許耀桐

[摘要]隨著當前反腐倡廉的深入，如何看待黨政“一把手”權(quán)力的分權(quán)、限權(quán)以及如何制約黨政“一把手”權(quán)力的問題比較突出。目前黨政“一把手”權(quán)力界限存在模糊地帶。黨政“一把手”權(quán)力過分集中是一個體制性問題，解決權(quán)力過分集中要靠民主集中制。不能簡單地對黨政“一把手”進行分權(quán)、限權(quán)，防止對黨政“一把手”的分權(quán)、限權(quán)走入誤區(qū)。限制黨政“一把手”權(quán)力需做制度頂層設(shè)計，在限制黨政“一把手”權(quán)力時，一定不能削弱行政的執(zhí)行力和行政效率。

[關(guān)鍵詞]黨政“一把手”；分權(quán)；限權(quán)；執(zhí)行權(quán)；頂層設(shè)計

中圖分類號：D62文獻標識碼：A文章編號：1008410X（2014）06000305

隨著當前反腐倡廉的深入，限制黨政“一把手”權(quán)力、遏制黨政“一把手”腐敗的措施不斷地提出來。例如，有的省出臺了關(guān)于黨政主要領(lǐng)導不直接分管部分工作的相關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定黨政主要領(lǐng)導不直接分管人事、財務(wù)、工程建設(shè)項目、行政審批、物資采購等方面的工作。這就將如何看待黨政“一把手”權(quán)力的分權(quán)、限權(quán)以及如何制約黨政“一把手”權(quán)力的問題擺到公眾面前，受到社會廣泛關(guān)注。

一、黨政“一把手”權(quán)力界限存在模糊地帶

“一把手”并不是一個正式的官銜稱謂，只是現(xiàn)實生活中一個通俗形象的叫法。嚴格講，“一把手”是指在領(lǐng)導班子和領(lǐng)導成員中居于首位的領(lǐng)導者、負責人。例如，從黨政部門來說，各級黨組織的首位領(lǐng)導者、負責人是書記；政府方面是總理、各部部長、各省省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長這樣的行政首腦或行政主管。

黨章和黨的相關(guān)文件、憲法和相關(guān)法律對黨政“一把手”究竟擁有哪些權(quán)力做出了解釋。例如，對黨委的權(quán)力規(guī)定：從權(quán)力涉及的內(nèi)容范圍來說，黨要“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”，對整個國家和社會實行“總的領(lǐng)導”；從權(quán)力運行的方式方法來說，黨章規(guī)定“黨的各級委員會實行集體領(lǐng)導和個人分工負責相結(jié)合的制度”，“委員會成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實履行自己的職責”，這就是民主集中制的權(quán)力運行方式。再例如，對政府權(quán)力涉及的內(nèi)容范圍規(guī)定是，“加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施”，加強“宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理”；從權(quán)力運行的方式方法來說，憲法規(guī)定“國家機構(gòu)實行民主集中制的原則”，同時強調(diào)負責制，“國務(wù)院實行總理負責制。各部、各委員會實行部長、主任負責制”，“地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制”。從這樣的制度設(shè)計來看，我國對黨政部門以及黨政“一把手”的權(quán)力，在“權(quán)重”、“權(quán)值”、“權(quán)規(guī)”、“權(quán)界”等方面都有了一個大致的規(guī)定。

當然，以上規(guī)定只是原則性的，還不夠具體、明細。這就需要在黨章之下的黨內(nèi)其他規(guī)則規(guī)制和在憲法之下的其他法律條例做出更具體的規(guī)定，但現(xiàn)在這些方面的規(guī)定還比較缺乏。這就造成了當前黨政“一把手”的權(quán)力在范圍、界限方面存在著模糊地帶，容易產(chǎn)生真空、盲區(qū)，導致權(quán)力運行中的過分集中。

二、黨政“一把手”權(quán)力過分集中是體制性問題

黨政部門“一把手”權(quán)力過分集中的問題從根本上說是一個體制性問題，它源于蘇聯(lián)模式，或者說斯大林模式。蘇聯(lián)模式的社會主義具有三大特征：經(jīng)濟方面實行計劃經(jīng)濟，產(chǎn)供銷、人財物都管得很死；政治方面黨政不分、以黨代政，強調(diào)“一元化”領(lǐng)導，實際上是黨委領(lǐng)導，黨委領(lǐng)導實際上變成書記領(lǐng)導，又搞了領(lǐng)導職務(wù)終身制；文化方面實行輿論一律，假、大、空盛行，千人一面，萬口一調(diào)。以上這些特征聚焦到一點，就是權(quán)力過分集中。

黨的十一屆三中全會決定實行改革開放后，鄧小平指出，我國政治體制的總病根是權(quán)力“過分集中”鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導體制的改革》中指出，權(quán)力過分集中于個人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無權(quán)決定，少數(shù)有權(quán)的人負擔過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領(lǐng)導、民主集中制、個人分工負責制等等。參見《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第329頁。，由此造成了社會主義的根本弊端和種種奇怪現(xiàn)象：“一把手”成為“一霸手”，形成“決策一言堂、用人一句話、花錢一支筆”的權(quán)力壟斷。權(quán)力過分集中給我們的經(jīng)濟、政治、文化生活造成的沖擊、危害是毀滅性的：一是官僚主義、高高在上，拍腦袋、瞎指揮，最終很可能出現(xiàn)顛覆性的失誤；二是官大說了算，有權(quán)就有真理，壓抑、窒息了社會的生機活力；三是濫用權(quán)力，貪污受賄，腐敗泛濫，因為權(quán)力過分集中就會產(chǎn)生絕對權(quán)力，絕對的權(quán)力就會產(chǎn)生絕對的腐敗。

出現(xiàn)黨政“一把手”權(quán)力過大，不受制約、監(jiān)督現(xiàn)象，并且逐漸固化甚至形成難以打破的惡性循環(huán)，雖然與我們黨的規(guī)定、法律的規(guī)定不夠具體、明確有很大關(guān)系，但更為根本的是，我們過去長期受極“左”思想的侵蝕，沿襲斯大林模式的做法，由此造成對領(lǐng)袖的崇拜、迷信，領(lǐng)袖可以說了算，可以乾綱獨斷，大家不能有異議、不能反對，領(lǐng)袖的權(quán)力也不受任何制約。最高領(lǐng)袖是這樣，那么上行下效，各級的“一把手”也成了大大小小的領(lǐng)袖式人物，也可以說一不二，如此歷史唯物論就被歷史唯心論所代替，黨的民主集中制和憲法的規(guī)定就被破壞了。在總結(jié)“文化大革命”的教訓時，鄧小平指出根本的原因在于我們搞了家長制、民主集中制不管用了，如果不是一人說了算，而是少數(shù)服從多數(shù)，那“文化大革命”就無從發(fā)動。因此，使“一把手”的權(quán)力發(fā)生變質(zhì)，最終逃脫了限制制約，關(guān)鍵在于制度不力、制度無效、制度欠缺。要使制度健全完善，就要解決思想解放、認識端正的問題，必須科學重構(gòu)權(quán)力結(jié)構(gòu)。

三、解決權(quán)力過分集中要靠民主集中制

黨政“一把手”權(quán)力過分集中，歸根到底是民主集中制這個根本的組織原則和組織制度在實踐中出現(xiàn)了兩種情況：一是民主集中制的原則沒有被正確理解，出現(xiàn)執(zhí)行偏差；二是民主集中制作為制度本身確實也還需要改進完善。

民主集中制有兩條重要原則。一是實行集體領(lǐng)導。凡屬重大問題必須集體討論、研究、決定，這是決策權(quán)的問題。決策權(quán)不能歸于某個人，書記和委員是平等的，做決策表決時一人一票，必須實行少數(shù)服從多數(shù)，這就防止了個人拍板。二是分工負責。就是經(jīng)過決策定了要做的事情，要有專人承擔負責，這是執(zhí)行權(quán)。與決策權(quán)不同的是，執(zhí)行權(quán)可以歸于個人，而且應(yīng)該歸于個人。列寧曾經(jīng)指出，民主集中制是一個好制度，但如果只有集體領(lǐng)導而沒有分工負責，那就會成為最壞的制度，出現(xiàn)最糟糕的情況。在執(zhí)行過程中出問題了，任務(wù)沒有完成，某個人作為總負責人要負起全部的責任。那么，現(xiàn)在的問題出在哪里呢？主要出在民主集中制的這兩條原則沒有被正確理解和執(zhí)行。首先，該集體決策的時候，沒有具體討論、研究，一個人或一兩個人可以隨意拍板定案，集體領(lǐng)導變成一個人或少數(shù)人領(lǐng)導。其次，在分工負責的時候，沒有給負責人真正的職權(quán)。我們現(xiàn)在的領(lǐng)導班子和成員雖然也有一定的分工，每個領(lǐng)導成員也有分管的一塊，但可以說都沒有真正的實權(quán)，最終還要請示“一把手”，實際上這個分工不過是名義上的。但到了出問題的時候，因為是你分管的，又要讓你負責任，對你問責，所以副職感到很委屈，是為“一把手”代責受過。之所以會產(chǎn)生“一把手”不被問責而由副職代責的悖謬情況，只能說在我們現(xiàn)有的這個權(quán)力體制下“一把手”太強勢了，本來是他的責任，但他可以找“替罪羊”，讓別人為他“背黑鍋”。

民主集中制還有不完善的問題。這個不完善在于民主集中制只講了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)，沒有講監(jiān)督權(quán)，這是一個很大的漏洞。須知，決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)都要受到嚴密監(jiān)督的，如果沒有監(jiān)督，就會變形走樣。現(xiàn)在，恰恰缺了如此重要的方面。民主集中制作為根本的組織原則和組織制度，必須補上這方面的規(guī)定，就是決策了、執(zhí)行了，也必須受到有效的監(jiān)督。民主集中制必須加上第三條原則，即監(jiān)督的原則，而不僅僅是兩條原則。

四、不能簡單地對黨政“一把手”進行分權(quán)、限權(quán)

針對黨政“一把手”權(quán)力過大的問題，最近全國不少地方紛紛出臺了條例規(guī)定，對“一把手”的權(quán)力進行分權(quán)、限權(quán)，例如，山西省、安徽省都要求黨政主要領(lǐng)導干部不直接分管人事、財務(wù)、工程項目等，安徽省還要求“一把手”實行“末位表態(tài)制”，也就是做決定時最后表態(tài)。這些都是對的、好的。對的和好的就在于權(quán)力歸位了，回到了正確的位置上。像重要干部的任免、財務(wù)開支、工程項目上馬等，這是屬于集體領(lǐng)導做決策的范疇，是決策權(quán)的問題，而決策權(quán)是不能歸某個人如“一把手”掌握的。過去把它作為“一把手”的分管，由他掌控，這是錯誤的；現(xiàn)在收回來了，回歸集體領(lǐng)導的本位，這就對了。

但是，僅僅在黨政“一把手”權(quán)力的分權(quán)、限權(quán)上做文章，還是很不夠的。決策權(quán)的問題通過對“一把手”的分權(quán)、限權(quán)解決了，同時還要解決執(zhí)行權(quán)的問題，歸根到底是要有人做事情的，因此必須落實分工負責。更重要的，還有監(jiān)督權(quán)的問題，必須解決長期以來監(jiān)督乏力的老問題。改革應(yīng)該是配套的，現(xiàn)在執(zhí)行權(quán)和執(zhí)行力度、監(jiān)督權(quán)和監(jiān)督力度都沒有很好考慮，怎么跟進、如何保證都不清楚，這是令人擔心的，結(jié)果很可能造成對“一把手”的分權(quán)、限權(quán)成為官樣文章、形式主義，甚至造成無人負責、無人管理的混亂局面?，F(xiàn)在一些地方出現(xiàn)了把原來屬于“一把手”的權(quán)力，改為交給“二把手”、“三把手”或者某幾個人的手中，這就不是在改正錯誤了，而是錯誤的延續(xù)，是換湯不換藥，玩變相障眼的戲法，其結(jié)果不過是把集中的權(quán)力由一個人身上轉(zhuǎn)移到另一個人或某幾個人身上。如果是這樣的分權(quán)和限權(quán)，一方面，“一把手”還真的會被架空，成為什么都不管的“甩手掌柜”；另一方面，一些地方對中央關(guān)于主要領(lǐng)導干部的分權(quán)、限權(quán)沒有正確理解貫徹，不是把決策權(quán)歸還于集體領(lǐng)導，而是錯誤地由“一把手”轉(zhuǎn)到“二三把手”那里，這等于是轉(zhuǎn)嫁錯誤。

五、防止對黨政“一把手”的分權(quán)、限權(quán)走入誤區(qū)

現(xiàn)在對黨政“一把手”的分權(quán)、限權(quán)存在誤區(qū)。這樣的誤區(qū)就在于我們對權(quán)力的結(jié)構(gòu)和運行體系沒有很好地分析透、掌握好。黨的十七大以來，我們黨已經(jīng)明確了權(quán)力的結(jié)構(gòu)是由“三權(quán)”構(gòu)成的，即“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。對于這“三權(quán)”，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“構(gòu)建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系”。要做到科學決策，就要求實行集體領(lǐng)導；要做到堅決執(zhí)行，就必須落實分工負責；要做到有力監(jiān)督，就必須保證監(jiān)督權(quán)的獨立性。對照中央做出的決定，我們在“三權(quán)”上存在的誤區(qū)可以概括為三個“散亂”：一是決策權(quán)太散亂，被分散給黨政“一把手”個人掌管；二是執(zhí)行權(quán)太散亂，沒有扎實地落到個人負責制上；監(jiān)督權(quán)更散亂，沒有真正有力地抓起來、管起來。

針對這樣的誤區(qū)，現(xiàn)在要吹響“集結(jié)號”，變?nèi)齻€“散亂”為三個“集結(jié)”。一是在決策權(quán)上要講“集結(jié)”，就是突出強調(diào)集體領(lǐng)導，把分散的決策權(quán)集中到集體的手上，使決策權(quán)硬起來；二是執(zhí)行權(quán)要講“集結(jié)”，就是突出強調(diào)對個人的分工負責，負責的領(lǐng)導干部一定要有職有權(quán)，不要怕這樣的領(lǐng)導集權(quán)，沒有這樣的集權(quán)、指揮權(quán)，什么事都干不成，不能做到執(zhí)行堅決；三是在監(jiān)督權(quán)上要講“集結(jié)”，就是突出強調(diào)監(jiān)督機構(gòu)的集權(quán)，真正發(fā)揮作用，這就要使我們的監(jiān)督機構(gòu)獨立負責，能夠?qū)Q策權(quán)、執(zhí)行權(quán)在行使過程中出現(xiàn)的違規(guī)做法進行依法查辦、嚴厲懲處?，F(xiàn)在根本的一個問題就是沒有把監(jiān)督權(quán)做強做大做獨立。

六、限制黨政“一把手”權(quán)力需做制度頂層設(shè)計

對黨政“一把手”的權(quán)力限制，必須從制度的頂層設(shè)計出發(fā)來考慮，即把黨政“一把手”權(quán)力的制度設(shè)計放在整個權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行體系中來考慮，也就是在黨政“一把手”決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)這“三權(quán)”方面來總體設(shè)計究竟要擁有怎樣的權(quán)力。

首先，黨政“一把手”應(yīng)該擁有決策參與權(quán)。政黨和政府的活動及工作，最重要的就是對國內(nèi)外重大問題和黨政重大事務(wù)做出決策。這樣的決策，產(chǎn)生的是關(guān)于黨和國家如何發(fā)展的路線、方針、政策、決定等結(jié)果。黨和國家的大政方針是黨和國家發(fā)展的生命線，黨政各級組織和領(lǐng)導班子，承擔著就全國或各地黨政重大問題進行決策的重任。重大決策還包括重大人事安排。在實施這些重大決策的過程中，必須充分發(fā)揚民主，廣泛征求意見，甚至允許進行爭論和辯駁。決策是否可行，要采取會議表決的形式，達到過半數(shù)或三分之二的才能獲得通過。顯而易見，作為黨政各級組織和領(lǐng)導班子的“一把手”，在集體領(lǐng)導制度下，必須有參與決策的權(quán)力，而且黨政“一把手”在決策過程中還要發(fā)揮重要的作用，這就是要善于集中大家的好主意、好看法，或者自身能夠提出好主意、好想法并引導大家形成新見解、新共識。

其次，黨政“一把手”擁有任務(wù)執(zhí)行權(quán)。在各級黨的委員會集體分工、個人負責的情況下，以及在各級政府中作為各級行政長官或行政部門主管的情況下，“一把手”具有完成任務(wù)的執(zhí)行權(quán)，即首長負責制的辦事權(quán)力。需要強調(diào)指出的是，首長負責制的辦事權(quán)力，僅僅是為完成任務(wù)而具有的執(zhí)行權(quán)力，具體說即是為執(zhí)行和完成任務(wù)過程中所負有的一定的用事權(quán)、指揮權(quán)、督查權(quán)、處罰權(quán)等。這樣的執(zhí)行權(quán)必須是有職有權(quán)、實實在在的、能夠令行禁止的權(quán)力。當然，黨政“一把手”在行使這樣的執(zhí)行權(quán)時，也一定要受到外在的有力的監(jiān)督。

最后，黨政“一把手”也享有監(jiān)督權(quán)?！耙话咽帧彼鶕碛械谋O(jiān)督權(quán)，就是對班子其他成員和其他人員所具有的監(jiān)督權(quán)?！耙话咽帧蓖瑯酉碛悬h的規(guī)章制度和法律規(guī)定的檢舉揭發(fā)權(quán)、罷免撤換權(quán)，以及控告權(quán)、申訴權(quán)、辯護權(quán)、保留意見權(quán)等。但這樣的監(jiān)督權(quán)，并不是唯一專屬于他的，他自身也要受到來自他人的監(jiān)督和專門監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督。

以上三個方面，就是對“一把手”權(quán)力的總體考量和頂層設(shè)計。

七、黨政“一把手”要有執(zhí)行力和工作效率

為了減少主要領(lǐng)導干部對具體事務(wù)的插手干預，就推廣主要領(lǐng)導干部不直接分管具體事務(wù)的制度，這也是不好的。為什么不讓黨政“一把手”干預一些具體事務(wù)、直接分管具體事務(wù)呢？黨政“一把手”是要干事的。如前所述，黨政“一把手”應(yīng)該有“三權(quán)”，怎么能任意剝奪他們的執(zhí)行權(quán)呢？執(zhí)行權(quán)是“一把手”很重要、很關(guān)鍵的權(quán)力。如果說在權(quán)力的架構(gòu)中，決策權(quán)不過是“一把手”的虛權(quán)的話，那么執(zhí)行權(quán)才真正是“一把手”的實權(quán)。黨政“一把手”不但自己要有執(zhí)行力，而且關(guān)鍵還要帶領(lǐng)整個團隊執(zhí)行任務(wù)，使整個領(lǐng)導班子、領(lǐng)導團隊具有執(zhí)行力。不能把黨政“一把手”搞得灰頭土臉的，如果沒有任何實權(quán)，只有虛權(quán)，那還叫什么黨政“一把手”。

為此，我們在考慮限制黨政“一把手”權(quán)力時，一定不能削弱行政的執(zhí)行力和行政效率。我們可以看看西方國家的情況。西方國家的立法決策可以說是馬拉松式的，但在行政方面，行政首腦具有很強的行政執(zhí)行權(quán)和執(zhí)行力。西方國家的特點是，行政首腦具有挑選、確定政府各部部長和其他政府組成人員的權(quán)力，即實行政府內(nèi)閣組閣制。這樣的組閣制提高了行政效率，因為由最高行政長官決定任免自己的閣員，而為了執(zhí)政有效的需要，自然會挑選與其志同道合的人作為拍檔。被挑選的閣員也會服從指揮、竭力配合。這就有利于所有閣員與最高行政長官共處一條船上，齊心協(xié)力，避免相互扯皮現(xiàn)象。如果出現(xiàn)某個閣員政見不合、鬧出矛盾的情況，最高行政長官即可免去該閣員，這就能夠最大限度地保證行政執(zhí)行力和行政效率。這樣的組閣制也加強了執(zhí)政責任。在政府治理領(lǐng)域，權(quán)力和責任必須是對等的，最高行政長官既有組閣之權(quán)，就要受責任內(nèi)閣制約，要有清醒、明確的責任意識。在組閣制下，政府如果政績不佳或發(fā)生重大失誤、給國家?guī)砦：Χ皇茏h會信任了，內(nèi)閣就得集體辭職下臺。如果個別閣員未盡職守、鬧出事端或私行不檢、出現(xiàn)丑聞，也得自動抽身退出。

當然，對于西方的組閣制我們未必采用，但可以借鑒其中有益的理路理數(shù)。實際上，在我們的工作中也有搞項目制的做法。項目制就是在確定了某項任務(wù)后，由一定的團隊承擔，賦予其執(zhí)行的全權(quán)，直至保證任務(wù)完成為止。所以，我們在限制黨政“一把手”權(quán)力的時候，千萬不要影響和限制“一把手”的執(zhí)行權(quán)，否則不可能有執(zhí)行力和行政效率。

八、簡短的小結(jié)

綜上所述，筆者關(guān)于黨政“一把手”權(quán)力的分權(quán)、限權(quán)和有效約束有三個觀點。第一，對黨政“一把手”權(quán)力的分權(quán)、限權(quán)，是要使決策權(quán)真正回歸集體領(lǐng)導、集體決策，而不能把它誤讀為權(quán)力的轉(zhuǎn)移，不應(yīng)轉(zhuǎn)給“二三把手”，避免走入歧途。第二，對黨政“一把手”權(quán)力的分權(quán)、限權(quán)，不能影響和削弱“一把手”的執(zhí)行權(quán)，當前黨政“一把手”的執(zhí)行權(quán)還要加強、加重，強調(diào)“一把手”的執(zhí)政能力和責任。第三，對黨政“一把手”權(quán)力的分權(quán)、限權(quán)，關(guān)鍵要加強對權(quán)力的監(jiān)督制衡，其實黨政“一把手”的權(quán)力大一些或小一些不是什么大問題，最重要的在于不讓“一把手”權(quán)力違規(guī)濫用。在監(jiān)督放縱、不力的情況下，哪怕再小的權(quán)力也會使人欣喜若狂、興風作浪；在監(jiān)督周密、嚴厲的情況下，哪怕再大的權(quán)力也會讓人小心謹慎、不敢造次。而監(jiān)督不力，迄今為止仍是我們沒有很好解決的一個痼疾。責任編輯：陳文杰中共天津市委黨校學報2014年第6期