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（南京師范大學(xué) 江蘇南京 210023）

1997年12月31日，教育部《高等學(xué)校有關(guān)行政負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施辦法》（教審［1997］2號(hào)）第一次以專項(xiàng)制度的形式將高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)明確為一項(xiàng)常規(guī)性工作。經(jīng)過(guò)近二十年的開(kāi)展，高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作在審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)方法、審計(jì)步驟、審計(jì)要求等方面逐步規(guī)范。而作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)核心內(nèi)容之一的經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定仍然是高校中層干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作中的難點(diǎn)之一。

隨著高等教育的發(fā)展和高校辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大，高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部的違紀(jì)違規(guī)案件不斷、金額觸目驚心、涉及范圍越來(lái)越廣。因此正確界定經(jīng)濟(jì)責(zé)任不管是對(duì)提升審計(jì)實(shí)務(wù)，還是促進(jìn)高校干部廉政建設(shè)都具有重要意義。

一、高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)涵義

（一）高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的來(lái)源

高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任來(lái)源于權(quán)力的賦予。根據(jù)《高等教育法》第四十一條，作為高等學(xué)校的法定代表人校長(zhǎng)“……任免內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人”。被任免的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人即為高校中層干部，他們具體執(zhí)行和承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)和責(zé)任。這種委托與受托關(guān)系形成了高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的來(lái)源。

（二）高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的涵義

《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第4號(hào)——高校內(nèi)部審計(jì)》（以下簡(jiǎn)稱《內(nèi)審實(shí)務(wù)指南第4號(hào)》）第五章明確指出，高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任是指領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間對(duì)其所在部門(mén)、單位財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)真實(shí)性、合法性和效益性應(yīng)當(dāng)負(fù)有的責(zé)任。就該定義而言，經(jīng)濟(jì)責(zé)任的涵義有三個(gè)方面：一是屬于職權(quán)范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)；二是職權(quán)范圍內(nèi)應(yīng)履行但未盡職履行的責(zé)任；三是未盡職履行職責(zé)而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)方面出現(xiàn)的不良后果。因此經(jīng)濟(jì)責(zé)任相應(yīng)的就是應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)和義務(wù)以及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不良后果。

二、高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定難的原因

（一）管理體制先天不足。內(nèi)部審計(jì)部門(mén)屬于單位內(nèi)部職能單位，內(nèi)審人員職稱、職務(wù)、福利、待遇等均受本單位管理。而高校內(nèi)部的職稱委員會(huì)、職務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組等涉及個(gè)人的各種評(píng)審組織多由單位內(nèi)部中層干部和相關(guān)高級(jí)專業(yè)人員組成，一定程度上影響了內(nèi)審人員在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)過(guò)程中真實(shí)、客觀地界定被審計(jì)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

（二）管理制度不夠健全。高校中，除了財(cái)務(wù)處、資產(chǎn)處、基建處等直接管理國(guó)有資產(chǎn)職能部門(mén)，在崗位職責(zé)上對(duì)中層領(lǐng)導(dǎo)干部有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任要求外，其他絕大部分職能部門(mén)以及院、系、所等的負(fù)責(zé)人崗位職責(zé)大都沒(méi)有提及經(jīng)濟(jì)責(zé)任，聘任書(shū)也僅明確聘任的職務(wù)和崗位。

（三）責(zé)任界定缺乏標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)務(wù)中，高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任界定缺乏統(tǒng)一的、可操作性強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，導(dǎo)致難以依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定采集證據(jù)從而對(duì)被審計(jì)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行界定。

（四）經(jīng)濟(jì)責(zé)任界限不清。高校職能部門(mén)、學(xué)院、系所正、副職共同行使經(jīng)濟(jì)管理職權(quán)，實(shí)行的是正職全面負(fù)責(zé)、副職分管的領(lǐng)導(dǎo)體制，通過(guò)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)取證以明確界定是集體責(zé)任與個(gè)人責(zé)任、主觀原因與客觀原因、玩忽職守與工作失誤難度較大，即使界定也難以精確，比較模糊，做到客觀公正有一定的難度。

（五）審計(jì)過(guò)程配合不夠。被審計(jì)單位和對(duì)象所提供的資料的真實(shí)、完整是界定經(jīng)濟(jì)責(zé)任是否客觀公正的基礎(chǔ)。但由于種種原因，被審計(jì)對(duì)象所提供的資料或情況往往有所隱瞞或不夠真實(shí)。

（六）審計(jì)隊(duì)伍自身原因。很多高校專職審計(jì)人員較少，完成審計(jì)任務(wù)僅僅是走過(guò)場(chǎng)；有些審計(jì)人員專業(yè)知識(shí)不夠，審計(jì)技能不強(qiáng)，整體業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)不全面、重點(diǎn)不突出、證據(jù)不充分，致使審計(jì)界定證據(jù)缺乏。

三、如何做好經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定

（一）高校管理層。作為高校管理層，應(yīng)當(dāng)：

1.完善高校領(lǐng)導(dǎo)干部管理制度，明確中層干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任。高校管理層應(yīng)當(dāng)在“頂層設(shè)計(jì)”上進(jìn)一步完善、細(xì)化財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理、基建等國(guó)有資產(chǎn)管理職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，明確其責(zé)任范圍、職務(wù)權(quán)限；根據(jù)工作性質(zhì)、業(yè)務(wù)特點(diǎn)、管理要求等合理劃分院、系、所、控股企業(yè)等負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，并在職務(wù)聘書(shū)中明確列示。

2.配合內(nèi)審部門(mén)加強(qiáng)審計(jì)宣傳。高校應(yīng)當(dāng)在經(jīng)費(fèi)、人員、物資等資源配置上支持內(nèi)審部門(mén)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，利用高校網(wǎng)絡(luò)、校報(bào)等管理平臺(tái)加大審計(jì)宣傳力度，普及審計(jì)工作性質(zhì)、目的、標(biāo)準(zhǔn)、要求、紀(jì)律等審計(jì)知識(shí)，取得廣大教職員工、部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)審計(jì)工作的了解、理解和配合。

（二）內(nèi)審部門(mén)和人員。作為內(nèi)審部門(mén)和人員。應(yīng)當(dāng)：

1.弄清楚高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的分類。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是中國(guó)特有的審計(jì)制度，是現(xiàn)代審計(jì)制度在我國(guó)實(shí)現(xiàn)的一種創(chuàng)新，在分類上還沒(méi)有形成真正的審計(jì)理論和制度體系。高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任可按以下兩個(gè)層面進(jìn)行分類：

（1）制度層面。2009年9月1日實(shí)施的《內(nèi)審實(shí)務(wù)指南第4號(hào)》將高校領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任分為：直接責(zé)任、主管責(zé)任。2011年2月17日發(fā)布的《教育部關(guān)于做好教育系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱 《教育部通知》）將高校領(lǐng)導(dǎo)干應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任分為直接責(zé)任、主管責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。因此不管從是法規(guī)效力看，還是從實(shí)施的時(shí)間來(lái)看，高校中層干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任都應(yīng)當(dāng)分為直接責(zé)任、主管責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

（2）實(shí)務(wù)層面。大致可以分成以下幾類：①收入合法性、完整性責(zé)任；②支出的合法性、效益性責(zé)任；③固定資產(chǎn)的安全性、完整性責(zé)任；④內(nèi)控制度建立的科學(xué)性、健全性和執(zhí)行的有效性；⑤重大經(jīng)濟(jì)決策的規(guī)范性、效益性；⑥廉潔自律情況，包括被審計(jì)對(duì)象、本門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子廉潔自律情況。

2.把握好經(jīng)濟(jì)責(zé)任范圍。高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任范圍，不管是從制度層面來(lái)看還是從實(shí)務(wù)層面來(lái)看，都應(yīng)當(dāng)把握好“一個(gè)中心兩個(gè)基本點(diǎn)”：以“權(quán)力”為中心，即被審計(jì)對(duì)象所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，僅限于與其擁有或行使權(quán)力有關(guān)的活動(dòng)所產(chǎn)生的后果 （包括良好的或合規(guī)的和不好的或違規(guī)的）；以“時(shí)間性”、“經(jīng)濟(jì)性”為基本點(diǎn)，即被審計(jì)對(duì)象僅對(duì)屬于任期內(nèi)的且具有經(jīng)濟(jì)屬性的責(zé)任負(fù)有承擔(dān)義務(wù)。因此，權(quán)力、時(shí)間性、經(jīng)濟(jì)性是經(jīng)濟(jì)責(zé)任范圍界定的三要素，缺一不可。

3.確定好經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定證據(jù)的采集途徑。

（1）崗位職責(zé)或任職書(shū)。就高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部任職時(shí)，崗位職責(zé)明確的應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)管理責(zé)任或其聘任時(shí)明確的經(jīng)濟(jì)責(zé)任而言，前者由于有明確的書(shū)面責(zé)任要求，在具體經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定時(shí)容易把握和決定，而后者較為困難，原因是目前高校頒給中層干部的任職書(shū)或任職文件上普遍未明確其履行管理職能時(shí)需要完成或承擔(dān)具體的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，這是導(dǎo)致目前經(jīng)濟(jì)責(zé)任難以界定的原因之一。

（2）工作計(jì)劃和工作總結(jié)。部處院所工作計(jì)劃都是圍繞學(xué)校中心工作制定的詳實(shí)、可完成的事務(wù)，在實(shí)際工作中具有較強(qiáng)的可操作性和考核性，將工作計(jì)劃對(duì)照工作總結(jié)，結(jié)合經(jīng)審定的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，可界定被審計(jì)對(duì)象對(duì)相關(guān)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的后果是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

（3）具體的有關(guān)資料。這些資料包括財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)記錄、合同協(xié)議、會(huì)議記錄、管理制度、工作總結(jié)等。特別是財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)記錄、資產(chǎn)管理記錄，完整、系統(tǒng)地記錄著被審計(jì)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行為，是對(duì)財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)管理進(jìn)行審計(jì)所要依賴的重要資料。通過(guò)這些記錄，可以對(duì)被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)收支行為的合法性、效益性和管理活動(dòng)的規(guī)范性作出判斷，有助于分清責(zé)任人應(yīng)擔(dān)負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

（4）紀(jì)檢、監(jiān)察部門(mén)提供有關(guān)經(jīng)濟(jì)紀(jì)律執(zhí)行情況的線索。這樣可以把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作與審計(jì)監(jiān)督、組織監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督、群眾監(jiān)督等有機(jī)結(jié)合起來(lái)，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，協(xié)同運(yùn)作，逐步建立和完善領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行約束與監(jiān)督機(jī)制。

（5）近期的外部審計(jì)結(jié)果。借鑒近期外部審計(jì)結(jié)果，利用外部審計(jì)專家的專業(yè)性和權(quán)威性，可以保證經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中不遺漏重要經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，減少重復(fù)審計(jì)、降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、節(jié)約審計(jì)資源和成本。但借鑒外部審計(jì)結(jié)果時(shí)需評(píng)價(jià)其相關(guān)性、可靠性、充分性。

4.堅(jiān)持好經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定的原則。準(zhǔn)確界定經(jīng)濟(jì)責(zé)任有利于保證審計(jì)評(píng)價(jià)的客觀性、公正性、合理性、恰當(dāng)性，有利于確保審計(jì)報(bào)告質(zhì)量、維護(hù)審計(jì)威信、樹(shù)立審計(jì)形象，有利于干部管理部門(mén)對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行考核、任免、獎(jiǎng)懲。

（1）客觀性原則。①事實(shí)描述應(yīng)當(dāng)清楚，重要事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)說(shuō)明。清楚、客觀的反映當(dāng)事人職責(zé)和義務(wù)的履行情況，是進(jìn)行責(zé)任界定的原始基礎(chǔ)。②界定程序應(yīng)當(dāng)合法，界定手續(xù)應(yīng)當(dāng)完備。程序合法、手續(xù)完備的界定過(guò)程客觀地反映了經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界定軌跡，是正確進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定的保障，同時(shí)也為復(fù)核工作保留了充分依據(jù)，有助于確保審計(jì)質(zhì)量，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（2）謹(jǐn)慎性原則。①證據(jù)應(yīng)當(dāng)確鑿。審計(jì)證據(jù)之間應(yīng)環(huán)環(huán)相扣、相互印證，具備相關(guān)性、可靠性、充分性、合法性屬性，經(jīng)推演能夠反映高校中層干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任形成過(guò)程。②引用規(guī)定應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)。精準(zhǔn)引用規(guī)定能夠不夸大、不縮小、客觀明確地說(shuō)明被審計(jì)對(duì)象承擔(dān)的直接責(zé)任、主管責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的原因。③規(guī)范使用界定語(yǔ)言。經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定語(yǔ)言不得出現(xiàn)“至少承擔(dān)”、“可能還要承擔(dān)”、“也許還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)”等似是而非詞語(yǔ)。④審計(jì)人員自身應(yīng)當(dāng)具有良好的職業(yè)道德和職業(yè)操守，做到責(zé)任界定不帶個(gè)人色彩。

（3）對(duì)稱性原則。①責(zé)任對(duì)象對(duì)稱。對(duì)某一經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)明確指出是前任負(fù)責(zé)人、現(xiàn)任負(fù)責(zé)人、集體、個(gè)人還是其他責(zé)任人，另外還應(yīng)注意在特定歷史時(shí)期發(fā)生的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)其發(fā)生的特殊性。②責(zé)任范圍對(duì)稱。被審計(jì)對(duì)象由于職責(zé)所限可能是具體政策的制定者，也可能是執(zhí)行者，對(duì)于某個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的出現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)正確區(qū)分是否屬于被審計(jì)對(duì)象應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任范圍，客觀界定其經(jīng)濟(jì)責(zé)任。③責(zé)任大小對(duì)稱。被審計(jì)對(duì)象履行職責(zé)和義務(wù)而產(chǎn)生的不良后果情節(jié)有輕有重、危害程度有大有小，被審計(jì)對(duì)象所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任應(yīng)當(dāng)與其相適應(yīng)，特別應(yīng)當(dāng)界定產(chǎn)生的原因與責(zé)任人的主客觀的善惡意關(guān)系。

5.提高審計(jì)人員職業(yè)勝任能力。內(nèi)審部門(mén)應(yīng)重視審計(jì)隊(duì)伍的專業(yè)知識(shí)提升、職業(yè)道德培養(yǎng)，強(qiáng)化審計(jì)人員責(zé)任意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，以提高職業(yè)勝任能力和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的質(zhì)量和效率，降低經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

6.依法界定經(jīng)濟(jì)責(zé)任。按照《教育部通知》第三條“依法界定審計(jì)內(nèi)容”的要求，高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任要“以領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)情況為重點(diǎn)，以領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間本單位財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)、合法和效益為基礎(chǔ)”，嚴(yán)格依法界定。

高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界定，除了牢牢領(lǐng)會(huì)其深刻涵義、弄清其分類、把握好其分類、堅(jiān)持好原則外，還必須做好審計(jì)資源分配，明確審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)步驟，采用有效的審計(jì)方法、審計(jì)程序，嚴(yán)格開(kāi)展復(fù)核工作，強(qiáng)化責(zé)任心，這樣不管是從具體的財(cái)務(wù)收支、資產(chǎn)管理等具體的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)方面，還是從宏觀的經(jīng)濟(jì)政策的決策、執(zhí)行方面，對(duì)高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界定才能做到相對(duì)客觀、公正、準(zhǔn)確。