中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心課題組

1992年黨的十四大提出，“社會(huì)主義的本質(zhì)是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富?！?。十八屆三中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)，要讓發(fā)展成果更多、更公平惠及全體人民?？梢哉f(shuō)，共同富裕是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是我黨各項(xiàng)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。根據(jù)鄧小平闡述的“先富帶動(dòng)后富，最后實(shí)現(xiàn)共同富?！钡穆窂剑?dāng)前已進(jìn)入全面推進(jìn)共同富裕的歷史階段，同時(shí)也面臨著一系列嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

一、我國(guó)實(shí)現(xiàn)共同富裕的收入分配政策演變?cè)u(píng)析

（一）1949年—1957年，逐步建立以按勞分配為目標(biāo)的計(jì)劃分配制度

這一時(shí)期是在一窮二白的基礎(chǔ)上搞建設(shè)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)得到恢復(fù)和發(fā)展。在城市逐步實(shí)現(xiàn)公有制經(jīng)濟(jì)為主體，在農(nóng)村實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，消滅剝削，走合作社的道路。

建國(guó)初期多種經(jīng)濟(jì)成分并存的局面使得多種分配制度并存。新解放的地區(qū)實(shí)行“原職原薪”，即對(duì)接管企業(yè)職工實(shí)行按原工資等級(jí)制度和工資標(biāo)準(zhǔn)支付的工資政策，而對(duì)老解放區(qū)及黨政軍工作人員實(shí)行供給制、部分供給部分工資制或工資制。供給制總體上平衡了財(cái)政收支、穩(wěn)定了物價(jià)、促進(jìn)了社會(huì)保障，人民生活重新走上了正軌。但這一政策也產(chǎn)生一些問(wèn)題，如由于各地區(qū)、各單位的經(jīng)濟(jì)條件不同，供給制的標(biāo)準(zhǔn)和等級(jí)差距也不同，并且經(jīng)濟(jì)條件越好的地區(qū)，等級(jí)差距越大。由此，1952年，廢除工資分制，結(jié)合工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，實(shí)行貨幣工資制度，對(duì)于工資標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)企業(yè)的重要性，地區(qū)物價(jià)等采取不同工資標(biāo)準(zhǔn)。1953年，實(shí)施第一個(gè)“五年”計(jì)劃，對(duì)城鎮(zhèn)職工逐步建立工資總額和平均工資計(jì)劃，農(nóng)村逐步推行農(nóng)業(yè)集體化，先建初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社，保留土地分紅，很快進(jìn)入高級(jí)社，取消分紅，實(shí)行評(píng)工計(jì)分分配辦法。

1956年城鄉(xiāng)分別進(jìn)行了有針對(duì)性的改革，在農(nóng)村針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社設(shè)立過(guò)快的現(xiàn)象進(jìn)行整頓，在城市則是采取公私分類的工資辦法。一是對(duì)于手工業(yè)合作社的工人工資貫徹“按勞取酬，多勞多得”原則，對(duì)國(guó)有工業(yè)企業(yè)取消工資分和物價(jià)津貼制度，實(shí)行貨幣工資；二是對(duì)輕重工業(yè)、內(nèi)地沿海、機(jī)關(guān)和非工業(yè)部門等工資標(biāo)準(zhǔn)做調(diào)整；三是改進(jìn)工人工資等級(jí)制度，針對(duì)熟練程度、繁重程度以及技術(shù)含量等差別化定級(jí)。隨著社會(huì)主義改造的不斷深入，按勞分配逐漸成為主流，逐步實(shí)行單一的公有制經(jīng)濟(jì)，城市逐步實(shí)行工人八級(jí)工資制。

（二）1958年—1978年，收入分配出現(xiàn)低水平平均化傾向

1958年，人民日?qǐng)?bào)發(fā)表張春橋《破除資產(chǎn)階級(jí)的法權(quán)思想》的文章，對(duì)于當(dāng)時(shí)的按勞分配制度進(jìn)行了批判，認(rèn)為按勞分配是產(chǎn)生資本主義和資產(chǎn)階級(jí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。此后，平均主義導(dǎo)向的收入分配制度逐步構(gòu)建。在這一認(rèn)識(shí)傾向下“一化三改”社會(huì)主義改造完成以后，發(fā)動(dòng)“大躍進(jìn)”，一個(gè)時(shí)期內(nèi)，出現(xiàn)了“一平二調(diào)”和“急于過(guò)渡”的平均主義傾向，平均主義重新抬頭，到“文革十年”，甚至想擴(kuò)大實(shí)行“供給制”，1971年針對(duì)兵團(tuán)和國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)實(shí)行工分制或供給制。

1973年，當(dāng)時(shí)的國(guó)家計(jì)委發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)持統(tǒng)一計(jì)劃，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理的規(guī)定》，其中就提出“堅(jiān)持按勞分配的原則，實(shí)行計(jì)時(shí)工資加獎(jiǎng)勵(lì)的辦法，少數(shù)重體力勞動(dòng)可以實(shí)行計(jì)件工資。”但是，在現(xiàn)實(shí)中并沒(méi)有很好的堅(jiān)持，1974年，是對(duì)于按勞分配爭(zhēng)論更加激烈的一年，“四人幫”連續(xù)在報(bào)刊上發(fā)表文章，反對(duì)按勞分配，阻撓貫徹按勞分配，使得多勞不多得、少勞不少得的現(xiàn)象更加嚴(yán)重。

在農(nóng)村，實(shí)行人民公社體制，與城鄉(xiāng)分割的戶籍制度、農(nóng)副產(chǎn)品的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度相配套。國(guó)家嚴(yán)格控制了分配制度，例如，國(guó)家對(duì)公積金、公益金、社員分配比例、生產(chǎn)隊(duì)留糧標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行規(guī)定。農(nóng)村居民的收入分配與城市一樣，也呈現(xiàn)單一化、固定化和平均化的特點(diǎn)，但農(nóng)民收入分配以生產(chǎn)隊(duì)為單位，因?yàn)椴淮嬖诠べY的等級(jí)差異，比城市居民更為平均。

這個(gè)時(shí)期，大力推行工業(yè)化“趕超戰(zhàn)略”，為建立獨(dú)立的比較完整的工業(yè)體系，采取最大限度提取剩余勞動(dòng)，提高積累水平，壓縮消費(fèi)的辦法。從發(fā)展經(jīng)濟(jì)來(lái)看，該分配制度有利于提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)的積累率，為建立相對(duì)獨(dú)立的工業(yè)體系奠定了基礎(chǔ)。從社會(huì)穩(wěn)定來(lái)看，按照人口定量供應(yīng)主要生活必需品、普遍低水平的提供公共產(chǎn)品和社會(huì)保障，有利于維持社會(huì)穩(wěn)定。但是，也使得生活用品供應(yīng)匱乏的局面加劇。1977年，各地經(jīng)濟(jì)理論大討論，駁斥了“四人幫”謬論，明確指出按勞分配是社會(huì)主義分配制度的基本原則，明確指出計(jì)件工資和獎(jiǎng)金，同計(jì)時(shí)工資一樣，都是實(shí)現(xiàn)按勞分配的有效形式。

（三）1979年—1992年，實(shí)行 “各盡所能、按勞分配”收入分配制度

這一時(shí)期，在鄧小平的“先富帶后富”的指導(dǎo)思想下，調(diào)整收入分配政策，以農(nóng)村為突破口，推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將勞動(dòng)者的勞動(dòng)成果與勞動(dòng)績(jī)效結(jié)合起來(lái)，從根本上解決了農(nóng)民收入分配中的平均主義和大鍋飯的傾向。1980年，《國(guó)營(yíng)企業(yè)計(jì)件工資暫行辦法（草案）》開(kāi)始試行，規(guī)定企業(yè)可實(shí)行集體或個(gè)人計(jì)件，1980年實(shí)行計(jì)件工資的達(dá)二百六十三萬(wàn)人。當(dāng)時(shí)的計(jì)件工資總額也由11.7億增加到18.7億元。

1984年以后，在農(nóng)村改革取得成功的背景下，城市的改革從國(guó)有企業(yè)的分配制度開(kāi)始，實(shí)行“工效掛鉤”，機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)行結(jié)構(gòu)工資制度，實(shí)行按勞分配、多勞多得。城市經(jīng)濟(jì)體制改革后，城市發(fā)展迅猛，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大。改革開(kāi)放開(kāi)始后，城鄉(xiāng)收入差距由相對(duì)較大，在經(jīng)歷了一個(gè)逐漸縮小后又急劇拉大的過(guò)程，形成一個(gè)“V”字型。1978年到1984年，居民收入增幅明顯提高，城鄉(xiāng)收入差距縮小，城鄉(xiāng)居民收入比由2.57∶1下降到1.835∶1。1985年—1991年，這個(gè)時(shí)期的收入分配出現(xiàn)以下幾個(gè)問(wèn)題：一是由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌、農(nóng)村各種負(fù)擔(dān)加重、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)效益下滑等，使得農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)開(kāi)始放緩，城鄉(xiāng)居民收入差距又進(jìn)一步拉大。二是區(qū)域收入差距擴(kuò)大，對(duì)外開(kāi)放使得東部地區(qū)憑借區(qū)位優(yōu)勢(shì)率先融入到經(jīng)濟(jì)全球化中，居民收入快速增長(zhǎng)，而中、西部地區(qū)沒(méi)有獲得直接的經(jīng)濟(jì)利益，收入增長(zhǎng)緩慢。

（四）1993年—2006年，實(shí)行按勞分配和與生產(chǎn)要素分配相結(jié)合的收入分配制度

中共十四大鼓勵(lì)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中發(fā)揮更大的作用，體現(xiàn)在收入分配方面，就是國(guó)民收入實(shí)現(xiàn)了由按勞分配為主轉(zhuǎn)為按勞分配為主同時(shí)強(qiáng)調(diào)各生產(chǎn)要素參與的轉(zhuǎn)變。特別是，隨著金融市場(chǎng)的發(fā)展，人們投資渠道更加多樣化，股票、債券、房屋出租等非工資收入的比重不斷增加。收入分配政策更加強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)配置和競(jìng)爭(zhēng)，政府調(diào)整了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期在食品、住房、教育等方面的國(guó)家包辦制度；取消對(duì)城市糧、油及副食的補(bǔ)貼；取消福利分房，實(shí)行住房商品化；推行醫(yī)療保險(xiǎn)替代過(guò)去的“公費(fèi)醫(yī)療”；允許教育特別是高等教育收費(fèi)。除此之外，大規(guī)模的國(guó)有企事業(yè)單位改革促使大量企業(yè)破產(chǎn)、重組、轉(zhuǎn)制和“減員增效”，使得大量職工下崗，改變過(guò)去國(guó)家包辦國(guó)有企事業(yè)職工“生老病死”體制，收入分配中的市場(chǎng)作用增強(qiáng)。在體制轉(zhuǎn)換過(guò)程中，由于法律的不健全，行業(yè)的壟斷性收入、灰色收入甚至黑色收入提供了環(huán)境，包括行業(yè)間、行業(yè)內(nèi)等多種類型的收入差距問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)。

這一時(shí)期城鄉(xiāng)居民收入水平大幅度提高，徹底解決了溫飽問(wèn)題，但是居民的收入差距急劇拉大，2003年以來(lái)城鄉(xiāng)居民收入差距一直維持在3倍以上。行業(yè)之間的收入差距也在拉大，壟斷行業(yè)和新興行業(yè)的工資增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于傳統(tǒng)行業(yè)。行業(yè)工資的高低及其相對(duì)位置逐漸不再取決于該行業(yè)勞動(dòng)強(qiáng)度及其艱苦危險(xiǎn)程度，而是主要取決于行業(yè)所有制壟斷程度以及市場(chǎng)需求。

（五）2007至今，努力構(gòu)建公平與效率兼顧的收入分配制度

2007年十七大報(bào)告提出，初次分配和再次分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，“要更加注重公平”，反映了收入分配政策導(dǎo)向的重大轉(zhuǎn)變。十八屆三中全會(huì)明確指出，“規(guī)范收入分配秩序，完善收入分配調(diào)控體制機(jī)制和政策體系，建立個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)信息系統(tǒng)，保護(hù)合法收入，調(diào)節(jié)過(guò)高收入，清理規(guī)范隱性收入，取締非法收入，增加低收入者收入，擴(kuò)大中等收入者比重，努力縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)收入分配差距，逐步形成橄欖型分配格局”。這預(yù)示著我國(guó)縮小貧富差距的若干政策將進(jìn)入全面推進(jìn)實(shí)施的階段。

從我國(guó)收入分配體制改革的歷史演變可以看出，收入分配政策設(shè)計(jì)是一個(gè)動(dòng)態(tài)化的過(guò)程，需根據(jù)時(shí)代背景變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律不斷調(diào)整創(chuàng)新。當(dāng)前，我國(guó)收入分配領(lǐng)域的突出矛盾是收入差距過(guò)大，整體格局仍偏于“金字塔型”，收入分配秩序的紊亂和不公尤其引起民眾不滿，在一定程度上也是很多國(guó)家滯留中等收入陷阱的主要原因，因此，在新時(shí)期，通過(guò)加大收入分配體制改革力度，推動(dòng)我國(guó)的收入格局向“橄欖型”轉(zhuǎn)變尤其重要?？偨Y(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)存在的問(wèn)題，采取有效措施，走共同富裕的道路。

二、我國(guó)實(shí)現(xiàn)共同富裕面臨的主要問(wèn)題和挑戰(zhàn)

（一）收入分配領(lǐng)域的主要問(wèn)題

1.勞動(dòng)收入在國(guó)民收入分配份額中比重下降。在我國(guó)，按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度已經(jīng)基本確立，但多年來(lái)勞動(dòng)收入在國(guó)民收入分配中份額持續(xù)下降。從工資總額與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例關(guān)系來(lái)看，在改革前十年的時(shí)間段，工資總額占比一直保持在15%以上，但從“八五”時(shí)期開(kāi)始，這一比例就下降到13%左右，近年則只有11%～12%的水平。從收入法GDP中勞動(dòng)者報(bào)酬的比重來(lái)看，在上世紀(jì)九十年代，這一比例還在50%以上，但近年已經(jīng)下降到40%以下，說(shuō)明在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中，人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果并走向共同富裕遇到了障礙。

2.分配格局呈現(xiàn)貧富差距擴(kuò)大的局面。雖然我國(guó)居民收入的總體水平在不斷提高，但社會(huì)收入差距日益擴(kuò)大趨勢(shì)明顯。政府在援助弱者、遏制壟斷、調(diào)節(jié)收入、破除特權(quán)等方面缺乏有效措施，社會(huì)保障體制改革滯后，養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障水平差別較大，個(gè)人所得稅制綜合計(jì)征改革緩慢，工薪階層成為納稅主體，對(duì)高收入人群的調(diào)節(jié)能力弱化等，巨額財(cái)產(chǎn)收入以及富二代不勞而獲成為擴(kuò)大貧富差距、引發(fā)社會(huì)分化的重要因素。據(jù)《中國(guó)民生發(fā)展報(bào)告2014》調(diào)查統(tǒng)計(jì)，1%的最富裕家庭擁有全國(guó)1/3的財(cái)產(chǎn)，使得建立橄欖型的社會(huì)結(jié)構(gòu)成為妄談。反映我國(guó)居民收入差距的基尼系數(shù)在本世紀(jì)初超過(guò)國(guó)際公認(rèn)的0.4警戒線后繼續(xù)升高，近年一直在0.47～0.48間高位徘徊，聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，中國(guó)占總?cè)丝?0%的最貧困人口占收入或消費(fèi)份額僅4.7%，占總?cè)丝?0%的最富裕人口占收入或消費(fèi)份額為50%。亞洲開(kāi)發(fā)銀行報(bào)道，我國(guó)13億人口中，約5.83億生活在國(guó)際公認(rèn)貧困線以下，每天生活費(fèi)不到兩美元。形成強(qiáng)烈對(duì)比的是，巨額財(cái)產(chǎn)收入使富二代等不勞而獲，社會(huì)食利階層大量出現(xiàn)。

3.行業(yè)收入差距過(guò)大。改革開(kāi)放以來(lái)，壟斷性行業(yè)工資水平不斷提高，近幾年以超過(guò)其它行業(yè)數(shù)倍的速度增長(zhǎng)，而低收入行業(yè)，如農(nóng)、林、牧、漁業(yè)等一直處于低增長(zhǎng)水平。上世紀(jì)80年代，我國(guó)行業(yè)間工資收入差距基本保持在1.6～1.8倍，但近20年來(lái)行業(yè)收入差距發(fā)生較大變化。其中，收入最高的金融保險(xiǎn)業(yè)人均年工資上升最快，1993年尚不足5000元，到2010年超過(guò)80000元，漲幅超過(guò)16倍；壟斷行業(yè)電力、煤氣及水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)，漲幅為8倍，接近50000元；收入最低的農(nóng)、林、牧、漁業(yè)工資收入增長(zhǎng)最為緩慢，1993年為3000元，到2010年為16000元，漲幅為5倍。金融業(yè)的平均工資與農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的平均工資之比為5.06∶1。而世界上多數(shù)國(guó)家行業(yè)間收入差距在1.5～2倍左右。2010年，全國(guó)城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員年平均工資36539元，金融業(yè)的平均工資是它的2.25倍。據(jù)北京社科院發(fā)布數(shù)據(jù)，近十年來(lái)，金融業(yè)工資收入一直是北京收入最高的行業(yè)，2012年金融業(yè)在崗職工年平均工資達(dá)到20.9萬(wàn)元，比2003年翻2.39倍。2008年—2010年，工資最低的行業(yè)農(nóng)、林、牧、漁業(yè)與金融業(yè)工資收入比為1∶7，最低行業(yè)在崗職工干7年才能賺取金融業(yè)職工相應(yīng)工資收入。

4.共同富裕的收入分配機(jī)制尚未建立起來(lái)。改革打破了計(jì)劃體制低效率的分配制度，但體現(xiàn)共同富裕理念的收入分配秩序尚未全面建立起來(lái)。政府對(duì)工資管理的行政手段減弱，然而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通行的工會(huì)、雇主、政府三方協(xié)商機(jī)制卻沒(méi)有真正建立，造成職工工資增長(zhǎng)過(guò)度低于企業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率增長(zhǎng)，工資總額過(guò)度低于企業(yè)利潤(rùn)總額增長(zhǎng)。各級(jí)政府往往將經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策與GDP指標(biāo)近期化，而將共同富裕政策與改善分配等社會(huì)福利遠(yuǎn)期化，政府在初次分配環(huán)節(jié)的越位和再分配環(huán)節(jié)的缺位，造成收入分配與共富目標(biāo)脫節(jié)。

5.縮小收入分配差距面臨的體制性障礙。第一，市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制不完善。各種行政性壟斷造成不公平競(jìng)爭(zhēng)，一些部門和行業(yè)以行業(yè)管理維護(hù)市場(chǎng)秩序?yàn)槊?，通過(guò)行政法規(guī)和手段壟斷市場(chǎng)、壟斷資源，在壟斷條件下獲取高額利潤(rùn)并據(jù)為已有，是導(dǎo)致當(dāng)前不同行業(yè)、部門和企業(yè)收入差距擴(kuò)大的直接原因。政府對(duì)一些特區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)施特殊政策，使之獲取相對(duì)較低的公共服務(wù)成本和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。社會(huì)醫(yī)療衛(wèi)生和教育資源在城鄉(xiāng)、地區(qū)布局很不均衡，居民獲得的人身健康和能力培養(yǎng)作為競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)不公平，戶籍制度也造成公民競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)不均等。第二，市場(chǎng)工資形成機(jī)制不健全。我國(guó)尚未有效推進(jìn)雇傭雙方集體談判、政府協(xié)調(diào)管理的工資形成機(jī)制。普通勞動(dòng)者在工資分配中往往處于不利地位，勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)的體制與機(jī)制存在許多薄弱環(huán)節(jié)。國(guó)有企業(yè)的收入分配激勵(lì)和約束機(jī)制尚未真正建立。一些地方政府在招商引資的發(fā)展中，無(wú)原則地牽就于資方，放棄對(duì)勞動(dòng)者就業(yè)、收入和保障權(quán)益的維護(hù)，侵害了廣大職工的權(quán)益，造成企業(yè)生產(chǎn)率和利潤(rùn)高增長(zhǎng)，職工工資低增長(zhǎng)或不增長(zhǎng)。第三，國(guó)家公職人員收入差距過(guò)大。政府對(duì)有關(guān)部門和國(guó)有企事業(yè)收入分配的監(jiān)管不到位，造成這些單位工資管理不規(guī)范，工資外收入泛濫且不透明。同時(shí)，住房、教育、醫(yī)療等社會(huì)福利改革也沒(méi)有統(tǒng)籌考慮社會(huì)群體間的差異，不同的社會(huì)群體根據(jù)所在單位的不同，在改革過(guò)程中得到的補(bǔ)償也不一致。國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中沒(méi)有統(tǒng)籌解決好改革成本補(bǔ)償和平衡問(wèn)題，造成國(guó)有企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間社會(huì)保障待遇差距過(guò)大，下崗失業(yè)人員生活困難等問(wèn)題。第四，收入再分配機(jī)制存在缺陷。城鄉(xiāng)居民在享受社會(huì)保障和福利等方面存在較大差距，醫(yī)療衛(wèi)生和教育資源在城鄉(xiāng)、地區(qū)布局很不均衡，居民獲得的人身健康和能力培養(yǎng)作為競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)嚴(yán)重不公；對(duì)個(gè)人所得以及財(cái)產(chǎn)的稅收調(diào)節(jié)作用也亟待加強(qiáng)，征管手段不能適應(yīng)需要，財(cái)產(chǎn)稅改革緩慢，使得社會(huì)財(cái)富分配不公的現(xiàn)實(shí)難以有效校正。第五，調(diào)節(jié)收入分配的基礎(chǔ)管理落后。市場(chǎng)交易手段和監(jiān)督管理不能適應(yīng)需要，金融和財(cái)產(chǎn)實(shí)名制及其監(jiān)測(cè)制約了調(diào)控政策的有效實(shí)施。改革處理社會(huì)收入分配問(wèn)題的層次的力度不夠，且多頭管理、缺乏協(xié)調(diào)，體制交叉的矛盾突出。一些部門、地方和利益集團(tuán)以自身利益影響收入分配制度與政策制定，致使收入分配領(lǐng)域的深層次的矛盾問(wèn)題長(zhǎng)期未能得到解決。

（二）社會(huì)保障存在的主要問(wèn)題

我國(guó)基本建立社會(huì)保障體系，社會(huì)保險(xiǎn)、救助、優(yōu)撫等社會(huì)保障制度在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起到積極作用，但還未達(dá)到完善程度，仍面臨諸多問(wèn)題。

1.管理體制分割，信息化建設(shè)滯后。第一，我國(guó)社會(huì)保障政策分別由相關(guān)政府部門提出并予以執(zhí)行，社會(huì)保障管理部門分割導(dǎo)致社保政策體系先天不足。不同地區(qū)間、城鄉(xiāng)間保障項(xiàng)目、水平各不相同，制度、機(jī)制間缺乏銜接和協(xié)調(diào)，社會(huì)保障關(guān)系在不同地區(qū)和城鄉(xiāng)間轉(zhuǎn)移和異地就醫(yī)結(jié)算、報(bào)銷困難，限制了勞動(dòng)力自由流動(dòng)。第二，隨著社會(huì)保障制度建設(shè)快速發(fā)展，社會(huì)保障信息量急劇增加、數(shù)據(jù)頻繁更新，傳統(tǒng)社會(huì)保障手工操作和單機(jī)管理方式已難以適應(yīng)社會(huì)需求，我國(guó)不少農(nóng)村行政村一級(jí)社會(huì)保障管理信息及服務(wù)平臺(tái)幾乎是空白。

2.社保發(fā)展層次低，保障水平不平衡。第一，我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障體系基本理念還停留在消極的收入保護(hù)政策上，對(duì)社會(huì)投資式積極福利政策考慮不足，社會(huì)保障體系處于消極防御狀態(tài)。例如城市貧困居民生活保障只考慮最低生活保障線目標(biāo)，對(duì)于減輕居民貧困程度無(wú)能為力，致使這類貧困長(zhǎng)期延續(xù)。第二，城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系已逐步完善，農(nóng)村社會(huì)保障仍處于依靠家庭保障、土地保障及國(guó)家救濟(jì)的低水平上。占總?cè)丝诮?0%的農(nóng)民，只享有社會(huì)保障支出10%左右，城市居民人均社會(huì)保障費(fèi)用是農(nóng)民20倍以上。這是在我國(guó)目前城鄉(xiāng)差別仍然較大的情況下，必然存在的現(xiàn)象，但這種城鄉(xiāng)差別明顯的社會(huì)保障制度，不利于縮小城鄉(xiāng)收入差距和消費(fèi)差距，制約農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)啟動(dòng)。

3.社?；鹑笨谠龃?，資金運(yùn)作效率低下。第一，資金缺口大。社會(huì)保障基金積累明顯落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們需求，隨著人口老齡化，實(shí)際繳費(fèi)人群相對(duì)減少，享受人群相對(duì)擴(kuò)大，導(dǎo)致社?；鹩泻艽笕笨冢o社會(huì)帶來(lái)很大安全隱患?！敖y(tǒng)賬結(jié)合、部分積累”的制度創(chuàng)新模式無(wú)法解決歷史遺留的債務(wù)問(wèn)題，支付統(tǒng)籌基金時(shí)透支個(gè)人賬戶儲(chǔ)存金情況很多，一些企業(yè)逃避或拖延繳費(fèi)，脆弱的社會(huì)保障基金基礎(chǔ)直接導(dǎo)致社保金不夠支付金額。第二，社?；疬\(yùn)營(yíng)與保值、增值陷入困境。以貨幣形式存在的社保基金與通貨膨脹間的差距不斷拉大，有貶值危險(xiǎn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)陷入收入減少、繳費(fèi)率提高和支付危機(jī)循環(huán)中，部分積累制度的養(yǎng)老模式優(yōu)勢(shì)受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

4.社會(huì)保障法規(guī)不健全，缺乏有效監(jiān)管。第一，社保法規(guī)不健全。至今我國(guó)還沒(méi)有一部綜合、權(quán)威的社?；局贫缺Ｕ戏?，致使不同地區(qū)和不同所有制單位社會(huì)保障政策和措施五花八門，社會(huì)保障事業(yè)強(qiáng)制性和公平性難以發(fā)揮。第二，社會(huì)保障立法工作滯后，導(dǎo)致社會(huì)保障體系建設(shè)缺少連貫性和時(shí)效性。缺少專門和統(tǒng)一的法律法規(guī)指導(dǎo)，仲裁機(jī)構(gòu)和法院仲裁或判決缺乏權(quán)威法律依據(jù)，社會(huì)保障事務(wù)管理和運(yùn)營(yíng)存在實(shí)施力度不夠、操作程序不科學(xué)問(wèn)題，基本社會(huì)保障強(qiáng)制性、權(quán)威性難以發(fā)揮。勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法力量相對(duì)薄弱，影響法律法規(guī)效力。

（三）推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化中存在的主要問(wèn)題

1.公共教育服務(wù)資源配置城鄉(xiāng)和區(qū)域不均衡。教育機(jī)會(huì)公平是社會(huì)分配公平的起點(diǎn)，然而，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)形成的先城后鄉(xiāng)、重城輕鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)致城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平差距巨大。在城鄉(xiāng)二元體制下，城市教育由政府解決，農(nóng)村教育通過(guò)農(nóng)民集資、合作解決，這導(dǎo)致城鄉(xiāng)教育資源配置不均衡問(wèn)題突出。據(jù)調(diào)查，我國(guó)省域內(nèi)義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)縣級(jí)差距有10倍以上。城市學(xué)校教師學(xué)歷和高級(jí)教師比例遠(yuǎn)高于農(nóng)村學(xué)校，農(nóng)村教師老齡化現(xiàn)象比較突出，教師信息閉塞，教育方式和方法陳舊，教學(xué)質(zhì)量不高。農(nóng)村生源大量流失、農(nóng)村優(yōu)秀教師大量流失、農(nóng)村學(xué)生上一流大學(xué)機(jī)會(huì)減少等新問(wèn)題，值得重視。

2.城鄉(xiāng)公共醫(yī)療衛(wèi)生條件差距明顯。近年來(lái)，各級(jí)政府加大對(duì)農(nóng)村公共衛(wèi)生投入，但農(nóng)村衛(wèi)生資源數(shù)量不足、質(zhì)量不高、配置不合理的問(wèn)題仍較突出?？h級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)財(cái)政投入不到位，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)不足，科室設(shè)置不全，設(shè)備落后。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)80%用在房屋等硬件設(shè)施建設(shè)上，人員培訓(xùn)占投資額僅3%，農(nóng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)缺乏引進(jìn)人才、留住人才機(jī)制，農(nóng)村衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)嚴(yán)重滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)無(wú)學(xué)歷人員占50%以上。目前，衛(wèi)生費(fèi)用城鄉(xiāng)分配明顯向城市偏斜，我國(guó)80%醫(yī)療資源集中在城市，其中30%集中在大醫(yī)院。

3.城鄉(xiāng)、區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施均等化水平有待提高。我國(guó)全面開(kāi)展了公路建設(shè)、電網(wǎng)改造、房屋改造、飲用水及沼氣等工程，總體上看，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平仍然不高，區(qū)域發(fā)展不平衡。目前，我國(guó)仍有42%的人口未實(shí)現(xiàn)集中供水，2/3的農(nóng)戶未實(shí)現(xiàn)沼氣入戶，全國(guó)仍有1200鄉(xiāng)鎮(zhèn)、12萬(wàn)個(gè)建制村不通瀝青（水泥）路，城鄉(xiāng)間道路數(shù)量、質(zhì)量差距巨大。中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村電網(wǎng)改造面較低，農(nóng)村住房建設(shè)仍然滯后。目前我國(guó)農(nóng)村仍有較大比例的地區(qū)存在電網(wǎng)老化、電壓不穩(wěn)、交通和通訊設(shè)施落后的狀況。信息化條件下城鄉(xiāng)間數(shù)字鴻溝成為基礎(chǔ)設(shè)施差距的又一問(wèn)題，農(nóng)村數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施亟待跟進(jìn)。

4.公共文化服務(wù)差距較大。公共文化服務(wù)是政府公共服務(wù)的重要組成部分，實(shí)證研究證明，各省間基本公共文化服務(wù)水平差異明顯。上海、北京屬第一類地區(qū)，高基數(shù)高增長(zhǎng)，地區(qū)綜合實(shí)力強(qiáng)，公共文化財(cái)政支出占政府財(cái)政支出比重、人均文化事業(yè)費(fèi)、公共圖書(shū)館人均購(gòu)書(shū)費(fèi)、每萬(wàn)人公共圖書(shū)館數(shù)量、每萬(wàn)人群藝館數(shù)量、公共圖書(shū)館人均藏書(shū)冊(cè)數(shù)各項(xiàng)指標(biāo)幾乎都高于其他省份；福建、新疆、海南、重慶、河北、青海、西藏、貴州、內(nèi)蒙古等9個(gè)省份基本公共文化基數(shù)較低，但增長(zhǎng)速度很快，多數(shù)省份人均指標(biāo)靠前。浙江、云南、陜西、廣西、廣東、山西、江蘇、遼寧、天津、四川10省份基數(shù)水平較高，由于人口基數(shù)大，對(duì)公共文化事業(yè)投入不足等原因，增速放緩，傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)不再明顯。吉林、黑龍江、山東、湖北、甘肅、江西、寧夏、湖南、河南、安徽基礎(chǔ)弱，發(fā)展后勁不強(qiáng)。

5.城鎮(zhèn)公共服務(wù)沒(méi)有均等地惠及流動(dòng)人口。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)城市化速度明顯加快，2011年我國(guó)城鎮(zhèn)化率首次超過(guò)50%，達(dá)到51.27%，城鎮(zhèn)化質(zhì)量的一個(gè)重要方面就是將農(nóng)民工納入城市公共服務(wù)體系，農(nóng)民工基本公共服務(wù)均等化是提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重點(diǎn)內(nèi)涵。近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)民工總量逐年增長(zhǎng)，到2011年底，我國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到25278萬(wàn)人，其中進(jìn)城農(nóng)民工15863萬(wàn)人。在進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民群體規(guī)模擴(kuò)大過(guò)程中，一些外出較早、有熟人關(guān)系介紹的農(nóng)民工對(duì)城市生活有了相對(duì)穩(wěn)定的預(yù)期，逐步過(guò)渡到舉家進(jìn)城階段。但是作為勞動(dòng)者的農(nóng)民工應(yīng)該享有的基本公共服務(wù)并沒(méi)有惠及他們，包括社會(huì)保障、就業(yè)培訓(xùn)、住房制度、計(jì)生服務(wù)、義務(wù)教育、醫(yī)療保險(xiǎn)和計(jì)劃免疫、免費(fèi)或低價(jià)公共服務(wù)項(xiàng)目。

6.與公共服務(wù)均等化相適應(yīng)的體制改革進(jìn)展緩慢。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)實(shí)行城市優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，政府大量公共財(cái)政流向城市，使農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)長(zhǎng)期供給不足。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度以各地戶籍人口為依據(jù)，在農(nóng)村人口大規(guī)模進(jìn)城的背景下，流入地地方的財(cái)力與事權(quán)不匹配問(wèn)題十分突出，城市無(wú)法按戶籍人口標(biāo)準(zhǔn)為新遷入人口提供基本公共服務(wù)，大量流動(dòng)人口無(wú)法獲得醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育等基本公共服務(wù)。各級(jí)政府在基本公共服務(wù)方面沒(méi)有清晰責(zé)任劃分，省、市政府對(duì)縣、鄉(xiāng)政府財(cái)政控制加強(qiáng)，導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)層層上移，而公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任重心層層下移，造成各級(jí)政府在基本公共服務(wù)上關(guān)系不順，嚴(yán)重削弱基層政府基本公共服務(wù)供給能力。

（四）財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出政策存在的主要問(wèn)題

財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出是各國(guó)調(diào)節(jié)貧富差距和收入分配重要工具。然而，近年來(lái)我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用，有的甚至還助長(zhǎng)了城鄉(xiāng)、不同階層、地區(qū)間居民的貧富差距。

1.財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出擴(kuò)大了城鄉(xiāng)居民收入差距

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)二元問(wèn)題突出，農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、收入分配和社會(huì)福利等方面始終處于弱勢(shì)一方，這給社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)村發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出作為體現(xiàn)社會(huì)公平的政策工具，理應(yīng)在緩解城鄉(xiāng)貧富差距發(fā)揮關(guān)鍵作用，應(yīng)將更多的資源配置給農(nóng)村。但是由于轉(zhuǎn)移性支付多是采取基金安排，有些支出沒(méi)有起到調(diào)節(jié)差距的作用，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，1999年至2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)居民的人均轉(zhuǎn)移性收入一直遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村居民。1999年，城鎮(zhèn)居民人均轉(zhuǎn)移性收入為1257.17元，農(nóng)村居民人均轉(zhuǎn)移性收入為114.08元，兩者差距達(dá)11.02倍。隨后城鄉(xiāng)居民轉(zhuǎn)移性收入差距不斷擴(kuò)大，并且在2003年達(dá)到最大值14.74倍。2004年隨著我國(guó)全面免除農(nóng)業(yè)稅，并逐年加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，城鄉(xiāng)居民轉(zhuǎn)移性收入差距開(kāi)始逐漸縮小，但至2011年，農(nóng)村與城鎮(zhèn)的差距仍高達(dá)8.14倍，城鄉(xiāng)居民人均轉(zhuǎn)移性收入分別為5708.6元和701.35元。

從1999年—2011年城鄉(xiāng)居民人均轉(zhuǎn)移性收入增速情況看，2004年以前，城鎮(zhèn)居民人均轉(zhuǎn)移性收入的增速一直高于農(nóng)村，這使得城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移性收入差距不斷擴(kuò)大。自2004年起，由于政府通過(guò)稅費(fèi)改革減少了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，同時(shí)增加了對(duì)糧農(nóng)的直接補(bǔ)貼，使得農(nóng)村居民的轉(zhuǎn)移性收入大幅增加。農(nóng)村居民人均轉(zhuǎn)移性支出增速呈現(xiàn)不斷上升趨勢(shì)，但由于在絕對(duì)數(shù)上城鄉(xiāng)居民的轉(zhuǎn)移性收入差距過(guò)大，至2011年，城鄉(xiāng)居民轉(zhuǎn)移性收入差距高達(dá)5000元。由此可見(jiàn)，整體看十余年來(lái)我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出并未縮小城鄉(xiāng)收入差距，反而由于其資源在城鄉(xiāng)之間分配不均衡而使收入分配矛盾加劇。

2.財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出擴(kuò)大了不同階層間的收入差距

財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出是縮小不同階層貧富差距的重要政策工具。然而，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)表明，我國(guó)高收入階層獲得了較多的轉(zhuǎn)移性收入，低收入階層反而獲得的較少。以農(nóng)村居民人均轉(zhuǎn)移收入數(shù)據(jù)為例，按照五等分法將農(nóng)村居民按收入高低分成五組來(lái)考察人均轉(zhuǎn)移性收入情況，2002年—2011年，高收入群體獲得的轉(zhuǎn)移性收入一直高于低收入群體，并且收入階層越高，所獲得的轉(zhuǎn)移性收入也越高。2002年，農(nóng)村低收入戶人均轉(zhuǎn)移性收入為23.72元，高收入戶人均轉(zhuǎn)移性收入為297.02元，后者為前者的12.52倍；2011年，農(nóng)村低收入戶人均轉(zhuǎn)移性收入達(dá)到了265.04元，同期高收入戶人均獲得轉(zhuǎn)移性收入1263.35元，后者與前者的比值下降到了4.77倍，高收入戶獲得更多轉(zhuǎn)移性收入的不合理問(wèn)題仍然沒(méi)有得到解決。

從增速看，2003年—2011年，農(nóng)村地區(qū)低收入戶和中低收入戶獲得的轉(zhuǎn)移性收入增速一直高于中高收入戶和高收入戶，但數(shù)據(jù)表明只有低收入戶和中低收入戶在2004年—2011年的人均轉(zhuǎn)移性收入增速呈現(xiàn)了比較明顯的下降，相反，高收入戶和中等偏上收入戶的增速明顯上升。因此，無(wú)論在絕對(duì)量還是增速上，公共財(cái)政對(duì)低收入群體的轉(zhuǎn)移性支出都應(yīng)保持政策連續(xù)性，避免不同階層收入分化的加劇。

3.財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出擴(kuò)大不同地區(qū)間的居民收入差距

一般認(rèn)為，財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出是縮小地區(qū)間居民收入差距的重要政策。然而，2005年—2011年我國(guó)較發(fā)達(dá)的東北地區(qū)和東部地區(qū)居民獲得的轉(zhuǎn)移性收入，普遍高于中部地區(qū)和西部地區(qū)。

從各省市區(qū)的情況看，2011年全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市平均城鎮(zhèn)居民人均轉(zhuǎn)移性收入為5708.78元，全國(guó)共有23個(gè)地區(qū)該數(shù)據(jù)在平均值以下，其中人均轉(zhuǎn)移性收入最低的4個(gè)地區(qū)都沒(méi)超過(guò)5000元，而收入最高的6個(gè)地區(qū)都遠(yuǎn)超過(guò)7000元，其中城鎮(zhèn)人均轉(zhuǎn)移性收入最高的北京是收入最低的西藏的7.12倍。

2011年全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市平均農(nóng)村居民人均轉(zhuǎn)移性收入為563.32元，全國(guó)共有17個(gè)地區(qū)該指標(biāo)在平均值以下，其中人均轉(zhuǎn)移性收入最低的8個(gè)地區(qū)該項(xiàng)指標(biāo)不足400元，而收入最高的7個(gè)地區(qū)則都在700元以上，其中北京和上海的農(nóng)村人均轉(zhuǎn)移性收入一枝獨(dú)秀，分別高達(dá)3440元和2257元，農(nóng)村人均轉(zhuǎn)移性收入最高的北京是收入最低的廣西的9.5倍。

三、我國(guó)實(shí)現(xiàn)共同富裕的對(duì)策

我國(guó)達(dá)到共同富裕的道路還很長(zhǎng)，但必須從現(xiàn)在做起，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提升經(jīng)濟(jì)水平為基礎(chǔ)，把蛋糕做大，再把蛋糕分好。要建立有效機(jī)制，控制貧富差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

（一）建立幫扶責(zé)任機(jī)制，實(shí)現(xiàn)先富帶后富

改革開(kāi)放30多年來(lái)，國(guó)家通過(guò)政策和資金支持讓一些地區(qū)，讓一些人先富裕起來(lái)，同時(shí)貧富差距、社會(huì)不公平等現(xiàn)象也突現(xiàn)出來(lái)。目前到了先富帶后富的歷史階段，當(dāng)務(wù)之急是國(guó)家應(yīng)建立先富帶后富的責(zé)任機(jī)制，促進(jìn)共同富裕。第一，東部地區(qū)幫扶中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)共同發(fā)展，以達(dá)到共同富裕。在國(guó)家確定的對(duì)口支援的框架下，真正建立對(duì)口幫扶長(zhǎng)效機(jī)制，結(jié)成經(jīng)濟(jì)共同體，形成共謀發(fā)展、共同富裕的格局。有對(duì)口支援任務(wù)的地區(qū)在居民收入水平，以及公共服務(wù)指標(biāo)實(shí)行一體化考核，使被支援地區(qū)逐步在公共服務(wù)方面享受同等公共服務(wù)水平。對(duì)人口少、缺資源的地區(qū)，結(jié)成幫扶關(guān)系的雙方，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)指標(biāo)、社會(huì)發(fā)展、財(cái)政收支、國(guó)民生產(chǎn)總值、經(jīng)濟(jì)總量和增速、居民收入水平，以及公共服務(wù)等指標(biāo)實(shí)行一體化考核。這樣，發(fā)達(dá)地區(qū)在發(fā)展自己的同時(shí)帶動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展，逐步全面提高幫扶地區(qū)和幫扶對(duì)象發(fā)展水平，縮小富裕程度的差距。同時(shí)，中央對(duì)在幫扶的過(guò)程中遇到的實(shí)際困難，給予政策支持。東部發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)本行政區(qū)內(nèi)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行承包責(zé)任制，自我消化貧困地區(qū)和貧困群體，達(dá)到區(qū)域內(nèi)共同富裕。第二，建立城鄉(xiāng)一體化機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕。有條件的城市，要在交通、通訊、公用事業(yè)等公共基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，延長(zhǎng)輻射到所轄的行政村；不具備條件的城市要?jiǎng)?chuàng)造條件擴(kuò)大對(duì)農(nóng)村提供服務(wù)的范圍和水平。城市在教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等方面，要與農(nóng)村建立幫扶責(zé)任機(jī)制，加快戶籍制度改革，城市公共教育體系應(yīng)當(dāng)覆蓋到農(nóng)民的學(xué)齡子女，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系。落實(shí)土地改革制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地要素平等交換，大幅度增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入渠道，提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入水平。建立對(duì)中小城鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化目標(biāo)責(zé)任制，放開(kāi)落戶限制，消除限制勞動(dòng)力流動(dòng)的制度性障礙，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格，縮小工業(yè)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格差距水平，提高農(nóng)民的收入。第三，發(fā)揮企業(yè)社會(huì)責(zé)任，建立與欠發(fā)達(dá)地區(qū)共生存共發(fā)展機(jī)制。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)投資的企業(yè)要把企業(yè)的總部設(shè)在本地，特別是資源性企業(yè)，按照稅收屬地化的原則，對(duì)資源地財(cái)政做出貢獻(xiàn)，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。具備條件的企業(yè)要在交通、通訊、教育、公用事業(yè)等領(lǐng)域提供相應(yīng)的資金投入，以改善當(dāng)?shù)氐纳詈屯顿Y環(huán)境。資源開(kāi)發(fā)型的企業(yè)，盡量在當(dāng)?shù)卦O(shè)立加工企業(yè)，提高資源的附加值，有的還要為當(dāng)?shù)靥峁┳杂玫馁Y源。除科技人才和特殊崗位以外，基本實(shí)現(xiàn)企業(yè)員工本地化，為本地居民增加就業(yè)機(jī)會(huì)。

（二）加大直接投入和政策傾斜，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

研究制定基本公共服務(wù)均等化的衡量標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系、階段性目標(biāo)和相關(guān)政策?；竟卜?wù)均等化的基本原則是，縮小貧富差距，使欠發(fā)達(dá)地區(qū)在吃、住、行、學(xué)、醫(yī)，以及養(yǎng)老等社會(huì)保障方面與發(fā)達(dá)地區(qū)享受同樣的標(biāo)準(zhǔn)水平。政府通過(guò)直接投入和市場(chǎng)資源配置作用，加快建設(shè)交通、通訊和城鄉(xiāng)公共事業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施，使欠發(fā)達(dá)地區(qū)盡量達(dá)到與發(fā)達(dá)地區(qū)同等水平。以提升教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、社會(huì)保障、公共文化體育、福利救助服務(wù)的供給和均等化水平為主要任務(wù)，逐步推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本公共服務(wù)均等化。對(duì)生態(tài)脆弱、不適宜居住的地區(qū)實(shí)行移民政策。各級(jí)政府要采取各種措施將國(guó)家明確的限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)的功能區(qū)，加大移民力度，實(shí)行零人口的功能保護(hù)區(qū)，使遷移出來(lái)的居民有就業(yè)崗位，實(shí)現(xiàn)自己救自己，并享有同等條件的公共服務(wù)水平。

（三）擴(kuò)大中等收入階層，打造 “橄欖”型社會(huì)

第一，打擊壟斷，限制非法致富。加大《反壟斷法》的執(zhí)行力度，限制壟斷行為和非法牟利，保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)。加強(qiáng)對(duì)壟斷行業(yè)收入分配和“灰色收入”監(jiān)督和管理。適當(dāng)開(kāi)放關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)和領(lǐng)域，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門監(jiān)。要發(fā)揮政府的調(diào)控作用，調(diào)節(jié)行業(yè)之間的收入分配水平差距過(guò)大的問(wèn)題。第二，擴(kuò)大對(duì)城鄉(xiāng)低收入群體旳社會(huì)保障覆蓋面。城市切實(shí)貫徹勞動(dòng)者最低工資制度，對(duì)農(nóng)村貧困群體逐步完善農(nóng)村低保制度，尤其是解決好拆遷農(nóng)民的養(yǎng)老和就業(yè)問(wèn)題，讓拆遷農(nóng)民分享土地出讓產(chǎn)生的利益。完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療和城鄉(xiāng)貧困群體的醫(yī)療救助制度，著力緩解城鄉(xiāng)居民看病難、看病貴等問(wèn)題，不斷擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障覆蓋面，逐步把城鄉(xiāng)居民整體納入基本醫(yī)療保障。促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化。深入推進(jìn)醫(yī)療體制改革，健全醫(yī)療運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制，不斷提高醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的質(zhì)量和水平。構(gòu)建城鄉(xiāng)貧困群體的社會(huì)救助制度和相應(yīng)的配套體系。第三，加大人力資本投入，實(shí)現(xiàn)公平教育。規(guī)范基礎(chǔ)教育的公平機(jī)制。國(guó)家重點(diǎn)擴(kuò)大農(nóng)村地區(qū)初、高中教育的財(cái)政投入，保證農(nóng)村居民能夠獲得與城市居民一樣平等有效的教育。完善高等教育保障機(jī)制，加大對(duì)貧困家庭在接受高等教育上的扶持力度，健全高等教育的扶貧資助體系。建立城鄉(xiāng)社會(huì)失業(yè)、下崗、待業(yè)人員的人力資本轉(zhuǎn)型和升級(jí)機(jī)制，把保障城鄉(xiāng)弱勢(shì)下崗失業(yè)人員接受教育培訓(xùn)機(jī)會(huì)，作為人力資本政策的重要內(nèi)容。第四，政府通過(guò)宏觀調(diào)控政策培育中等收入階層，有計(jì)劃、有步驟地培育中等階層群體的收入水平。為中等收入者階層創(chuàng)造良好環(huán)境，充分發(fā)揮政府在擴(kuò)大中等收入者階層的主導(dǎo)作用，讓市場(chǎng)機(jī)制在催生和促進(jìn)中等收入者階層發(fā)展上發(fā)揮有效功能。

（四）政府要放寬政策，讓低收入者階層 “休養(yǎng)生息”

堅(jiān)持“多予、少取、放活”的方針，重點(diǎn)從政策上給低收入階層以扶持。第一，要政策“造富”。積極支持、鼓勵(lì)低收入者從事個(gè)體工商戶經(jīng)營(yíng)，創(chuàng)辦私營(yíng)企業(yè)，給予優(yōu)惠政策支持，優(yōu)先給予貸款支持，幫助其完成資本原始積累，為擴(kuò)大中等收入者階層、提高低收入者收入水平積累后勁。第二，調(diào)整和完善個(gè)人所得稅制。針對(duì)目前我國(guó)個(gè)人所得稅起征稅的起點(diǎn)太低的問(wèn)題，要繼續(xù)深化個(gè)人所得稅稅制改革，提高起征點(diǎn)，降低稅率，落實(shí)以家庭為單位的綜合所得稅政策，培育中等收入階層。第三，鼓勵(lì)公益捐贈(zèng)。一方面開(kāi)辟低收入者的社會(huì)福利來(lái)源，另一方面縮減高收入者的財(cái)富保有量，正向引導(dǎo)共同富裕，對(duì)公益捐贈(zèng)實(shí)行免稅政策，對(duì)出資贊助教育的企業(yè)給予稅收減免，鼓勵(lì)高收入者以捐贈(zèng)方式參與社會(huì)公益。

（五）加強(qiáng)宏觀調(diào)控，縮小貧富差距

在消除貧困、實(shí)現(xiàn)共同富裕政策的制定和實(shí)施過(guò)程中，政府扮演著重要的角色。第一，研究制定共同富裕戰(zhàn)略規(guī)劃。共同富裕既是起點(diǎn)，又是終點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)與國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定密切相關(guān)，在制定和實(shí)施現(xiàn)行的政策規(guī)劃時(shí)，必須與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，特別是共同富裕的目標(biāo)相銜接。因此，應(yīng)將實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略體系中，提升實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的戰(zhàn)略地位和行動(dòng)能力。應(yīng)積極制定共同富裕戰(zhàn)略規(guī)劃，將實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的具體實(shí)施提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，為實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)提供制度保障。第二，組建由國(guó)務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的共同富裕領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)共同富?？傮w設(shè)計(jì)，研究制定共同富裕戰(zhàn)略規(guī)劃和規(guī)章制度；組織當(dāng)前政策與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的協(xié)調(diào)一致，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)民收入分配政策；研究制定共同富裕的監(jiān)測(cè)和考核體系、督促落實(shí)共同富裕目標(biāo)體系和保障措施。第三，完善財(cái)稅政策。財(cái)政要逐步退出經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配差距的主導(dǎo)作用。應(yīng)加大政府對(duì)教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等民生方面的投入，降低在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的投入。通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式，增加農(nóng)村地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共建設(shè)投入，縮小城鄉(xiāng)間、地區(qū)間由于財(cái)政收入差異而造成的公共服務(wù)差異。稅收政策應(yīng)從以下幾個(gè)方面改革：在資源稅方面提高稅率，資源稅收入應(yīng)向資源原產(chǎn)地和欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，實(shí)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)資源致富的發(fā)展模式；個(gè)人所得稅改革方面應(yīng)增強(qiáng)收入稅的累進(jìn)性，提高高收入者的稅負(fù)，實(shí)現(xiàn)灰色收入透明化、規(guī)范化；推進(jìn)以房產(chǎn)稅為主導(dǎo)的財(cái)產(chǎn)稅征收制度，對(duì)大眾基本居住性房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅，擴(kuò)大個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)范圍，細(xì)化住房交易差別化稅收政策，加強(qiáng)存量房交易稅收征管；適時(shí)開(kāi)征遺產(chǎn)稅，通過(guò)征收遺產(chǎn)稅來(lái)調(diào)節(jié)財(cái)富的不平衡，提倡個(gè)人奮斗，增強(qiáng)財(cái)富積累的社會(huì)動(dòng)力。