李育林，張玉強(qiáng)

（廣東海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣東湛江 524088）

新型城鎮(zhèn)化，其實(shí)質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化。李克強(qiáng)總理2013年初在國(guó)家糧食局科學(xué)研究院考察調(diào)研時(shí)就指出，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。而“我國(guó)長(zhǎng)期存在的二元戶(hù)籍制度不僅意味著農(nóng)民和城市居民身份的不同，更深層次上體現(xiàn)為二者利益的差異。”[1]也就是說(shuō)，這種差異性的社會(huì)管理制度，嚴(yán)重制約著農(nóng)民享受市民待遇，顯然不符合新型城鎮(zhèn)化的時(shí)代需求。因此，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，戶(hù)籍制度改革是其中的關(guān)鍵。然而，在城市戶(hù)籍制度改革當(dāng)中，大城市已相對(duì)飽和的城市規(guī)模和有限的人口承載能力與戶(hù)籍附帶的高福利因素決定了大城市戶(hù)籍制度改革又是戶(hù)籍制度改革的難點(diǎn)所在。因而，需要專(zhuān)門(mén)的研究和探索。在眾多大城市中，廣州、上海和重慶成為了我國(guó)大城市戶(hù)籍改革的先行地，取得了前期的探索成果，形成了各自鮮明的改革模式，對(duì)其進(jìn)行概括和比較，可以為新型城鎮(zhèn)化下，大城市戶(hù)籍制度改革提供有益的示范和指導(dǎo)。

一、三大城市戶(hù)籍制度改革模式的內(nèi)涵和實(shí)施概況

（一）廣州：積分入戶(hù)模式

所謂積分入戶(hù)模式，是指通過(guò)科學(xué)設(shè)置積分指標(biāo)體系，對(duì)申請(qǐng)入戶(hù)人員的各方面條件按照事先設(shè)定的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行量化，賦予相應(yīng)分值，當(dāng)積分累計(jì)達(dá)到一定分值時(shí)，可申請(qǐng)入戶(hù)。[2]廣州市就是以試行積分制入戶(hù)模式解決外來(lái)人員入戶(hù)問(wèn)題。根據(jù)《廣州市農(nóng)民工及非本市十城區(qū)居民戶(hù)口的城鎮(zhèn)戶(hù)籍人員積分制入戶(hù)辦法實(shí)施細(xì)則（試行）》規(guī)定，在廣州務(wù)工的流動(dòng)人口辦理了居住證（增城、從化市戶(hù)籍人員除外），且具有入戶(hù)廣州市戶(hù)籍意愿的，可以按照“積分分值表”評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)將自身情況換算成分值，分值累計(jì)達(dá)到85分者可申請(qǐng)積分制入戶(hù)。廣州市人社局按照積分高低對(duì)達(dá)到入戶(hù)基本標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)者進(jìn)行先后排序，結(jié)合市發(fā)改委擬定的年度積分制入戶(hù)計(jì)劃指標(biāo)總量確定當(dāng)年（當(dāng)期）的入戶(hù)對(duì)象。截止到2012年底，廣州市積分制入戶(hù)已試行了2011、2012兩年，每年3000個(gè)名額，分為兩批進(jìn)行。兩年共11296人完成申請(qǐng)，6000人（不包括隨遷親屬）順利入戶(hù)。①

（二）上海：居住證過(guò)渡模式

居住證過(guò)渡模式是指符合一定條件的外來(lái)人員可以辦理一種有別于城市戶(hù)籍和農(nóng)村戶(hù)籍的“居住證”，通過(guò)居住證這一特定的識(shí)別方式，持證人能夠享受到與自身?xiàng)l件掛鉤的城市福利，達(dá)到一定條件后，持證人可以申請(qǐng)轉(zhuǎn)為城市常住戶(hù)口。上海市是實(shí)施人口居住證管理和居住證轉(zhuǎn)常住戶(hù)口制度的開(kāi)創(chuàng)者。滿(mǎn)足有合法穩(wěn)定居住和就業(yè)、參加職工社會(huì)保險(xiǎn)滿(mǎn)6個(gè)月等條件的上海市外來(lái)人員可辦理上海市居住證，持證人可以享受一定的城市福利和公共服務(wù)，在達(dá)到特定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定后，可申請(qǐng)轉(zhuǎn)為上海市常住人口。2013年6月，上海市出臺(tái)《上海市居住證積分管理試行辦法》，進(jìn)一步完善了以居住證為憑證換取城市福利的實(shí)施辦法，使居住證過(guò)渡模式以漸進(jìn)性方式讓外來(lái)人員逐步享受到城市福利的“過(guò)渡”性質(zhì)更為明顯。居住證積分制度的實(shí)質(zhì)是將其個(gè)人情況和實(shí)際貢獻(xiàn)轉(zhuǎn)化為一定的分值，達(dá)到一定分值后，可享受相應(yīng)的城市公共服務(wù)和福利，當(dāng)持證人的條件所能換取的福利與城市人口享受的城市福利基本無(wú)異時(shí)，也就順理成章的將居住證轉(zhuǎn)為上海市戶(hù)籍，實(shí)現(xiàn)外來(lái)人口到上海市常住人口的轉(zhuǎn)變。自2009年9月，上海市居住證轉(zhuǎn)常住戶(hù)口開(kāi)始實(shí)施，截止到2012年底，已有5330人（加上隨遷親屬為8625人）通過(guò)居住證過(guò)渡模式成功入戶(hù)。②

（三）重慶：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式

戶(hù)籍制度改革的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式是指以破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為目的，將城市和農(nóng)村戶(hù)籍作為一個(gè)整體來(lái)統(tǒng)籌規(guī)劃，通盤(pán)考慮，把整個(gè)戶(hù)籍制度中存在的問(wèn)題綜合起來(lái)統(tǒng)籌解決的戶(hù)籍制度改革方式。重慶市是全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，實(shí)行戶(hù)籍制度改革的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式。其城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戶(hù)籍制度改革分為戶(hù)口登記和戶(hù)口遷移兩個(gè)方面。在戶(hù)口登記方面，采取分階段、有步驟的方式，逐步取消現(xiàn)有農(nóng)業(yè)戶(hù)口、非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的性質(zhì)，打破戶(hù)口二元結(jié)構(gòu)，實(shí)施城鄉(xiāng)一體化的戶(hù)口登記制度，并將轄區(qū)內(nèi)原有的農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口統(tǒng)稱(chēng)為“居民戶(hù)口”（重慶市居民戶(hù)口）。在戶(hù)口遷移方面，按照寬嚴(yán)有度、分級(jí)承接的原則，分階段、分區(qū)域積極引導(dǎo)農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移落戶(hù)。重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戶(hù)籍制度改革的實(shí)質(zhì)是以戶(hù)口登記改革消除農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口稱(chēng)呼為基礎(chǔ)，逐步以戶(hù)口遷移政策實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利和公共服務(wù)的城鄉(xiāng)一體化。自2010年8月，重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戶(hù)籍制度改革全面啟動(dòng)，截至2012年3月，重慶市累計(jì)約有328萬(wàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城，整戶(hù)轉(zhuǎn)移83萬(wàn)多戶(hù)，平均每天轉(zhuǎn)戶(hù)6000余人，在不到兩年的時(shí)間里，戶(hù)籍城鎮(zhèn)化率上升了九個(gè)多百分點(diǎn)。[3]

二、三大城市戶(hù)籍制度改革模式的比較分析

（一）形成的背景比較

廣東省是最先實(shí)行積分入戶(hù)制的省份。早在1998年，廣東省就曾頒布《廣東省流動(dòng)人口管理?xiàng)l例》，但這一條例并未有效實(shí)施。[4]2010年1月，修訂過(guò)后的《廣東省流動(dòng)人口管理?xiàng)l例》正式生效，外來(lái)人口居住證制度得以真正實(shí)施。差不多同時(shí)，廣東省中山市出臺(tái)《中山市流動(dòng)人員積分制管理暫行規(guī)定》，率先對(duì)“積分排名入戶(hù)制度”進(jìn)行探索。經(jīng)過(guò)中山市試點(diǎn)積累一些經(jīng)驗(yàn)后，2010年10月，廣東省出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)民工積分制入戶(hù)城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，正式在全省推行“積分入戶(hù)制”，并規(guī)定“具體辦理程序和管理辦法由各地級(jí)以上市人民政府制定”。在這一背景下，廣州市于2010年底出臺(tái)了《廣州市農(nóng)民工及非本市十城區(qū)居民戶(hù)口的城鎮(zhèn)戶(hù)籍人員積分制入戶(hù)辦法（試行）》及其實(shí)施細(xì)則，廣州市戶(hù)籍制度改革的積分入戶(hù)模式初步成型。

上海市是我國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量最多的城市，巨大的外來(lái)人口壓力與趨于飽和的城市規(guī)模使得上海市一直是戶(hù)籍制度控制最嚴(yán)格的城市之一[5]。1994年初，上海實(shí)行藍(lán)印戶(hù)口政策。藍(lán)印戶(hù)口的持有者可以享受上海市戶(hù)籍人口的部分福利待遇，在滿(mǎn)足一定的條件下，可以申請(qǐng)轉(zhuǎn)為上海常住戶(hù)口。這與上海市現(xiàn)行的居住證過(guò)渡模式多少有著歷史上的承接關(guān)系。2004年10月，《上海市居住證暫行規(guī)定》開(kāi)始施行，與之前實(shí)行的引進(jìn)人才工作寄居證制度相比，落戶(hù)的對(duì)象由“外來(lái)人才”擴(kuò)展為“非本市戶(hù)籍外來(lái)人員”，入戶(hù)對(duì)象趨于擴(kuò)大。2009年2月，《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶(hù)口試行辦法》頒布實(shí)施，居住證轉(zhuǎn)常住戶(hù)口的最后關(guān)卡得以打通，上海市戶(hù)籍制度改革的居住證過(guò)渡模式也隨之浮出水面。2013年7月，《上海市居住證積分管理試行辦法》的出臺(tái)，進(jìn)一步豐富和完善了居住證過(guò)渡模式的做法和內(nèi)涵。

重慶市戶(hù)籍制度改革的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式從2003年開(kāi)始逐步推進(jìn)?！蛾P(guān)于加快我市城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)一步深化戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》規(guī)定，從2003年9月起，分階段、有步驟地首先在主城9區(qū)逐步取消公民現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口性質(zhì)，將兩者統(tǒng)稱(chēng)為“重慶市居民戶(hù)口”，打破戶(hù)口二元化結(jié)構(gòu)，實(shí)施城鄉(xiāng)戶(hù)口一體化的戶(hù)口登記制度。2007年，重慶市獲批為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合套改革試驗(yàn)區(qū)后，進(jìn)一步著手探索改革城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度的途徑，在江北、九龍坡等區(qū)縣層面積極展開(kāi)試點(diǎn)，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)一年多的調(diào)研論證，重慶市政府于2010年7月頒發(fā)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度改革的四份文件，戶(hù)籍制度改革全面啟動(dòng)，重慶市戶(hù)籍制度改革的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式基本形成。[6]隨后實(shí)施的“335”做法讓重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戶(hù)籍制度改革更具特色。

（二）戶(hù)籍制度改革的目的比較

廣州、重慶、上海戶(hù)籍制度改革的目的大體上都是為了打破二元城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度的行政分割體制，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，但是具體來(lái)講，又有些許差異。如表1。

廣州、上海、重慶戶(hù)籍制度改革的目的共同點(diǎn)是，都提到了要“促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展”。廣州市的“優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，提高人口素質(zhì)”與上海市的“吸引人才來(lái)滬”大致相同，因此兩者設(shè)置的入戶(hù)門(mén)檻都相對(duì)較高，最終實(shí)際入戶(hù)者基本上都是高學(xué)歷、高職稱(chēng)、高技能人才。同時(shí)，廣州市“引導(dǎo)人口合理分布”的規(guī)定為其積分入戶(hù)制中地域傾斜的做法提供了依據(jù)。而“保障境內(nèi)來(lái)滬人員的合法權(quán)益”則為上海市實(shí)行漸進(jìn)式戶(hù)籍制度改革與福利供給并行的做法提供了政策依據(jù)。三個(gè)城市中，只有重慶市明確提出改革的目的是“推動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革取得實(shí)質(zhì)性突破”、“促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素的有序流動(dòng)”，因此，實(shí)踐中重慶市戶(hù)籍制度改革的力度最大，入戶(hù)城鎮(zhèn)的人口數(shù)量也最多。

表1 廣州、上海、重慶三大城市戶(hù)籍制度改革目的

（三）主要入戶(hù)對(duì)象及條件的比較

雖然廣州、上海、重慶三大城市在新型城鎮(zhèn)化的背景下紛紛進(jìn)行了戶(hù)籍制度改革，但三大城市戶(hù)籍制度改革的入戶(hù)對(duì)象卻不盡相同，而且對(duì)各自基本的入戶(hù)對(duì)象，還設(shè)置了若干個(gè)限制性條件。如表2。

表2 廣州、上海、重慶三大城市的入戶(hù)對(duì)象及條件

廣州市積分入戶(hù)制的對(duì)象是非本市城鎮(zhèn)戶(hù)籍人員及農(nóng)民工（積分85分以上），但是違反計(jì)劃生育政策、有犯罪記錄、未辦理廣東省居住證（增城、從化市戶(hù)籍人員除外）、未繳納社會(huì)保險(xiǎn)、未簽訂一年及以上勞動(dòng)合同五種情況除外。上海市居住證轉(zhuǎn)戶(hù)籍的對(duì)象是來(lái)滬創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，并持有《上海市居住證》人員。另外，還需要同時(shí)滿(mǎn)足以下五項(xiàng)條件：持有《上海市居住證》滿(mǎn)7年；持證期間按規(guī)定參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)滿(mǎn)7年；持證期間依法繳納所得稅；在上海市被聘任為中級(jí)及以上專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)或者具有技師（國(guó)家二級(jí)以上職業(yè)資格證書(shū)）以上職業(yè)資格，且專(zhuān)業(yè)及工種對(duì)應(yīng)；無(wú)違反國(guó)家及本市計(jì)劃生育政策規(guī)定行為、治安管理處罰以上違法犯罪記錄及其他方面的不良行為記錄。重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戶(hù)籍制度改革的入戶(hù)對(duì)象為本市籍農(nóng)村居民，特別是新生代農(nóng)民工或有條件的農(nóng)民工。入戶(hù)條件是符合以下三個(gè)條件之一：購(gòu)買(mǎi)商品性住房；在主城區(qū)務(wù)工經(jīng)商滿(mǎn)5年（其他區(qū)縣城區(qū)務(wù)工經(jīng)商滿(mǎn)3年）；在主城區(qū)投資興辦實(shí)業(yè)三年累計(jì)納稅10萬(wàn)元或一年納稅5萬(wàn)元以上（在遠(yuǎn)郊31個(gè)遠(yuǎn)縣城投資興辦實(shí)業(yè)三年累計(jì)納稅5萬(wàn)元或一年納稅2萬(wàn)元以上）。后兩項(xiàng)條件要求擁有合法穩(wěn)定居所?？梢?jiàn)，廣州、上海兩市將入戶(hù)對(duì)象定位在本市籍外人員且不排除市外的城鎮(zhèn)人口，重慶則將入戶(hù)對(duì)象限定在本市籍人員且城鎮(zhèn)籍人口除外。在具體條件設(shè)置上，廣州除了總體積分?jǐn)?shù)要求，還設(shè)置了具體排除性條件，入戶(hù)對(duì)象只要不在排除之類(lèi)，可以較為靈活的，根據(jù)自身?xiàng)l件和優(yōu)勢(shì)進(jìn)行積分；上海則不僅要求持有居住證，而且對(duì)符合條件的情況也進(jìn)行了具體說(shuō)明，且社會(huì)貢獻(xiàn)與技術(shù)水平要求較高，入戶(hù)對(duì)象自身選擇的余地不大；重慶設(shè)置條件比較少，且多偏重于在城市的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)?？梢?jiàn)三個(gè)城市規(guī)定的入戶(hù)條件中，重慶設(shè)置的門(mén)檻最低，廣州、上海則需要入戶(hù)對(duì)象付出更多的努力。

（四）戶(hù)籍改革的主要方式比較

廣州市積分入戶(hù)制的基本做法是將入戶(hù)對(duì)象的個(gè)人情況分解為可以定量賦予分值的指標(biāo)體系，指標(biāo)體系下設(shè)基本分、導(dǎo)向分和附加分三大類(lèi)，細(xì)分為年齡、文化程度及技能、社會(huì)保險(xiǎn)、住房、專(zhuān)業(yè)或工種、行業(yè)、地區(qū)、畢業(yè)院校、和諧勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì)服務(wù)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、投資納稅共12項(xiàng)指標(biāo)，根據(jù)每一項(xiàng)指標(biāo)預(yù)先設(shè)定的分值，再結(jié)合市重點(diǎn)發(fā)展行業(yè)和政策導(dǎo)向區(qū)域的需要，將入戶(hù)申請(qǐng)人的各方面情況轉(zhuǎn)化成可以定量的分值并加總，達(dá)到85分以上的可以向區(qū)人力資源社會(huì)保障部門(mén)提出申請(qǐng)，依照積分高低排序，結(jié)合市發(fā)展改革部門(mén)擬定的年度積分制入戶(hù)計(jì)劃指標(biāo)總量（2011—2013年皆為3000人）確定入戶(hù)的對(duì)象。廣州市積分入戶(hù)模式的特色是在現(xiàn)期流行的大城市戶(hù)籍制度改革堅(jiān)持人才與資本入戶(hù)選擇性辦法的同時(shí)，又通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)服務(wù)、工作年限等條件對(duì)普通農(nóng)民工打開(kāi)大門(mén)，體現(xiàn)了一定程度的現(xiàn)代社會(huì)的普惠制精神。

上海居住證過(guò)渡是在遵循權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的原則基礎(chǔ)上，實(shí)行入戶(hù)名額年度總量控制，按照條件受理、依次輪候辦理入戶(hù)。持有上海市居住證的外來(lái)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)人員，在滿(mǎn)足持有居住證年限、社保繳費(fèi)年限、稅款繳納、職業(yè)資格要求等嚴(yán)格條件的基礎(chǔ)上，可以提出入戶(hù)申請(qǐng)，進(jìn)入居住證轉(zhuǎn)常住戶(hù)口的輪候系統(tǒng)，再結(jié)合市發(fā)展改革委確定的年度總量依次辦理入戶(hù)。同時(shí)，上海市于2013年6月出臺(tái)《上海市居住證積分管理試行辦法實(shí)施細(xì)則》，試行居住證積分管理制度完善城市福利的供給?！熬幼∽C積分管理”將目標(biāo)群體各方面情況分解納入積分指標(biāo)體系換取積分，指標(biāo)體系由基礎(chǔ)指標(biāo)、加分指標(biāo)、減分指標(biāo)和一票否決指標(biāo)組成（細(xì)分指標(biāo)與廣州大體一致），分?jǐn)?shù)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值的，可以委托用人單位向注冊(cè)地區(qū)（縣）人才服務(wù)中心申請(qǐng)積分，并根據(jù)相應(yīng)的積分?jǐn)?shù)額享受對(duì)應(yīng)的福利待遇?？梢?jiàn)，上海市居住證過(guò)渡的基本思路是以嚴(yán)格的入戶(hù)條件設(shè)置門(mén)檻，達(dá)到門(mén)檻設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)后，結(jié)合年度總量控制進(jìn)行排隊(duì)輪候辦理入戶(hù)，同時(shí)居住證積分換福利與此并行，是一種漸進(jìn)式戶(hù)籍制度改革與福利供給配套進(jìn)行的戶(hù)籍制度改革模式。

重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戶(hù)籍改革依據(jù)寬嚴(yán)有度、分級(jí)承接的原則，適度放寬主城區(qū)、進(jìn)一步放開(kāi)區(qū)縣城、全面放開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)落戶(hù)條件，積極引導(dǎo)本市籍農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移落戶(hù)。其基本思路可以概括為“分階段、分群體、分區(qū)域”實(shí)施。“分階段”具體分為2010—2011、2012—2020兩個(gè)階段。2010—2011年，重點(diǎn)推進(jìn)新生代和有條件的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，解決歷史遺留問(wèn)題，非農(nóng)戶(hù)籍人口比重上升到37%，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)戶(hù)人口在主城區(qū)、縣城、小城鎮(zhèn)三級(jí)城鎮(zhèn)體系的合理布局。2012—2020年建立完善的土地、社保、就業(yè)、教育、衛(wèi)生支撐保障機(jī)制，非農(nóng)戶(hù)籍人口比重提升至60%，形成合理流動(dòng)、權(quán)益公平、城鄉(xiāng)一體的戶(hù)籍制度體系?！胺秩巳骸保侵钢攸c(diǎn)推進(jìn)新生代農(nóng)民工和有條件的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，這類(lèi)人群包括農(nóng)村籍大中專(zhuān)生、農(nóng)村退役士兵等三個(gè)群體。另一類(lèi)人群則指存在戶(hù)籍歷史遺留問(wèn)題的人員，包括城中村未轉(zhuǎn)非人員、農(nóng)村集中供養(yǎng)五保對(duì)象等四類(lèi)群體?！胺謪^(qū)域”指將重慶市主城九區(qū)和31個(gè)遠(yuǎn)郊縣城、小城鎮(zhèn)的入戶(hù)條件的門(mén)檻高低分級(jí)，主城區(qū)門(mén)檻設(shè)置最高，縣城次之，小城鎮(zhèn)最低。

（五）模式實(shí)現(xiàn)的保障條件比較

1.組織領(lǐng)導(dǎo)方面

擁有堅(jiān)強(qiáng)的組織領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)，積極發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用是大城市戶(hù)籍制度改革有序進(jìn)行的重要保障條件。在三大城市戶(hù)籍制度改革中，上海和廣州的發(fā)展改革部門(mén)都承擔(dān)著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門(mén)工作和政策措施的協(xié)調(diào)平衡，人力資源和社會(huì)保障部門(mén)與公安部發(fā)揮了重要的作用。但與兩者有所不同，重慶市專(zhuān)門(mén)成立了一個(gè)戶(hù)籍制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，其中由市長(zhǎng)任小組組長(zhǎng)，兩位副市長(zhǎng)和市政府秘書(shū)長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，市發(fā)改局、公安局、統(tǒng)計(jì)局等20多個(gè)部門(mén)一把手任小組成員。領(lǐng)導(dǎo)小組于公安局設(shè)立辦公室，辦公室主任由市委秘書(shū)長(zhǎng)兼任，副主任由發(fā)改局、公安局一把手擔(dān)任，辦公室負(fù)責(zé)戶(hù)籍制度改革日常工作的組織與協(xié)調(diào)。

2.入戶(hù)總量控制

控制入戶(hù)人員的總量，保證戶(hù)籍制度改革不會(huì)因新入戶(hù)人員的進(jìn)入導(dǎo)致城市公共服務(wù)設(shè)施出現(xiàn)超負(fù)荷承擔(dān)，是三大城市戶(hù)籍制度改革成功進(jìn)行的另一個(gè)保障。廣州市積分入戶(hù)制設(shè)置的積分入戶(hù)資格的門(mén)檻較低，但獲得申請(qǐng)入戶(hù)資格后又通過(guò)實(shí)行年度計(jì)劃總量控制的方式，以積分高低排序?qū)崿F(xiàn)入戶(hù)人口數(shù)量的有效控制。這一特征從廣州市有資格申請(qǐng)入戶(hù)的積分標(biāo)準(zhǔn)為85分，但最終4期積分入戶(hù)的分值都差不多是130分，共11296人完成申請(qǐng)，卻只有6000人順利入戶(hù)可以看出。上海市居住證轉(zhuǎn)常住戶(hù)口通過(guò)設(shè)置高條件、高門(mén)檻標(biāo)準(zhǔn)將絕大部分人拒之門(mén)外，小部分人達(dá)到申請(qǐng)條件之后也并不能立即辦理入戶(hù)手續(xù)，而是進(jìn)入排隊(duì)輪候系統(tǒng)，按照每年的總量控制依次辦理入戶(hù)，超出當(dāng)年調(diào)控人數(shù)總額的，轉(zhuǎn)入下一年度辦理。因此，相對(duì)于廣州的積分入戶(hù)制來(lái)講，上海市的居住證過(guò)渡是以“雙把關(guān)”的兩重控制實(shí)現(xiàn)入戶(hù)數(shù)量的有效管理。與廣州、上海實(shí)現(xiàn)總量控制的方式相比，重慶市卻較為特別的以限定入戶(hù)對(duì)象的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。重慶市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式設(shè)置入戶(hù)城鎮(zhèn)的門(mén)檻較低，但它并沒(méi)有因?yàn)榈烷T(mén)檻而導(dǎo)致入戶(hù)人員數(shù)量激增而失控，這是由于其入戶(hù)對(duì)象只能是本市籍農(nóng)民，而大量的外來(lái)務(wù)工人員和本市非農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人員則被剔除出去。

3.入戶(hù)的吸引力

各大城市實(shí)施戶(hù)籍制度改革，擁有持續(xù)數(shù)量的入戶(hù)意愿者是改革能夠順利進(jìn)行的基礎(chǔ)性保障條件。大城市良好的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、高水平的城市福利保障、良好的區(qū)位條件等是外來(lái)務(wù)工人員產(chǎn)生入戶(hù)意愿的主要因素。具體就廣州、上海、重慶來(lái)講，廣州、上海的戶(hù)籍制度改革并沒(méi)有顯性的鼓勵(lì)政策，兩者對(duì)入戶(hù)者的吸引力主要來(lái)源于現(xiàn)已固有的高水平城市福利、公共服務(wù)以及優(yōu)越的區(qū)位條件。然而，重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式的城市吸引力卻有其非常獨(dú)特的一面。由于重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的入戶(hù)對(duì)象本身就是重慶市戶(hù)籍，城市區(qū)位的吸引力就大大下降。同樣由于這一原因，作為本市戶(hù)籍的農(nóng)民本身就能享受到重慶市的大部分福利政策，因此城市福利對(duì)入戶(hù)人口的吸引力也會(huì)相應(yīng)有所下降。不得不說(shuō)，重慶市以獨(dú)具特色的“335”制度試圖解除農(nóng)民入城的后顧之憂(yōu)，以提高城市吸引力，增強(qiáng)農(nóng)民入戶(hù)城鎮(zhèn)的意愿，保障城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度改革順利進(jìn)行不無(wú)關(guān)系。重慶的“335”保障制度是指“3年過(guò)渡”、“3年保留”、“5項(xiàng)納入”，具體內(nèi)涵是對(duì)農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶(hù)后承包地、宅基地的處置設(shè)定了3年過(guò)渡期，允許入戶(hù)城鎮(zhèn)的農(nóng)村居民在最長(zhǎng)3年時(shí)限內(nèi)保留宅基地的使用權(quán)和收益權(quán)。同時(shí)，新入戶(hù)農(nóng)民可以享受城市教育、醫(yī)療、社保、住房、就業(yè)政策，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城后“五件衣服”一步到位。[7]

三、新型城鎮(zhèn)化下大城市戶(hù)籍制度改革模式的思考

由于每個(gè)大城市所處地理位置不同，實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段差異，以及具體歷史、人口和社會(huì)狀況等方面都難以統(tǒng)一，所以也不應(yīng)選擇同一個(gè)改革模式。但通過(guò)上述三個(gè)城市戶(hù)籍制度改革模式的比較，對(duì)新型城鎮(zhèn)化背景下，大城市戶(hù)籍制度改革模式的選擇和實(shí)施，卻能得到一些經(jīng)驗(yàn)和啟示。

（一）結(jié)合本地時(shí)代背景選擇戶(hù)籍制度改革的模式

從上述三個(gè)城市戶(hù)籍戶(hù)籍制度改革模式選擇來(lái)看，都符合了自身特定的時(shí)代背景，廣州受其省內(nèi)戶(hù)籍制度改革總體要求影響，上海體現(xiàn)一脈相承的歷史發(fā)展需要，重慶則是為配合全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的必然選擇。因此，大城市戶(hù)籍制度改革模式的選擇首先要考慮其所處的地域、歷史和政治等時(shí)代背景，并結(jié)合自身的經(jīng)濟(jì)、人口和社會(huì)實(shí)際情況來(lái)選擇符合本地時(shí)代背景的戶(hù)籍制改革模式。

（二）新型城鎮(zhèn)化下大城市戶(hù)籍制改革的目標(biāo)應(yīng)是實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化

無(wú)論采取哪種戶(hù)籍制度改革模式，都是要解決城鄉(xiāng)差異的戶(hù)籍制度造成的社會(huì)利益和福利差異，提供新入戶(hù)農(nóng)民與當(dāng)?shù)爻鞘芯用裢瑯拥纳矸莺蜕鐣?huì)保障。有條件的城市，如重慶可以采取一步到位的方式，實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化；而一些城市容納困難的城市，如上海則可以選擇通過(guò)福利積分的方式，漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。因此，只有把人的城鎮(zhèn)化，核心是城市社會(huì)福利公平化，作為戶(hù)籍制度改革模式的目標(biāo)，才能符合新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的本質(zhì)內(nèi)涵。

（三）入戶(hù)對(duì)象的選擇應(yīng)考慮本城市的人口總量和結(jié)構(gòu)狀況

在入戶(hù)對(duì)象方面，廣州規(guī)定是非本市城鎮(zhèn)戶(hù)籍人員及農(nóng)民工，上海是來(lái)滬創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的持居住證人員，而重慶則要求是本市籍農(nóng)村居民。三個(gè)城市在入戶(hù)對(duì)象選擇上的差異，反映了其本身城市人口總量和結(jié)構(gòu)需求的情況，廣州是外來(lái)流動(dòng)人口較多的城市，上海的經(jīng)濟(jì)地位決定了對(duì)技術(shù)人才的需求，重慶大都市的建設(shè)急需本地城鎮(zhèn)化率的提升。因此，只有考慮本市人口總量和構(gòu)成狀況，才能優(yōu)先選擇符合本市發(fā)展需要的人口，并進(jìn)行有效的條件控制。

（四）戶(hù)籍制度改革的方式應(yīng)采取漸進(jìn)式的改革方式

從戶(hù)籍改革的主要方式比較來(lái)看，三個(gè)城市都采取了漸進(jìn)式的改革方式，不同在于廣州漸進(jìn)思維體現(xiàn)在設(shè)置科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，入戶(hù)對(duì)象通過(guò)漸進(jìn)積累分?jǐn)?shù)方式來(lái)實(shí)現(xiàn)；上海則把居住證制度、積分制度與社會(huì)福利漸進(jìn)改革結(jié)合起來(lái)，緩解戶(hù)籍改革的壓力；重慶的漸進(jìn)改革，則主要體現(xiàn)在改革推進(jìn)的階段、地域和人群安排上。因此，由于大城市戶(hù)籍制度改革的困難和復(fù)雜，漸進(jìn)方式必然成為改革的現(xiàn)實(shí)選擇。

（五）戶(hù)籍制改革模式有效性在于能彌補(bǔ)自身的不足

當(dāng)戶(hù)籍制度改革模式確定之后，面臨著就是如何推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。但每種模式都有自身的不足，能否彌補(bǔ)這些不足，則是保障模式有效性的關(guān)鍵。如廣州市單純的積分總數(shù)控制，無(wú)法滿(mǎn)足過(guò)多符合條件人口的入戶(hù)需求，因此，必須配以總量控制和積分排序工作；重慶市成立戶(hù)籍制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組加強(qiáng)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，完善組織保障，并通過(guò)實(shí)施“335”制度保障入戶(hù)人口的供給；上海則為應(yīng)對(duì)過(guò)多持有居住證人口入戶(hù)的需要，采取“雙把關(guān)”做法，同時(shí)采取持證期社會(huì)福利改革的制度，緩解戶(hù)籍制度的壓力。這些都是值得學(xué)習(xí)和借鑒之處。

注釋?zhuān)?/p>

①數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)廣州政府網(wǎng)。通過(guò)加總廣州市2011、2012兩年間，共4期積分入戶(hù)制公示名單得出。廣州市2012年上半年積分入戶(hù)制名單公示過(guò)程中，有1人自動(dòng)放棄入戶(hù)、1人被舉報(bào)。由于每期積分制入戶(hù)名單公示時(shí)，都備有10名候補(bǔ)人員，故能確保每年3000人的積分制入戶(hù)計(jì)劃指標(biāo)總量不被空置。

②數(shù)據(jù)來(lái)源于上海市人力資源和社會(huì)保障局網(wǎng)。通過(guò)加總上海市2009-2012四年間，共28期“持有《上海市居住證》人員申辦本市常住戶(hù)口公示名單”的人數(shù)得出。

[1]張曉山.在深化改革中促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展[N].人民日?qǐng)?bào),2010-03-l8（07）.

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