生林萍

摘 要： 農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的命脈，是社會發(fā)展的基礎(chǔ)，耕地資源則是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。國家經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定，離不開耕地資源的合理開發(fā)和利用。為了保護耕地，切實貫徹我國“十分珍惜和合理利用耕地，切實保護耕地”的基本國策，加強對耕地政策保護機制的研究是十分必要的。

關(guān)鍵詞： 耕地資源 調(diào)控 機制

我國的耕地面積占世界總耕地面積的7%，人口占世界總?cè)丝诘?2%，我國依賴占世界7%的耕地養(yǎng)活了占世界22%的人口，是一項具有劃時代意義的偉大成就。但這一現(xiàn)實同時表明中國耕地資源面臨的嚴峻形勢，耕地不足是中國資源結(jié)構(gòu)中最大的矛盾。一個國家國民經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定及健康發(fā)展，一般都離不開耕地資源的合理開發(fā)和利用。我國人均耕地少，耕地后備資源缺乏，可開發(fā)利用的土地有限，成為影響經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)因素。在當前尚未建立耕地保護機制的情況下，某些地方政府受短期利益的驅(qū)動，片面強調(diào)城市和其他非農(nóng)建設(shè)，忽視農(nóng)業(yè)和耕地保護，對中央制定的土地利用政策隨意變通，其根源在于耕地保護缺乏機制，特別是政策保護機制。為了保護耕地，切實貫徹我國“十分珍惜和合理利用耕地，切實保護耕地”的基本國策，加強對耕地政策保護機制的研究是十分必要的。

一、現(xiàn)行耕地政策保護機制的基本特征

1.現(xiàn)行政策的現(xiàn)實指導(dǎo)性差，制度不健全，具有明顯的滯后性。

隨著社會主義市場經(jīng)濟機制的運行，我國的土地資源，特別是耕地資源，作為不可替代的生產(chǎn)要素日益趨向市場化?，F(xiàn)行的政策體制已不適應(yīng)當前形勢的發(fā)展，對新形勢下的土地管理工作指導(dǎo)性差。因此，如何建立健全現(xiàn)行的政策、法規(guī)，以及現(xiàn)代的耕地保護制度，調(diào)控政府的合理行政政策干預(yù)職能值得研究。若超計劃大量出讓土地，則會導(dǎo)致土地資源浪費，尤其是耕地驟減，近幾年耕地銳減的勢頭有所回升。

2.現(xiàn)行耕地保護政策的適應(yīng)性差，缺乏必要的約束機制，針對性弱。

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，耕地不斷減少的勢頭一直沒有得到有效遏制。調(diào)查結(jié)果顯示：2008年，全國耕地面積由18.2603億畝減少為18.2574億畝，凈減少29.0萬畝，預(yù)計今后耕地凈減數(shù)量還會增加。造成我國耕地面積持續(xù)大幅度下降的原因主要有以下方面：一是城鎮(zhèn)和各類開發(fā)區(qū)建設(shè)規(guī)模過大，大量占有耕地；二是為追求經(jīng)濟效益在耕地中大量種果樹挖魚塘；三是現(xiàn)有的耕地保護法規(guī)對上述不合理占用耕地的現(xiàn)象缺乏有效的約束機制。因此，進一步完善耕地保護機制，強化耕地保護管理，采取有效措施，切實保護耕地，實現(xiàn)我國耕地面積基本穩(wěn)定，是當前十分迫切的任務(wù)。

3.現(xiàn)有耕地保護政策的可操作性差，配套能力弱，細化程度低。

近年來，我國在制定耕地保護政策方面做了大量工作，已經(jīng)初步把耕地保護工作納入法制化軌道。隨著社會主義市場經(jīng)濟機制的進一步深入和發(fā)展，政府的權(quán)威性難以體現(xiàn)出來。同時，由于政策本身缺乏獨立性和新穎性，導(dǎo)致耕地保護和耕地專用行為不規(guī)范，違法亂占濫用和破壞耕地的行為時有發(fā)生。

二、制定和完善耕地保護政策的基本原則

1.系統(tǒng)協(xié)調(diào)原則。

制定耕地保護政策時，必須把政策看做是一個相互聯(lián)系、相互依賴、相互制約的有機整體，把耕地保護政策的制定過程作為一項社會系統(tǒng)工程；在縱向上使各層次的政策上下一致，在橫向上使各方面的政策相互協(xié)調(diào)、相互配套。首先，注意耕地保護政策的整體整合。其次，耕地保護政策在縱向上要上下一致，使基本政策和具體政策或宏觀政策和微觀政策形成一個上下一致的整體，使耕地保護政策落到實處。再次，耕地保護政策在橫向上要協(xié)調(diào)一致、相互配套，使各政策得以順利貫徹執(zhí)行。

2.可行性原則。

制定耕地保護政策時，政策的目標確定與手段要與現(xiàn)實條件相適應(yīng)，使政策符合耕地系統(tǒng)自身運動的規(guī)律性，易于落實，便于執(zhí)行，順利實現(xiàn)政策目標，達到保護耕地的目的。耕地保護政策是否可行，首先，取決于它是否符合廣大人民的利益、得到人民的認可，只有得到人民群眾的認可，人民群眾才會自覺承受和克服政策實施所帶來的困難和風(fēng)險，堅定執(zhí)行政策。其次，努力創(chuàng)造和做到使耕地保護政策具有經(jīng)濟上、技術(shù)上、行政上等各方面的可行性。再次，耕地保護政策目標必須恰當明確，措施必須切實具體，可操作性強，使人們易于理解記憶，便于掌握，利于貫徹執(zhí)行。

3.原則性與層次性相結(jié)合的原則。

耕地保護政策反映了事物的發(fā)展規(guī)律和現(xiàn)實要求，是執(zhí)行者和政策對象行動的普遍準則和規(guī)范。因此，政策執(zhí)行有很強的原則性。只有把政策的原則性和執(zhí)行的靈活性結(jié)合起來，才能使政策真正得以貫徹落實。

三、制定和完善土地保護政策的基本思路

1.重視政策的理論研究和先進手段的應(yīng)用，注重政策的配套可行。

切實耕地保護，遏制耕地銳減勢頭，強化土地整理工作，保持耕地總量的基本穩(wěn)定和動態(tài)平衡，是實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展基本目標的根本保障。因此，將耕地保護政策置于整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展框架中進行研究是十分必要的。要加快耕地保護政策研究的步伐，全面總結(jié)交流各地的先進經(jīng)驗和做法，遵循政策制定的原則，借鑒國內(nèi)外相關(guān)的先進理論，構(gòu)筑有中國特色的反映中國現(xiàn)實要求的耕地保護政策理論體系。

2.加大宣傳力度，切實搞好耕地保護政策的宣傳工作。

為使保護耕地的基本國策和中央有關(guān)保護耕地的決策得到落實，各級政府及土管部門要加強耕地保護政策的宣傳工作。宣傳的重點是各級政府領(lǐng)導(dǎo)和用地部門領(lǐng)導(dǎo)，確需用地的，要服從保護耕地的有關(guān)規(guī)定。

3.提高政策的權(quán)威性，強化執(zhí)法工作。

我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制，不僅要進行宏觀調(diào)控，在新舊體制轉(zhuǎn)軌中，更要強化宏觀政策調(diào)控功能。同時，要加大耕地保護管理中執(zhí)法力度，嚴格控制土地行為中的耕地占量，要積極清理未經(jīng)審批非法占用的土地，特別是占用耕地行為。