技術(shù)，扶持他們進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，形成一批現(xiàn)代化職業(yè)種糧大戶隊(duì)伍，促進(jìn)糧食生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；?jīng)營。

（五）探索糧食生產(chǎn)保險(xiǎn)，分?jǐn)傊饕Z食作物生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)

糧食生產(chǎn)是易受病蟲危害、旱澇災(zāi)害等多種自然災(zāi)害威脅的產(chǎn)業(yè)，特別是大規(guī)模生產(chǎn)的自然風(fēng)險(xiǎn)更大，而進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險(xiǎn)是分散降低生產(chǎn)經(jīng)營者風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)糧食適度規(guī)模經(jīng)營的良好機(jī)制。因此在糧食主產(chǎn)區(qū)，要探索完善小麥、水稻、玉米等主要糧食作物生產(chǎn)保險(xiǎn)機(jī)制。一是組建政策性保險(xiǎn)公司，通過巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)再保險(xiǎn)機(jī)制，超額賠付部分由政府補(bǔ)貼，減少原保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倱p失。二是增加對投保的種糧農(nóng)民的保險(xiǎn)補(bǔ)貼，主要部分由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。三是建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，用于發(fā)生巨災(zāi)時(shí)的大額賠付，資金來源可從涉農(nóng)國家專項(xiàng)資金中籌措。對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營公司的盈余，可在一定期間內(nèi)減免所得稅，減免的稅收轉(zhuǎn)入專項(xiàng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金，允許經(jīng)營公司從稅前經(jīng)營盈余中扣除一定資金作為保險(xiǎn)準(zhǔn)備金。

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