◎文/郝永林

預算單位落實新預算法的現(xiàn)狀與路徑

◎文/郝永林

經(jīng)“十年磨劍”，歷四次審議，新修訂的《中華人民共和國預算法》自2015年1月1日起施行，這是預算法自1995年實施以來的首次修改。新修訂的預算法明確：“預算、決算的編制、審查、批準、監(jiān)督，以及預算的執(zhí)行和調整，依照本法規(guī)定執(zhí)行”。作為預算單位，全面理解新預算法，查找和改進預算管理中的薄弱環(huán)節(jié)，認真遵從預算法，嚴格預算約束，是當前和今后一段時間必須要做且必須要做好的“功課”。

預算單位；新預算法；路徑

預算法是財政領域的基本法律，被稱之為“經(jīng)濟憲法”。2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過 《關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》，并重新頒布修改后的預算法，自2015年1月1日起施行。預算單位應認真學習并貫徹落實新預算法制度，增強預算法治意識，掌握預算法的精神，嚴格按照預算法規(guī)定辦事。

一、預算單位落實新預算法的現(xiàn)狀分析

（一）新預算法對預算單位的內在要求

預算單位預算是政府預算的重要組成部分，其預算管理及資金收支行為要受到預算法的約束。準確把握新預算法的修訂變化和內在要求，是全面落實新預算法的前提條件。從預算單位角度看，主要涉及以下幾個方面：

1.擴充預算編制原則：由收支平衡原則調整為統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡原則。

2.界定預算編制范圍：部門預算由本部門及其所屬各單位預算組成。

3.嚴格收支預算編制：按照財政部門制定的政府收支分類科目、預算支出標準和要求，以及績效目標管理等預算編制規(guī)定，根據(jù)依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)的情況，編制預算草案；將所有政府收入全部列入預算，不得隱瞞、少列;預算支出按功能和經(jīng)濟性質分類編制，嚴格控制機關運行經(jīng)費和樓堂館所等基本建設支出。

4.明確預算單位責任：各部門編制本部門預算、決算草案。各部門、各單位是本部門、本單位的預算執(zhí)行主體，負責本部門、本單位的預算執(zhí)行，并對執(zhí)行結果負責。對預算支出情況開展績效評價。向社會公開同級財政部門批復的本部門預算、決算，并對部門預算、決算中機關運行經(jīng)費的安排、使用情況等重要事項作出說明。監(jiān)督檢查所屬各單位的預算執(zhí)行，依法糾正違反預算的行為。

5.強化預算約束：支出必須以經(jīng)批準的預算為依據(jù)，未列入預算的不得支出。預算支出應按照預算科目執(zhí)行，不得虛假列支。嚴格控制不同預算科目、預算級次或者項目間的預算資金的調劑，確需調劑使用的，按照財政部門的規(guī)定辦理。

6.規(guī)定預決算批復及公開時限：各部門應在接到同級財政部門批復的本部門預算、決算后十五日內向所屬各單位批復預算、決算，應在接到同級財政部門批復的本部門預算、決算后二十日內向社會公開。

7.加強結轉結余資金管理：上一年預算的結轉資金，應當在下一年用于結轉項目的支出，連續(xù)兩年未用完的結轉資金，應作為結余資金管理;結轉結余資金按財政部門規(guī)定辦理。

8.規(guī)范決算編制工作：編制決算草案，必須符合法律、行政法規(guī)，做到收支真實、數(shù)額準確、內容完整、報送及時。決算草案應與預算相對應，按預算數(shù)、調整預算數(shù)、決算數(shù)分別列出。一般公共預算支出按其功能分類編列到項，按其經(jīng)濟性質分類編列到款。各部門應審核并匯總編制本部門的決算草案，在規(guī)定期限內報同級財政部門審核。

9.建立預算管理制約機制：預算的編制、執(zhí)行應建立健全相互制約、相互協(xié)調的機制。

（二）目前存在的主要問題

自2000年起，天津市預算單位以部門為單位，按照 “二上二下”程序和規(guī)定要求編報部門預算。經(jīng)多年管理與實踐，預算單位部門預算編制的明細化程度明顯提高，預算執(zhí)行力明顯增強，執(zhí)行成效顯著。但對照新預算法要求，預算單位在部門預算管理中仍存在一定的問題：

1.預算管理主體責任意識淡化。新預算法明確預算單位要履行預算編制、執(zhí)行、公開等責任，而目前大多數(shù)單位仍認為預算編制是在為財政部門干事服務，習慣于等財政部門的布置;預算執(zhí)行無階段性工作目標，對資金使用時限、使用效果缺乏跟蹤問效;對預決算公開的積極性不高，相關工作與公開要求有一定差距，缺乏必要的應對機制，當家理財?shù)摹爸魅宋獭必熑我庾R不強。

2.收入預算編制不完整。預算單位收入來源除財政預算撥款外，部分單位或多或少有一些其他收入，如行政單位有利息收入、非同級財政部門撥款，事業(yè)單位有事業(yè)收入、經(jīng)營收入;有的單位在年度執(zhí)行中會取得專項經(jīng)費;有的單位有部分結余資金、事業(yè)基金等。這些收入或結余資金因各種原因沒有完全編入年初部門預算，造成部門年度總收入來源不實，相應支出也沒有體現(xiàn)。

3.支出預算編制與實際執(zhí)行有差異。一是部分公務支出預算是預估數(shù)，與執(zhí)行結果有一定出入，如辦公費、差旅費、印刷費等。二是公用支出沒有按預算核定及批復內容嚴格執(zhí)行，部分資金進行了調劑使用。三是項目支出預算編制不全，難以將當年發(fā)生的所有項目一次性全部編入，執(zhí)行中會發(fā)生一些臨時性、突發(fā)性支出，尤其是購置類新增項目較多，無預算、超預算支出也時有發(fā)生。四是部分項目預算執(zhí)行性較差，有的項目缺乏前期可行性論證，有的方案設計有缺失，造成在執(zhí)行中調整變更較為普遍，甚至個別項目難以執(zhí)行。五是項目預算金額與最終執(zhí)行金額往往不一致，有的甚至相差較大。

4.資金使用效益尚待提高。預算單位干項目、開展專項工作，為了取得較為充裕資金，同時也為了應付不時之需，往往大額、多頭申請經(jīng)費。項目或專項工作完成后，多會形成一些剩余資金，剩余資金沉淀在預算單位，成為了部門性資金，有的被擅自改變用途用于其他方面支出。部分項目從啟動實施到資金對外支付，歷經(jīng)程序、環(huán)節(jié)較多，用時較長，造成資金結轉停留在預算單位，影響了財政資金的使用效益和效果。

5.預算管理信息化應用水平不高。部門預算編制系統(tǒng)是財政部門下發(fā)的單擊版，大量的預算編制基礎性數(shù)據(jù)需手工錄入，不能與預算單位現(xiàn)行的人員、資產(chǎn)等管理系統(tǒng)有效對接，不能及時更新并獲取數(shù)據(jù);同時，未批準項目不能實現(xiàn)滾動式管理，既耗時費力，又重復勞動。預算編制系統(tǒng)只在每年預算編制時才使用，除編制和報送外，與預算執(zhí)行、財務核算等后續(xù)管理工作不銜接，預算數(shù)據(jù)與核算數(shù)據(jù)不能相互比對、相互印證。

（三）產(chǎn)生問題的原因

1.預算管理理念不強。長期以來，預算單位對預算管理的重要性認識不到位，對預算管理工作不夠重視，存在“重要錢、輕管理”，“重核算、輕預算”的思想，認為預算是財政部門的事，預算單位的預算管理僅僅是上報計劃、申請經(jīng)費，將預算管理置于財務管理的從屬地位，在預算工作方面投入時間精力少、主動作為少，疲于應付的多、被動接受多。

2.預算管理操作規(guī)范不明晰。預算管理是一項政策性強的工作，目前預算單位雖建立了一些預算管理制度辦法，但在項目編制、預算標準、執(zhí)行分析、支出評價等方面的規(guī)定仍不夠細化、量化，尚缺乏操作性的規(guī)范。在具體實施時，往往是靠自我理解，極易與規(guī)定要求產(chǎn)生偏差，造成編制不規(guī)范、執(zhí)行不嚴格、考評不具體等問題。預算單位內部的信息化管理系統(tǒng)多是由使用部門自提需求、自行研發(fā)，缺乏頂層設計，系統(tǒng)間未實現(xiàn)有機銜接，結果是“各管一段”，不能充分發(fā)揮信息化優(yōu)勢。

3.工作計劃管理與預算管理不同步。預算實質上是用資金形式反映預算單位一定時期的工作實施計劃，而大多數(shù)單位并沒有一個針對本單位設施建設維護、設備購置、業(yè)務工作開展等方面的總體性、長期性規(guī)劃，即使有年度計劃，也往往是在年初或年度執(zhí)行中才確定，與預算編制時間不同步。同時，受國家政策、上級部門等因素的影響，部分支出事先難以預計，只能遇事才想到干事，這種不確定性必然會影響預算編制，進而影響到預算執(zhí)行。

4.項目預算編制工作較薄弱。項目預算編制具有系統(tǒng)性、專業(yè)性工作特點，是預算編制的重點和難點，也是預算編制與執(zhí)行產(chǎn)生差異的主要方面。項目預算基本上是由單位自行編報，且填報內容較為簡單，受時間、專業(yè)能力、內部管理水平等因素，以及無相關參照標準、無分類編制明確要求、無詳細規(guī)范申報格式、無明確統(tǒng)一費用標準，缺乏專業(yè)人員指導，未經(jīng)專門機構評審等情況制約，編制的項目預算不可避免出現(xiàn)不實、不準等問題。

5.預算績效評價及監(jiān)督作用未能有效發(fā)揮。預算法賦予各單位監(jiān)督評價所屬單位預算執(zhí)行，糾正違反預算行為的職責。預算單位預算管理的職責部門主要是財務部門，財務部門既是預算編制者，又是執(zhí)行者。在實際工作中，財務部門更注重于記賬核算，反映資金收支，習慣聽從于上級和領導的指示，缺乏對預算編制科學性、合理性審查，缺乏對是否嚴格預算執(zhí)行、執(zhí)行情況的分析總結，加之大多數(shù)單位無獨立的內審監(jiān)督機構，難以實施對部門預算管理和執(zhí)行效果的監(jiān)督評價，助長了部分單位依然我行我素，忽視預算法定性，不注重加強改進預算管理工作。

二、預算單位落實新預算法的路徑選擇

預算法是專門約束和規(guī)范財政預算管理和有關經(jīng)濟活動的，一經(jīng)通過，各級政府和部門必須嚴格遵守和執(zhí)行，并緊緊依靠這一“經(jīng)濟憲法”，積極推進依法理財。

（一）重視預算編制，抓住預算管理的“牛鼻子”

1.在編制制度上：構建預算管理制度體系和操作規(guī)范，明確部門預算管理的職責分工、編制流程，健全重大項目安排和大額資金使用決策機制，強化項目支出管理，制定完善績效評價、項目評審等辦法，健全與公務支出需求相匹配的費用標準體系，規(guī)范資產(chǎn)配置標準與預算標準，為深入推進預算管理工作提供政策支撐。

2.在編制內容上：編制全口徑收支預算。所有收支一律納入年度預算編制范圍，人員及公用支出預算根據(jù)政策規(guī)定和客觀需要打滿、打足，項目預算要編全、想細、核準。項目預算編制要做到：一是早啟動，根據(jù)單位規(guī)劃和部門實際，在每年6月底前著手編制。二是分類編，屬于維修改造類項目，要有可行性論證、項目概算等必要材料;屬于購置類項目，需有人員、資產(chǎn)現(xiàn)狀及擬購置設備數(shù)量及價格等信息;屬于信息化項目，要有業(yè)務及技術需求報告。三是方案實，組建聯(lián)合工作小組實地勘查，按輕重緩急、方案優(yōu)劣排序確定，對入選維修改造類項目要補齊工程預算、效果圖和施工圖等要件。四是先評審，委托具有專業(yè)評審資質部門評審，將評審額作為安排項目預算的依據(jù)，擠壓“水分”，核實項目預算資金。

3.在編制手段上：開發(fā)項目庫管理模塊，在網(wǎng)上進行申報提交、審核批復、執(zhí)行核算等操作，實現(xiàn)項目預算信息化閉環(huán)式管理;完善備選項目子庫，實現(xiàn)中長期滾動式管理，確定新項目應從備選項目中優(yōu)先選擇，未進庫的不予安排。加強預算編制系統(tǒng)與人員、資產(chǎn)、財務核算等系統(tǒng)的整合，實現(xiàn)互聯(lián)互通，共享共用數(shù)據(jù)，為推進預算管理工作提供信息應用支撐。

4.在編制組織上：健全工作機制，由財務部門牽頭，密切加強與本單位的人事、資產(chǎn)等部門溝通，及時更新人員、資產(chǎn)等基礎信息;加強與業(yè)務及后勤部門配合，將印刷費、差旅費、會議費、培訓費等支出逐一編入年度預算；加強與項目需求方及有關職能部門協(xié)作，匯總編制本單位項目支出預算和政府采購預算;按照組織程序，將編制的部門預算報本單位黨組會、辦公會審批，形成“上上下下”的工作合力。

（二）重視預算執(zhí)行，引導預算資金用在“刀刃上”

1.嚴格預算批復及預算公開制度，為資金有效使用提供依據(jù)。在規(guī)定的十五日內，將預算批復至所屬單位，并明晰到具體項目和具體用途。落實預算公開責任，將部門預算細化至支出功能分類項級科目，并區(qū)分支出經(jīng)濟分類;將用財政撥款安排的“三公”經(jīng)費數(shù)額細化到具體項，說明增減變動原因，在財政部門批復后二十日內對外公開，自覺接受社會監(jiān)督。

2.嚴格項目支出預算執(zhí)行，發(fā)揮預算資金使用效益。按預算批復項目及內容執(zhí)行，嚴格預算約束，重點抓好項目預算執(zhí)行：一是建立項目負責人制度，及時了解項目執(zhí)行情況，溝通反饋執(zhí)行信息，協(xié)調解決有關問題。二是定期通報項目執(zhí)行情況，總結推廣工作經(jīng)驗，督促進度慢的單位使項目加快執(zhí)行，保證批復項目早啟動、早實施、早見效。三是及時申請項目資金，區(qū)分項目類別并根據(jù)工程進度撥付資金，避免“項目等錢”或者“錢等項目”。四是嚴格政府采購手續(xù)，對集采目錄內及限額標準以上的貨物、工程、勞務依法實施政府采購，沒有申報采購計劃的，資金一律不予撥付。五是對當年9月底未實施項目一律核減，嚴格新增項目支出，調整變更要按規(guī)定程序報批。

3.嚴格執(zhí)行分析報告制度，合理領撥預算資金。每月月初，及時匯總部門預算執(zhí)行情況，分析增減變動原因，分析預算執(zhí)行是否與年度預算、預期目標、時間進度相適應，提出改進意見和建議，報送單位領導和有關部門，使相關人員及時掌握預算收支運行情況;合理申報領撥用款額度，把控好支出節(jié)奏和支付進度，提高預算執(zhí)行到位率。

4.嚴格資金使用管理，管好用好財政資金。在財務核算上通過設置輔助核算來細分各類資金來源和具體項目及金額。在支出管理上加強動態(tài)監(jiān)管，嚴格開支范圍和標準，規(guī)范資金使用，項目資金只能用于項目本身支出，不得用于支付“三公”經(jīng)費等重點公務支出;專項經(jīng)費要?？顚Ｓ茫С鲰毾薅ㄔ谔囟ㄓ猛?結余結轉資金使用必須符合規(guī)定，嚴禁不同性質資金相互調劑混用。

（三）重視監(jiān)督考核，發(fā)揮“助推器”作用

1.加強預算與決算對比分析，提升預算編制水平。部門決算是全面反映預算單位預算執(zhí)行及收支狀況的一面鏡子，要對照預算批復內容，分類款、分項目、分科目核對預算與決算是否存在差異，分析收入、支出、結余等年度間變動原因，改進在預算編制和執(zhí)行中存在的問題，縮小預算與決算差異，提高預算編制的完整性、合理性、準確性和可執(zhí)行性。

2.加強內審監(jiān)督，提升預算約束力。結合自身機構、人員及業(yè)務特點，積極開展內部監(jiān)督檢查，將監(jiān)督置于預算管理全過程。重點監(jiān)督重大項目決策、項目預算執(zhí)行、資金使用、經(jīng)費開支等內容，審查預算執(zhí)行真實性、合法性、效益性，核查財務信息對內公示公開、預決算信息對外公開等工作，營造公開、透明、規(guī)范、有序的監(jiān)督環(huán)境。通過內審監(jiān)督，有效糾正預算編制與執(zhí)行關聯(lián)度不高、超預算支出、資金使用不規(guī)范等問題。嚴格按照制度的規(guī)定，維護預算權威性和法制性。

3.新預算法規(guī)定，各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價；建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。按照這些要求，對預算支出開展績效評價就是法律規(guī)定，是必須開展的財政活動。加強績效評價及結果運用，提升預算管理效能。定期對預算編制、預算執(zhí)行、財務核算等工作進行量化考核，探索建立以實現(xiàn)支出目標為導向、以提高資金使用效益為核心的評價指標。加強考核評價結果應用，對先進單位予以表彰，并優(yōu)先考慮安排其支出需求;對預算編制不全的，一律不予追加及調整變更;對無預算、超預算支出，停撥、緩撥業(yè)務經(jīng)費或項目經(jīng)費，以示懲戒，促使預算單位重視和改進預算管理工作。

4.加強業(yè)務培訓，提升人員工作能力。定期組織預算及財務人員進行全員培訓，強化對預算法、部門預決算編制、項目預算管理、監(jiān)督考核等業(yè)務知識和信息化應用系統(tǒng)的學習;開展調查研究，吸收借鑒其他預算單位的做法、經(jīng)驗。通過多角度、多形式的學習交流，了解新動態(tài)、領會新要求，深化對預算管理制度的理解，不斷提高自身業(yè)務能力，為推進預算管理工作提供智力支撐。

責任編輯：高麗麗 婁 雯

F812.3

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1006－1255－（2015）07－0052-04

郝永林（1967—），天津市財政局（地稅局）。郵編：300042