◎文/王瑞清 張兆寧 李艷春

管理協(xié)調(diào)與內(nèi)部制度視角下稅收風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的研究

◎文/王瑞清 張兆寧 李艷春

有效規(guī)避稅收風(fēng)險(xiǎn)不僅體現(xiàn)在對(duì)外部的規(guī)范執(zhí)法，同樣體現(xiàn)在內(nèi)部的協(xié)調(diào)與制度建設(shè)方面。因此加強(qiáng)稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部各部門間的管理協(xié)調(diào)與制度建設(shè)，防范稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)也是稅務(wù)機(jī)關(guān)當(dāng)下的重要工作。本文從管理協(xié)調(diào)與內(nèi)部制度入手，結(jié)合天津市地稅征管實(shí)際，提出管理協(xié)調(diào)與內(nèi)部制度方面的稅收風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及對(duì)策建議。

稅收風(fēng)險(xiǎn)；協(xié)調(diào)；制度；對(duì)策

隨著社會(huì)各界對(duì)稅收征管質(zhì)量要求的不斷提高，稅務(wù)機(jī)關(guān)防范稅收風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)也逐步增強(qiáng)。對(duì)外，國(guó)家稅務(wù)總局已形成《全國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅服務(wù)規(guī)范》，以規(guī)避執(zhí)法過程中的稅收風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)內(nèi)，根據(jù)天津市的基本情況，探索如何規(guī)避管理協(xié)調(diào)與內(nèi)部制度方面的稅收風(fēng)險(xiǎn)，以促進(jìn)天津地稅系統(tǒng)征管質(zhì)量再上一個(gè)新的臺(tái)階。

一、管理協(xié)調(diào)方面的稅收風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及對(duì)策

稅收一線科所主要分為征、管、查三大系列，這三大系列之間的信息互通質(zhì)量既關(guān)乎稅務(wù)機(jī)關(guān)的辦事效率，更影響稅務(wù)機(jī)關(guān)的管理水平，因此三大系列之間的信息傳遞顯得至關(guān)重要。

（一）管理協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

1.征收與管理之間

征收部門的辦稅服務(wù)廳是直接接待納稅人的窗口單位，按照“一窗式”辦公、首問負(fù)責(zé)制的要求，受理人員應(yīng)負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)受理、問題轉(zhuǎn)辦、結(jié)果反饋等職責(zé)，對(duì)辦稅服務(wù)廳本職崗位無法完成的事項(xiàng)，以及完成后需管理部門后續(xù)監(jiān)管的事項(xiàng)，應(yīng)將信息轉(zhuǎn)辦到管理所。例如納稅人簽訂土地使用權(quán)出讓合同承受土地使用權(quán)后，來辦稅服務(wù)廳辦理契稅核定業(yè)務(wù)，按照審批流程，契稅核定均在辦稅服務(wù)廳完成，但納稅人土地使用權(quán)的取得關(guān)系土地信息的維護(hù)，以及后續(xù)項(xiàng)目監(jiān)管，都是管理所的職責(zé)，因此征收與管理部門的溝通協(xié)調(diào)尤為重要。

2.管理與稽查之間

管理部門與稽查部門工作內(nèi)容相對(duì)獨(dú)立。管理部門負(fù)責(zé)納稅人的日常輔導(dǎo)、當(dāng)年度稅務(wù)檢查等，稽查部門負(fù)責(zé)以往年度的稅務(wù)稽查等，使用的辦公系統(tǒng)也不一樣。然而在查找堵塞稅收漏洞方面又有著共同的使命，需要取長(zhǎng)補(bǔ)短、互通有無。

3.區(qū)縣地稅局與市局之間

在基層區(qū)縣局實(shí)際征管工作中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一些政策在運(yùn)用中不清晰，或者操作不明確的情況。在區(qū)縣地稅局無法解決的時(shí)候，最需要得到市局主管部門的政策指導(dǎo)，而常規(guī)的做法是電話請(qǐng)示，或者攜帶資料前往市局直接請(qǐng)示。對(duì)請(qǐng)示的問題、反饋的結(jié)果大多都是口述表達(dá)，不易記載，也容易理解偏差，造成政策執(zhí)行出現(xiàn)問題。

（二）強(qiáng)化管理協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)的對(duì)策

1.建立部門間信息傳遞登記制度

鑒于征收與管理各自職能的制約，對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)無法完成，或者獲取的信息為管理部門要件的，制作 《征收與管理移交建議書》，將納稅人情況、發(fā)現(xiàn)的問題，如實(shí)在建議書中記錄并移交，接收部門處理后反饋移交部門處理結(jié)果，從而有效提高征管效率。

2.啟動(dòng)征管與稽查互動(dòng)程序

為加強(qiáng)征管與稽查之間工作的協(xié)調(diào)與配合，整合并有效利用稽查和征管信息資源，促進(jìn)稅收征管，提高稽查成效，在現(xiàn)行稅收管理體制下，稅務(wù)管理和稽查部門充分依托信息化手段，通過優(yōu)化管理流程，加強(qiáng)信息溝通、交流，強(qiáng)化工作協(xié)調(diào)、配合，稽查通過個(gè)案發(fā)現(xiàn)的稅收問題以及查處的成果可以在管理部門的征管工作中推廣，征管過程中發(fā)現(xiàn)的問題也可以提供給稽查作為查找以前年度稅收問題的思路，共同構(gòu)筑以查促管、以管促查、協(xié)調(diào)高效的精細(xì)化稅收管理工作格局。

3.建立請(qǐng)示答復(fù)登記制度

在區(qū)縣地稅部門請(qǐng)示市地稅局、基層科所請(qǐng)示綜合科室時(shí)，請(qǐng)示人通過可記載的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)登記請(qǐng)示內(nèi)容，提交到需請(qǐng)示的部門，被請(qǐng)示人在系統(tǒng)中進(jìn)行反饋。一則請(qǐng)示內(nèi)容便于查詢統(tǒng)計(jì)，對(duì)具有共性的問題可以避免重復(fù)提問，比照?qǐng)?zhí)行，二來規(guī)避請(qǐng)示人和被請(qǐng)示人口述不清，理解不清，提高問題提出與答復(fù)的質(zhì)量。

二、內(nèi)部制度方面的稅收風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及對(duì)策

近幾年來，地稅部門正在逐步加強(qiáng)內(nèi)部制度的制定與修訂，但在日常工作中，仍然存在許多待細(xì)化、待明確、待規(guī)范的方面。因此，加強(qiáng)內(nèi)部制度建設(shè)也是稅務(wù)機(jī)關(guān)防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的當(dāng)務(wù)之急。

（一）內(nèi)部制度方面的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

1.征管工作尚待細(xì)化

稅管員的工作職責(zé)在文件表述中往往十分概括。例如，在《稅收管理員崗位職責(zé)》中，對(duì)納稅人申報(bào)的管理中要求管理員負(fù)責(zé)對(duì)納稅人當(dāng)期生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)核算情況的審核，這些籠統(tǒng)的表述往往容易造成稅管員不易操作執(zhí)行，如果不明確審核的具體內(nèi)容、對(duì)管戶審核的頻率并加以記錄，管理員的工作情況將很難統(tǒng)計(jì)，而且一旦納稅人出現(xiàn)少繳漏繳稅款等情況，管理員也不可避免的需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，稅收風(fēng)險(xiǎn)很大。

2.權(quán)責(zé)分工尚待明確

稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部每一部門成立時(shí)，都按規(guī)定確定了這一部門的職責(zé)分工，但條款相對(duì)簡(jiǎn)單，內(nèi)容需要細(xì)化，在執(zhí)行過程中難免存在工作安排不合理的情況。例如，某一時(shí)段市地稅局、區(qū)縣地稅部門未布置下達(dá)工作任務(wù)，職能科所也沒有自行安排的任務(wù)，就可能存在工作空檔期；或者職能科所已安排工作任務(wù)，市地稅局或區(qū)縣地稅部門又下派了其他任務(wù)，造成工作沖突。

3.執(zhí)法程序尚需明確

長(zhǎng)期以來，在稅務(wù)執(zhí)法實(shí)踐中，普遍存在重實(shí)體、輕程序的現(xiàn)象。在一定意義上說，稅收?qǐng)?zhí)法程序方面的問題比實(shí)體法方面的問題更嚴(yán)重。我國(guó)的稅收實(shí)體法大多是以部門規(guī)章等文件形式出現(xiàn)的，雖然立法級(jí)次不高，但執(zhí)行力很強(qiáng)，反而制約了對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法程序的重視和遵從。

造成執(zhí)法程序錯(cuò)誤大致分為兩種情況，一是執(zhí)法意識(shí)淡薄，從主觀上輕視執(zhí)法程序的重要性，二是對(duì)征管程序不熟悉，缺乏法律程序的相關(guān)知識(shí)。相當(dāng)一部分稅務(wù)干部，尤其是管理系列的稅務(wù)干部，往往比較重視稅收政策的學(xué)習(xí)宣傳和貫徹執(zhí)行，而對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法的程序重視不夠，稅收?qǐng)?zhí)法程序不規(guī)范、不嚴(yán)格的現(xiàn)象比較普遍。

4.對(duì)干部評(píng)價(jià)機(jī)制尚不健全

稅務(wù)部門各個(gè)崗位都有自己的分工，但鑒于稅務(wù)工作分工明細(xì)、種類繁雜，以往都是采取出了問題責(zé)任追究的機(jī)制，對(duì)每位干部實(shí)際工作量、工作質(zhì)量、工作能力、工作態(tài)度不易量化打分，也就不能客觀公正的評(píng)價(jià)每位干部的工作效能，更無法評(píng)價(jià)每名干部是否與崗位要求相稱。

5.文件制定尚需規(guī)范

稅務(wù)系統(tǒng)執(zhí)行的文件中，僅有《企業(yè)所得稅法》、《個(gè)人所得稅法》、《稅收征管法》和《車船稅法》是由全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律，其余大多為國(guó)家稅務(wù)總局制定的部門規(guī)章，立法層級(jí)較低。而各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)為了更好地落實(shí)好上級(jí)文件精神，往往都會(huì)結(jié)合本地實(shí)際制定更加詳細(xì)、更加具體的操作辦法和規(guī)定。這些辦法和規(guī)定雖然對(duì)提高稅收征管質(zhì)量起到了一定的作用，但也容易忽視對(duì)本系統(tǒng)人員的法律保護(hù)，一旦出了問題，也為司法機(jī)關(guān)追究稅務(wù)人員的責(zé)任提供了依據(jù)。

6.文件管理尚需規(guī)范

各基層稅務(wù)局制定一些細(xì)化征管的操作流程或執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，由于文件層級(jí)低，并未按公文要求管理，容易造成文件整理時(shí)的遺漏，致使前后掌握不一致。

（二）強(qiáng)化內(nèi)部制度建設(shè)方面的對(duì)策

1.建立工作底稿制度

稅收管理員工作底稿制度，主要按照《稅收管理員崗位職責(zé)》的順序和要求，逐項(xiàng)設(shè)計(jì)，章節(jié)包括稅務(wù)登記管理、納稅申報(bào)管理、稅源監(jiān)控管理、減免稅管理、發(fā)票管理、欠稅管理、稅務(wù)函告或約談管理、納稅服務(wù)管理以及下戶管理九個(gè)部分，工作底稿與市局提供的日常征管工作中需要填寫的各類表格相互補(bǔ)充，對(duì)管理員在每項(xiàng)工作中應(yīng)該調(diào)查了解哪些情況，獲取哪些數(shù)字，對(duì)重點(diǎn)稅源戶、一般稅源戶巡查頻率、巡查內(nèi)容等事項(xiàng)以表格的形式進(jìn)行明確，從而使管理員對(duì)崗位職責(zé)中不易量化、不易考核的內(nèi)容，變成明確的數(shù)字、文字，使管理員的無限責(zé)任變?yōu)橛邢挢?zé)任。

仍以納稅人申報(bào)管理為例，制定申報(bào)管理工作底稿中明確管理員按照巡查的頻率，對(duì)納稅人收入、成本、費(fèi)用情況、各稅種計(jì)稅依據(jù)等信息和申報(bào)信息進(jìn)行比對(duì)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理，有效地解決管理員工作記錄以及稅收風(fēng)險(xiǎn)的問題。

2.制定三級(jí)任務(wù)管理制度

根據(jù)稅收精細(xì)化管理和建立工作責(zé)任制的工作要求，為全面落實(shí)地稅局局征管質(zhì)量考核辦法，進(jìn)一步明確部門權(quán)責(zé)分工，規(guī)范工作流程，制定《三級(jí)任務(wù)管理制度》。

《三級(jí)任務(wù)管理制度》，是指在區(qū)縣機(jī)關(guān)范圍內(nèi)建立由上級(jí)交辦任務(wù)、科所指派任務(wù)、干部自發(fā)任務(wù)三個(gè)層級(jí)組成的任務(wù)下達(dá)、任務(wù)實(shí)施、結(jié)果反饋的循環(huán)管理制度。具體包含：

一級(jí)任務(wù)：綜合科室根據(jù)市局或區(qū)縣機(jī)關(guān)及分管機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的工作安排，擬定具體工作方案或工作要求，制定區(qū)縣地稅機(jī)關(guān)全面性工作任務(wù)。

二級(jí)任務(wù)：各科所根據(jù)上一級(jí)任務(wù)完成情況和本部門工作實(shí)際，確定本部門工作重點(diǎn)，制定部門特定性工作任務(wù)。

三級(jí)任務(wù)：干部根據(jù)上兩級(jí)任務(wù)完成情況和自身崗位特點(diǎn)，結(jié)合當(dāng)期工作實(shí)際，制定個(gè)人單一性工作任務(wù)。

3.梳理執(zhí)法程序規(guī)范

為扭轉(zhuǎn)稅務(wù)人員“重實(shí)體、輕程序”的思維模式，要在加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)執(zhí)法人員業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)稅收法律知識(shí)的培訓(xùn)，以及其他法律、法規(guī)，尤其是有關(guān)行政法規(guī)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)。梳理一套便于操作的規(guī)范準(zhǔn)則，類似于國(guó)家稅務(wù)總局頒布的 《全國(guó)縣級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅服務(wù)規(guī)范》，使每一位稅務(wù)干部都能方便的查閱到各類稅務(wù)事項(xiàng)的辦理程序、應(yīng)出具的相關(guān)文書、應(yīng)做出的處理決定等。使每個(gè)執(zhí)法人員不但精通本專業(yè)的稅收知識(shí)，還成為法律方面的“專才”。

4.制定績(jī)效考核制度

為全面推進(jìn)地稅績(jī)效管理工作，落實(shí)崗位職責(zé)，正確評(píng)價(jià)實(shí)績(jī)，促進(jìn)勤政廉政，提高工作效能，保障各項(xiàng)工作目標(biāo)的順利完成，按照市地稅局績(jī)效考評(píng)管理辦法要求，結(jié)合各區(qū)縣實(shí)際，制定績(jī)效考核實(shí)施辦法。

績(jī)效考核注重分類考核與分級(jí)考核相結(jié)合、平時(shí)考核與集中考核相結(jié)合、定性考核與定量考核相結(jié)合，實(shí)績(jī)考核與綜合評(píng)價(jià)相結(jié)合?？?jī)效考核結(jié)果與年度考核等次確定和年度評(píng)先評(píng)優(yōu)掛鉤，同時(shí)作為干部選拔任用的重要參考之一。

5.慎重制定規(guī)范性文件

對(duì)本單位、下級(jí)單位或地方政府制定的各類操作規(guī)程、辦法等涉稅文件，需經(jīng)法制部門進(jìn)行合法性審查，防止出臺(tái)與法律相悖、與政策相左的文件;表述嚴(yán)謹(jǐn)、周密、清楚;政策應(yīng)保持一定的穩(wěn)定性，切忌朝令夕改，前后矛盾;定期對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行清理，對(duì)不合時(shí)宜的應(yīng)及時(shí)公開廢止。在合法性審查的基礎(chǔ)上還應(yīng)該充分考慮文件制定的合理性、可操作性，避免文件規(guī)定很完美，但基層稅務(wù)機(jī)關(guān)無法執(zhí)行的情況發(fā)生。

6.對(duì)文件規(guī)范編排、定期匯總

對(duì)發(fā)布的工作布置類的通知參考公文管理模式，建立內(nèi)部文件統(tǒng)一格式的編號(hào)，定期發(fā)布區(qū)縣地稅局文件匯編，確保文件不遺漏，方便查閱。

責(zé)任編輯：高麗麗 李向春

F810.42

A

1006－1255－（2015）07－0061-03

王瑞清（1964—），天津市濱海新區(qū)第二地方稅務(wù)分局。郵編：300480

張兆寧（1965—），天津市濱海新區(qū)第二地方稅務(wù)分局。郵編：300480

李艷春（1981—），天津市濱海新區(qū)第二地方稅務(wù)分局。郵編：300480