陳沙沙

“全國(guó)吸煙人數(shù)超過(guò)3億，15歲以上人群吸煙率為28.1%，7.4億非吸煙人群遭受二手煙危害，煙草消費(fèi)帶來(lái)了沉重的疾病負(fù)擔(dān)?！?2月10日，在國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委召開(kāi)的新聞發(fā)布會(huì)上，新聞發(fā)言人姚宏文談道。

2014年，我國(guó)控?zé)熈⒎ㄈ〉幂^大進(jìn)展。從《廣告法》中涉及煙草條款的修訂，到近期《公共場(chǎng)所控制吸煙條例》征求意見(jiàn)稿發(fā)布;從3月深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)控制吸煙條例正式實(shí)施，到11月《北京市控制吸煙條例》表決通過(guò)。

至此，控?zé)熈⒎◤牡胤綄用嫔仙絿?guó)家層面，將覆蓋全國(guó)控?zé)熈⒎^(qū)，公共場(chǎng)合全面禁煙得到了物質(zhì)經(jīng)費(fèi)保障和考核制度保障。

誠(chéng)然，控?zé)熢缫巡皇且粋€(gè)新鮮的話題，喊了這么多年，吸煙人數(shù)和煙草銷(xiāo)售數(shù)量不減反增，地方控?zé)煑l例也是“雷聲大雨點(diǎn)小”。但回溯漫漫控?zé)熉?，業(yè)內(nèi)多數(shù)專(zhuān)家認(rèn)為中國(guó)控?zé)熓聵I(yè)迎來(lái)多年以來(lái)最大的政策支持。

“與虎謀皮”般的博弈

發(fā)布會(huì)上，姚宏文談道，我國(guó)每年死于吸煙相關(guān)疾病的人數(shù)達(dá)136.6萬(wàn)人，約10萬(wàn)人死于二手煙的“暴露”導(dǎo)致的相關(guān)疾病。“我國(guó)是世界上最大的煙草生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)，也是受煙草危害最嚴(yán)重的國(guó)家之一?！?/p>

據(jù)中國(guó)控?zé)焻f(xié)會(huì)提供的材料顯示，研究表明，如不采取有效措施，我國(guó)到2030年，歸因于煙草使用導(dǎo)致相關(guān)疾病的死亡人數(shù)將突破300萬(wàn)人，將給國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和醫(yī)療負(fù)擔(dān)帶來(lái)“井噴”式的災(zāi)難。

“在公共衛(wèi)生這個(gè)問(wèn)題上，必須政府多管才行。因?yàn)槭袌?chǎng)對(duì)公共衛(wèi)生問(wèn)題是沒(méi)有興趣的，市場(chǎng)是追逐利潤(rùn)的?！敝袊?guó)政法大學(xué)衛(wèi)生法研究中心特邀研究員于秀艷說(shuō)。

然而，在煙草成為嚴(yán)重影響我國(guó)公共衛(wèi)生問(wèn)題之時(shí)，由于立法緩慢、政企合一的煙草體制，中國(guó)控?zé)熯M(jìn)程始終步履蹣跚，控?zé)熌繕?biāo)逐一落空。

在中國(guó)預(yù)防科學(xué)院原副院長(zhǎng)、新探健康研究發(fā)展中心常務(wù)副主任、控?zé)煂?zhuān)家吳宜群看來(lái)，各地?zé)熿F繚繞與煙草業(yè)的強(qiáng)烈干預(yù)不無(wú)關(guān)系?！斑@是與虎謀皮啊?！?/p>

據(jù)《民生周刊》記者了解，這場(chǎng)雙方從不避諱的博弈由來(lái)已久，甚至可追溯到2003年我國(guó)簽署世界衛(wèi)生組織（WHO）《煙草控制框架公約》（下稱(chēng)公約）之時(shí)。

吳宜群告訴記者，公約本身是要求煙草廣告“全面禁止”。但在公約翻譯成中文的過(guò)程中，被煙草業(yè)代表“動(dòng)過(guò)手腳”，將“全面”翻譯成了“廣泛”。

她舉證，在由國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局組織課題組編寫(xiě)的《〈WHO煙草控制框架公約〉對(duì)案及對(duì)中國(guó)煙草影響對(duì)策研究》（下稱(chēng)“雙對(duì)”）一書(shū)中，多次提到煙草業(yè)對(duì)公約譯本的影響。

書(shū)中提到：2003年3月，公約通過(guò)后，我國(guó)政府代表團(tuán)承擔(dān)了公約中文文本的審校工作，“雙對(duì)”課題組所屬資料翻譯組組長(zhǎng)趙百東博士作為國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局代表參與了全部審校過(guò)程，建議將英文文本中的“should”和“comprehensive”分別對(duì)應(yīng)的中文譯為“宜”和“廣泛”，該建議被我國(guó)政府代表團(tuán)采納。

“‘雙對(duì)’把他們?cè)趺崔D(zhuǎn)變手法繼續(xù)擴(kuò)張煙草市場(chǎng)、采取怎樣的策略削弱或淡化公約的影響和盤(pán)托出?！痹趨且巳嚎磥?lái)，“廣泛”與“全面”，一詞之差存在本質(zhì)性的差別，致使此后履行公約時(shí)，對(duì)煙草廣告是限制而不是全面禁止。

“煙草廣告一直不絕于目。”吳宜群舉例，北京西站南廣場(chǎng)就高掛著云南紅塔集團(tuán)的巨幅廣告牌。

另?yè)?jù)中國(guó)控?zé)焻f(xié)會(huì)于2013年對(duì)煙草廣告、促銷(xiāo)和贊助行為進(jìn)行的為時(shí)100天的監(jiān)測(cè)，共發(fā)現(xiàn)煙草企業(yè)開(kāi)展了149起煙草贊助活動(dòng)，涉及22個(gè)省、直轄市。

為了修正當(dāng)年的“錯(cuò)誤方向”，在今年《廣告法（修訂草案）》征求意見(jiàn)之初，控?zé)熃玢T足干勁，奔走呼吁，希望全面禁止一切形式的煙草廣告、促銷(xiāo)和贊助，從而履行公約和《中國(guó)煙草控制規(guī)劃（2012～2015）》的要求。

“《廣告法》20年沒(méi)有修訂了，特別是煙草廣告這一部分，如果不搭上車(chē)，又不知道要多少年了，它一直誤導(dǎo)青少年，誤導(dǎo)我們的吸煙者。”中國(guó)控?zé)焻f(xié)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)許桂華向記者談道，應(yīng)將“全面”寫(xiě)進(jìn)條款，不給煙草業(yè)留任何可乘之機(jī)。

針對(duì)控?zé)煂?zhuān)家的呼吁，今年4月，中國(guó)煙草學(xué)會(huì)在北京召開(kāi)《中華人民共和國(guó)廣告法（征求意見(jiàn)稿）》研討會(huì)。

與會(huì)煙草專(zhuān)家認(rèn)為，廣泛禁止煙草廣告符合實(shí)際，建議保持目前相關(guān)條款表述不變。而全面禁止煙草廣告，隨意增加我國(guó)承擔(dān)的義務(wù)，將有損國(guó)家利益。

法制化加快與壓力同在

很多受訪控?zé)煂?zhuān)家認(rèn)為，圍繞《廣告法》修訂中關(guān)于煙草的爭(zhēng)議，折射出控?zé)熈⒎ㄒ恢边M(jìn)展緩慢的壓力。

吳宜群將博弈難解的根源指向體制，國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局與中國(guó)煙草總公司是兩塊牌子一套人馬，是一種既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的特殊經(jīng)營(yíng)管理體制。

“這種政企不分的體制，國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局實(shí)際上主要是在維護(hù)煙草行業(yè)的利益，不可能有強(qiáng)烈的控?zé)熢竿??！?中國(guó)疾控中心原副主任、協(xié)和醫(yī)學(xué)院教授楊功煥對(duì)此表示贊同。

雖然，目前已有10多個(gè)城市頒布了控?zé)煹牡胤椒ㄒ?guī)，但公共場(chǎng)所禁煙依然有令難行。比如，1996年元旦，合肥市開(kāi)始施行《合肥市公共場(chǎng)所禁止吸煙規(guī)定》，可18年來(lái)，合肥市沒(méi)有為此開(kāi)出過(guò)一張罰單。

為了推進(jìn)控?zé)煶尚?，多年?lái)，控?zé)熃缫恢鼻Ш羧f(wàn)喚一部全國(guó)性的控?zé)熈⒎?。此前，只?011年原國(guó)家衛(wèi)生部發(fā)布的部門(mén)規(guī)章——《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》實(shí)施細(xì)則的第18條對(duì)公共場(chǎng)所吸煙有所限制。

11月24日，《公共場(chǎng)所控制吸煙條例（送審稿）》（下稱(chēng)條例），向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。作為第一部禁止在所有室內(nèi)公共場(chǎng)所和部分室外區(qū)域吸煙的全國(guó)性法規(guī)，這個(gè)送審稿引起公眾廣泛關(guān)注。

同時(shí)，送審稿公布后，專(zhuān)家和公眾開(kāi)始產(chǎn)生相似擔(dān)憂，一些實(shí)際困難可能會(huì)阻礙這一法規(guī)的順利實(shí)施，決策者需要有充分考慮，做好相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。

在12月10日衛(wèi)計(jì)委召開(kāi)的發(fā)布會(huì)上，中國(guó)政法大學(xué)教授劉莘直言，關(guān)于條例執(zhí)法主體就產(chǎn)生很多疑問(wèn)，控?zé)煹膯?wèn)題也是屬于九龍治水的情況，這是控?zé)煹年P(guān)鍵，如果設(shè)計(jì)得不好，就將變成一個(gè)“流產(chǎn)”的事情。

她進(jìn)一步說(shuō)道，就目前中國(guó)的控?zé)煻?，包括?dāng)前正在征求意見(jiàn)的條例，是把整個(gè)控?zé)煿ぷ鹘爻隽艘欢?。它是一個(gè)公共場(chǎng)所的控?zé)煑l例，也就是說(shuō)種植煙草、煙價(jià)、稅等，在公共場(chǎng)所控?zé)煵糠诌€都沒(méi)有包含在里面。

有專(zhuān)家提出，應(yīng)采取經(jīng)濟(jì)杠桿措施來(lái)達(dá)到控?zé)熌康摹Ｒ晡恼劦?，世界上公認(rèn)的最具有成本效應(yīng)的控?zé)煷胧┦翘岣邿煵莸亩愂蘸蛢r(jià)格，這也是世界衛(wèi)生組織推薦的最為有效的單項(xiàng)控?zé)煵呗浴?/p>

“當(dāng)前，我國(guó)正在深化財(cái)稅體制改革，這為實(shí)施提稅控?zé)煹拇胧┨峁┝穗y得的歷史機(jī)遇。國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委將與有關(guān)部門(mén)積極配合，研究制定相關(guān)的措施，努力推動(dòng)提高煙草制品的稅收和價(jià)格，更好地維護(hù)公眾健康?！币晡恼f(shuō)。