高曉輝

（中國人民銀行濟(jì)南分行，山東 濟(jì)南 250021）

審計署《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果（2013年第32號）》顯示，截至2013年6月底，我國地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額為108859.17億元，比2012年末提高了13.06%。省市縣三級地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額為105789.05億元，比2010年末增加38679.54億元，年均增長19.97%。巨額地方債務(wù)及其潛在風(fēng)險，引起社會各界對地方政府財政可持續(xù)性、中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的可實(shí)現(xiàn)性、中國金融體系穩(wěn)健性的擔(dān)憂和質(zhì)疑，也引發(fā)學(xué)者對地方債務(wù)成因的探討。

一、我國地方政府債務(wù)形成的主要原因

根據(jù)現(xiàn)代財政理論，地方政府債務(wù)主要來源于現(xiàn)行分權(quán)財政體制下的財政失衡，地方政府競爭導(dǎo)致的對公共資源爭奪沖動下的地方政府負(fù)債傾向增加，以及預(yù)算軟約束和信息不對稱引發(fā)的道德風(fēng)險。

（一）分稅制改革后地方政府財權(quán)和事權(quán)不匹配

分稅制改革后，地方政府在財權(quán)減少的同時不斷擴(kuò)大事權(quán)。一方面，在地方政府預(yù)算軟約束普遍存在的背景下，為降低財政風(fēng)險，中央政府對風(fēng)險高且投資規(guī)模大的地方公共產(chǎn)品，如地鐵項(xiàng)目等，實(shí)行中央審批地方負(fù)責(zé)制，由地方政府承擔(dān)該類公共產(chǎn)品供給。另一方面，為降低社會風(fēng)險，中央政府通過“屬地管理”、“治官權(quán)和治民權(quán)分設(shè)”和“地方政府負(fù)總責(zé)”等方式，將那些易于與民眾發(fā)生沖突，或容易出現(xiàn)責(zé)任事故的公共產(chǎn)品，如醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等公共事業(yè)，盡可能交給地方政府負(fù)責(zé)。從效率角度看，這種事權(quán)分配規(guī)則使得應(yīng)該由中央政府承擔(dān)的一部分全國性公共產(chǎn)品的供給責(zé)任轉(zhuǎn)移給了地方政府，無疑加重了地方政府的負(fù)擔(dān)，造成地方財政困難的局面。

分稅制改革在提高中央財政支出能力、為中央政府帶來更多財政收入的同時，由于事權(quán)分配的錯位，必然導(dǎo)致地方財政捉襟見肘、入不敷出，這迫使地方政府通過各種方式舉債維持運(yùn)轉(zhuǎn)，成為地方政府債務(wù)問題的最根本原因。據(jù)國家審計署調(diào)查，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元（見表1）。分層級看，市級政府負(fù)債最高，縣級政府次之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府第三，省級政府最低，分別占全國地方政府債務(wù)余額的44.49%、36.35%、28.20%和16.33%。

（二）地方官員政績考核機(jī)制的缺陷

地方官員政績競爭主要表現(xiàn)為地方經(jīng)濟(jì)增長競爭。投資是地方政府高度倚重的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張手段，所以經(jīng)濟(jì)增長競爭又主要表現(xiàn)為地方政府投資競爭，尤其是地方官員在短期內(nèi)面臨較大的橫向競爭時，加速實(shí)施大規(guī)模投資便成為促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)增長最直接、最高效、最有力的工具。地方政府投資熱情高，絕大多數(shù)年份地方固定資產(chǎn)投資完成額累計增速高于中央政府（見圖1）。

表1：截至2013年6月末全國地方政府債務(wù)余額 單位：億元

圖1：固定資產(chǎn)投資完成額累計增速

有兩個時間段地方政府投資增速過快。一是2003—2004年期間，中國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過熱苗頭，地方固定資產(chǎn)投資月均增速高達(dá)43.1%；二是2011—2012年上半年，受4萬億投資計劃影響，地方固定資產(chǎn)投資增速月均達(dá)到30.6%。

投資競爭最終要靠資金支持。分稅制改革后，地方財力弱化，地方政府無力支持大規(guī)模投資，因此更加注重銀行貸款等外部融資手段，金融資源作為財政的替代成為地方政府重要資金來源。但地方政府動用金融資源面臨兩方面約束：一是《預(yù)算法》限制了地方政府舉債和擔(dān)保行為，地方政府無法以法人身份從金融機(jī)構(gòu)融資；二是《商業(yè)銀行法》相關(guān)規(guī)定及國有銀行垂直管理模式，大大增加了地方政府從國有銀行地方分支機(jī)構(gòu)獲取資金的難度。因此，城市商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社等地方金融機(jī)構(gòu)便成為地方政府獲取資金的重要來源。由于地方政府不能直接從金融機(jī)構(gòu)貸款，在中央政府的默許下，地方政府利用融資平臺從銀行貸款支撐地方投資。2008年金融危機(jī)后大量信貸資金流入缺乏充足還款來源的地方政府融資平臺，降低了銀行信貸質(zhì)量，也蘊(yùn)含著巨大的系統(tǒng)性地方債務(wù)風(fēng)險。據(jù)國家審計署的調(diào)查，截至2013年6月末，以融資平臺公司為主體的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額達(dá)40755.54億元，占全部政府性債務(wù)的37.4%。

（三）信息不對稱導(dǎo)致逆向選擇與道德風(fēng)險

中國地方政府融資體系中存在復(fù)雜的委托代理關(guān)系，包括民眾、中央政府、地方政府、貸款人、投資項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。在多重委托代理關(guān)系中，存在信息嚴(yán)重不對稱的問題。主要表現(xiàn)在：一是地方政府信息披露機(jī)制很不完善，中央政府難以完全掌握地方財政收支真實(shí)狀況以及公共品需求信息。二是地方政府與項(xiàng)目投資主體之間權(quán)、責(zé)、利界定模糊。三是融資平臺存在產(chǎn)權(quán)不明晰、責(zé)任主體不明確、信息不透明等制度缺陷，地方財政對其債務(wù)也難以實(shí)施有效監(jiān)管。當(dāng)出現(xiàn)地方債務(wù)高、形象工程、面子工程爛尾等問題時，作為各級政府真正委托人的民眾，行使委托人權(quán)利的邊際成本非常高，因此存在所有者缺位問題，事實(shí)上也很難在權(quán)責(zé)模糊的委托代理鏈條中界定各行為主體的責(zé)任，終將無法追責(zé)。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險約束機(jī)制的國際比較

與其他融資工具相比，市政債為政府在貸款之外提供了長期的、低成本的直接融資機(jī)會。國外的市政債制度以美國和日本最為發(fā)達(dá)和完善，本部分筆者將通過比較美國和日本的市政債模式，以期為我國建立健全地方政府債務(wù)管理模式提供借鑒與參考。

（一）美國市政債的淵源與現(xiàn)狀

美國是市政債發(fā)行較早、規(guī)模較大的國家。19世紀(jì)初紐約州首次采用發(fā)行債券的辦法籌集到開鑿伊利運(yùn)河所需經(jīng)費(fèi)，開創(chuàng)了地方政府依靠發(fā)債進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)的先河。二戰(zhàn)后，隨著人口的增加和城市的擴(kuò)大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大量增加，市政債的規(guī)模也隨之?dāng)U大。截至2010年末，美國市政債發(fā)行余額為2.9萬億美元，規(guī)模為世界第一。

1.市政債的發(fā)行與管理模式。美國在政治體制上是聯(lián)邦制國家，在財政體制上實(shí)行聯(lián)邦、州和地方政府三級預(yù)算管理制度，各級預(yù)算獨(dú)立編制。州和地方政府擁有獨(dú)立的財政體制，也都有明確的事權(quán)劃分。城市發(fā)展需要大量的建設(shè)資金，但由于美國聯(lián)邦預(yù)算和地方預(yù)算是各自獨(dú)立編制，地方政府不得不自行設(shè)法融資，因此發(fā)債積極性也較高。

美國的《證券法》規(guī)定，地方政府可以自由發(fā)行市政債券，不需要向SEC報告和登記。因此，是否發(fā)行市政債券，完全由本級政府確定，但地方政府發(fā)行市政債券要受到經(jīng)常性預(yù)算平衡和嚴(yán)格的會計準(zhǔn)則的限制?；I資目的原則上限定在投資性經(jīng)費(fèi)的籌集上，一般不允許發(fā)行地方赤字債。美國市政債券主要用于公益事業(yè)，機(jī)場、公路、大學(xué)、醫(yī)院、住房、環(huán)境設(shè)施建設(shè)及經(jīng)濟(jì)開發(fā)等，很好地滿足了公共部門及公共項(xiàng)目大規(guī)模、長期性、低成本資金的需求。

2.市政債的分類和投資者。美國市政債主要分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)?。一般?zé)任債券由州和地方轄區(qū)發(fā)行，以發(fā)行人的完全承諾、信用和稅務(wù)能力為保證。收益?zhèn)菫轫?xiàng)目或企事業(yè)單位融資而發(fā)行的債券，以發(fā)行人所經(jīng)營項(xiàng)目的收入能力和財務(wù)自立能力作擔(dān)保。美國市政債的絕大部分是長期債券，典型的有10年、20年甚至30年，80%以上的為期限長于13個月的長期債券。從市政債投資者看，美國市政債券的投資群體通常包括個人、公司、保險公司、銀行、共同基金、信托基金、封閉式基金、對沖基金。由于投資者群體分散，非系統(tǒng)性風(fēng)險得到有效降低。

3.市政債的風(fēng)險管理體系。按照標(biāo)普的評級制度，美國市政債的評級從高到低可評為Aaa，Aa，A，Baa，Ba，B，Caa，Ca，C。美國大部分市政債為可投資級別（Baa以上）。20世紀(jì)70年代紐約財政危機(jī)之后，美國城市財政局長協(xié)會（MFOA）和公共證券協(xié)會（PSA）共同制定實(shí)施了信息披露準(zhǔn)則。準(zhǔn)則規(guī)定了地方政府在發(fā)行市政債券時應(yīng)該披露的必要事項(xiàng)和信息發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)格式。同時，建立了債券保險制度。債券保險商通常會利用各種再保險工具降低市政債券投資風(fēng)險。為了防范和控制地方政府債務(wù)風(fēng)險，美國逐步形成了以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，以信息披露為核心，以規(guī)?？刂?、信用評級等為手段的風(fēng)險監(jiān)控框架體系。

4.市政債違約后的處理。美國建立了州以下級別的地方政府破產(chǎn)制度（聯(lián)邦破產(chǎn)法第九章）。聯(lián)邦政府極少對某些市政債進(jìn)行救助。自美國發(fā)行市政債以來，聯(lián)邦政府只救助過其中兩起，一是為了有效控制地方政府和各級發(fā)債方的依賴心理導(dǎo)致的道德風(fēng)險；二是地方發(fā)債方通常都有能力自己解決違約問題。

（二）日本地方債的淵源與現(xiàn)狀

日本是實(shí)行地方自治制度的單一制國家，早在明治初年就已開始發(fā)行地方債。1940年日本首次對地方債務(wù)實(shí)行年度總額控制。為了控制地方債過度膨脹，日本于2006年改革了以往地方政府發(fā)債需中央政府批準(zhǔn)的制度，開始引進(jìn)與歐美各國基本相同的發(fā)債制度，地方政府在滿足財政狀況健全的條件下可以自行發(fā)債。

1.地方債發(fā)行與管理模式。日本的地方債由都道府縣和市町村兩級地方公共團(tuán)體發(fā)行。擁有地方公債發(fā)行審批權(quán)力的是總務(wù)大臣和都道府縣知事。債券發(fā)行要經(jīng)過中央政府有關(guān)部門嚴(yán)格監(jiān)督，發(fā)行數(shù)額、發(fā)行條件、募集資金用途由監(jiān)管部門制定和執(zhí)行。同時，設(shè)定發(fā)行標(biāo)準(zhǔn)，例如地方政府財政赤字占標(biāo)準(zhǔn)財政規(guī)模的比率不能超過一定水平（如都道府縣為5%、市町村為20%），償還地方債時發(fā)生拖欠的地方政府，或有過以虛假資料等申請地方債行為的地方政府不得發(fā)行地方債等等。

2.地方債分類及償還。1972年以來的日本地方債都是以10年為償還期，采用抽簽方式還本，每半年償還一次，每次償還發(fā)行額的3%，每年付息兩次，享受一定的稅收優(yōu)惠。日本地方債分為地方公債與地方公營企業(yè)債兩種基本類型。地方公債是地方政府直接發(fā)行的債券，主要用于地方道路建設(shè)、地區(qū)開發(fā)、義務(wù)教育設(shè)施建設(shè)、公營住宅建設(shè)等公用事業(yè)。地方公營企業(yè)債是由地方特殊的公營企業(yè)發(fā)行、地方政府擔(dān)保的債券，使用方向主要集中于下水道、自來水和交通基礎(chǔ)設(shè)施等方面。地方公營企業(yè)債兼具政府債券和企業(yè)債券的雙重性質(zhì)，是政府的或有債務(wù)，兩者的比例大致為5：1。

3.地方債的審計監(jiān)督。地方監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)對地方政府財政收支及行政行為進(jìn)行審計監(jiān)督。對每一審計對象，監(jiān)察委員會出具一份審計報告，直接提交給國會或委托審計的政府部門。對于審計中發(fā)現(xiàn)的問題，監(jiān)察委員會通常不會直接做出處理，而是提出改進(jìn)措施或意見，建議管理部門實(shí)施處罰。實(shí)際上，監(jiān)察委員會所提建議一般也很受重視。

4.地方政府財政風(fēng)險的控制。為應(yīng)對地方政府財政狀況惡化這一問題，日本于2006年頒布《地方財政健全化法》，將各地方政府分為“健全階段”、“早期健全化階段”和“再生階段”三大類。在地方財政運(yùn)營困難時，如評估該地方政府處于早期健全化階段，中央政府會要求其設(shè)法進(jìn)行改善。在此階段，地方政府有一定的裁量權(quán)，財政改革基本交由地方政府自主實(shí)施。如果財政情況進(jìn)一步惡化，就要進(jìn)入再生階段。在這一階段，地方政府的裁量權(quán)會受到大幅制約，中央政府的干預(yù)力度較大，以保證重建工作切實(shí)開展。

三、我國未來地方債發(fā)展思路

從國際經(jīng)驗(yàn)看，建立以市政債為主的地方融資體制是大勢所趨。我國自2009年開始由財政部代發(fā)地方政府債券，到2011年開始試點(diǎn)地方政府自行發(fā)債，再到2014年批準(zhǔn)上海等10省市自發(fā)自還1092億元地方政府債券試點(diǎn)。應(yīng)該說，離市場化的市政債漸行漸近，但未來市政債的良好運(yùn)行還需多項(xiàng)改革配套推進(jìn)。

（一）加快財稅改革步伐，保障各級政府具有穩(wěn)定可靠的收入來源

允許地方政府自發(fā)自還的同時，應(yīng)通過完善地方稅收體系，擴(kuò)大地方政府合法稅收收入來源，如提高增值稅收入地方分成比例，將消費(fèi)稅由中央稅改成中央和地方共享稅等。同時建立更加公平有效的一般性轉(zhuǎn)移支付制度，保證其有穩(wěn)定的償債能力。中央向地方的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該大部分由透明的指標(biāo)來決定，減少隨意性很大的專項(xiàng)支付。從中長期來看，在建立市政債制度之前必須先以法治化的方式將中央與地方的事權(quán)財權(quán)合理劃分、固定下來，明確各級政府的具體責(zé)任，使地方政府的財權(quán)和事權(quán)相匹配。

（二）盡快出臺相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對地方政府融資的約束

應(yīng)立法規(guī)定地方政府債務(wù)的上限。比如債務(wù)占當(dāng)?shù)谿DP的比例不得超過50%，利息支出不得超過經(jīng)常性收入的一定比例。規(guī)定地方政府發(fā)債所籌得的資金必須用于資本性項(xiàng)目，不得用于經(jīng)常性支出。地方政府的經(jīng)常性預(yù)算必須平衡。同時，借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，建立對下級政府違約的預(yù)警體系。這個預(yù)警體系可用來對已經(jīng)發(fā)行市政債的地方政府的信用風(fēng)險進(jìn)行動態(tài)評估。如果超出一定的風(fēng)險底線，上級政府應(yīng)啟動相關(guān)懲戒機(jī)制，來影響地方政府的融資成本和融資能力。

（三）立法明確中央政府對市政債不負(fù)償還責(zé)任，打破軟預(yù)算約束

在實(shí)際運(yùn)行中，應(yīng)允許一些沒有系統(tǒng)性風(fēng)險的中小規(guī)模的市政債違約事件發(fā)生，打消債券市場對中央“隱形擔(dān)?！钡念A(yù)期，減少地方政府的道德風(fēng)險。對部分有系統(tǒng)性風(fēng)險的重大事件，中央或省級政府可予以部分救助，但不能全盤接收債務(wù)，以免加大道德風(fēng)險。但是，涉及事件的政府直接領(lǐng)導(dǎo)必須承擔(dān)最大責(zé)任。地方首長免職、市政府重新組閣、地方政府開支大量削減必須成為上級政府幫助重組債務(wù)的條件。

（四）加強(qiáng)信用評級可信度，強(qiáng)化外部監(jiān)督與約束

加快制定市政債的信用評級以及征信等方面的法律法規(guī)，加強(qiáng)評級機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，強(qiáng)化評級機(jī)構(gòu)信息披露，及時公布評級流程、評級方法和評級結(jié)果的變化。同時，在被允許發(fā)行市政債的地方，地方人大必須建立起對發(fā)債和償債能力的自我評估和約束機(jī)制。所有市政債的發(fā)行計劃，都必須通過地方人大的預(yù)算批準(zhǔn)。地方政府必須對地方人大、公眾和資本市場公開詳細(xì)的財政收支情況、資產(chǎn)負(fù)債表、償債能力指標(biāo)等信息。由中央審計部門負(fù)責(zé)對地方政府公布的財政收支、資產(chǎn)負(fù)債和償債能力數(shù)據(jù)的真實(shí)性進(jìn)行審計并公布結(jié)果。

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