◎文/章毓海

關于天津市和平區(qū)地方稅務局稅收征管改革的調研報告

◎文/章毓海

天津市和平區(qū)地方稅務局征管改革經過長達半年的準備、研發(fā)、攻堅、試運行，于2014年9月正式開始實施。作為地稅系統(tǒng)內先行先試單位，該局從轉變管理模式入手，打破沿用多年的稅管員一管到底的方式，實現(xiàn)了從“管戶”到“管事”的轉變。通過機構設置重組、人員配置優(yōu)化、設備配套升級等多措并舉，實現(xiàn)了由無差別管理向分級分類管理轉變；分散管理向集約化管理轉變；稅管員管戶向稅管員管事轉變。通過改革進一步明晰了工作條塊、簡并了工作流程、提高了工作質效，促進了稅收收入，達到了預期的目標。

稅源分級；分類管理；征管改革

2014年9月，天津市和平區(qū)地方稅務局對現(xiàn)有的征管模式進行了大刀闊斧的改革。為總結好改革經驗及階段性成果，及時發(fā)現(xiàn)改革過程中遇到的問題，有針對性地提出好的改進辦法和解決措施，在全局范圍內開展對征管改革運行情況的深入調研，提出下一步深化改革的措施和辦法。

一、稅收征管改革的背景及內容

按照國家稅務總局關于深化征管改革的工作要求，全面落實市局稅源分級分類管理指導意見，進一步加強稅源管理，和平區(qū)地稅局在全市地稅系統(tǒng)率先開展稅收征管改革。

經過近半年時間的反復調研以及領導班子多次認真研究，和平區(qū)地稅局結合區(qū)域經濟發(fā)展和自身稅源管理實際情況，以稅源分級、分類管理為理念，出臺了《天津市和平區(qū)地方稅務局稅源分級、分類管理實施方案》。改革的主要內容是：按照差別管理、部門協(xié)作、科學效能、強化服務的原則，實行稅源分級分類管理，重點稅源專人負責，實現(xiàn)精細化管理；一般稅源區(qū)域統(tǒng)籌，實現(xiàn)專業(yè)化管理；零散稅源源頭控管，實現(xiàn)社會化管理。將過去無差別管理向分級分類管理轉變、分散管理向集約化管理轉變、稅管員管戶向稅管員管事轉變。

本次征管改革，在機構設置上，設立了兩個重點稅源管理所；將六個一般稅源管理所按屬地重新劃分了管理職責；設立兩個重點稽查所和一個專業(yè)注銷稽查所；將征收所、管理一所、納稅服務中心整合為新的征收所。在人員調整上，干部輪崗數(shù)量達到全局干部的68%，近80%的科級領導干部均進行了崗位輪換。

二、稅收征管改革帶來的新變化

征管改革全面鋪開以來，和平區(qū)地稅局初步形成了 “風險預判防范、資源優(yōu)化配置、服務提效減負、稅源分級管理”的稅收征管新格局，基本實現(xiàn)了分級分類管理模式升級，風險管理能力強化，服務流程優(yōu)化重組的基本目標。

（一）實現(xiàn)由管戶向管事轉變

一是打破原有稅收管理員的管理模式，將管理的對象由“納稅戶”向涉稅事項轉變，將精力集中到涉稅事項的辦理和涉稅風險的管控上來，強調環(huán)節(jié)間的流程化運作和環(huán)節(jié)內的團隊化合作，將傳統(tǒng)管理模式中稅務專管員個人完成管理全過程，轉化為團隊完成涉稅事項，在減少工作疏漏的同時提升服務質效，提高了整體稅收控管水平。

二是重點事項精細管理。對所有涉稅事項業(yè)務環(huán)節(jié)進行梳理，將稅收風險監(jiān)控、重點稅源監(jiān)控、稅收收入分析預測、納稅評估、打擊涉稅違法行為等列為重點稅源管理事項。按照職責分工，分別由稅源管理部門、稽查評估部門集中骨干力量，集中資源管好重點稅源，保障稅收收入的持續(xù)穩(wěn)定增長。

三是一般事項規(guī)范管理。將一般涉稅事項實地核實及報告出具、一般的涉稅違法違章處理、個體工商業(yè)戶稅款的核定、未按期申報、繳納稅款納稅人的催報催繳管理等事項，列為一般稅源戶日常管理事項，嚴格按照《全國縣級稅務機關納稅服務規(guī)范》的要求按流程限時辦結。

（二）實現(xiàn)由一般管理向風險管理轉變

一是改變以往管理所既管事又管戶，眉毛胡子一把抓的現(xiàn)狀，專門成立稅源（風險）管理領導小組，在政策技術支持的基礎上，開展執(zhí)行層面的風險分析，針對新政策特別是稅收優(yōu)惠、發(fā)票管理等易發(fā)風險重點，分析查找納稅人容易“鉆空子”的部位和執(zhí)法風險的易發(fā)環(huán)節(jié)，提供重點評估或管理方向，稅源管理部門采取針對性調查巡查或辦稅服務廳采取有效性服務手段，杜絕涉稅風險發(fā)生。

二是建立風險管理互動機制。將稅源管理流程再造為辦稅服務、預警管理、風險評判、分析預測、責任追查的全新工作流程，對各管理所、稅管科、評估科、辦稅服務廳等業(yè)務單位在各環(huán)節(jié)的流轉程序及其傳達文書進行規(guī)范，形成統(tǒng)籌協(xié)調、聯(lián)動互動的機制。

三是對重點稅源企業(yè)實施全過程數(shù)據(jù)監(jiān)控，對上級發(fā)布的預警信息進行篩選和風險排序，嚴密監(jiān)控重點稅源涉稅風險。大力開展管理所自主評估，建立所級評估專崗，積極研究相關稅種之間的關聯(lián)關系，改進納稅評估方法，細化指標體系。

（三）組織收入更有抓手

征管改革在機構設置上成立重點稅源管理所，由全局業(yè)務尖子和年輕骨干組成，人力資源優(yōu)勢明顯。將占全局80%以上稅收收入比重的391戶企業(yè)列為重點稅源企業(yè)，以保障收入、風險管控為工作重點，進行集中的精細化管理。管理方式從以往繁雜的事務性工作中解脫出來，將工作重心轉向納稅風險評估和預測分析。通過對重點稅源企業(yè)逐月開展納稅評估及預測分析，深入企業(yè)了解企業(yè)發(fā)展動態(tài)和業(yè)務開展情況，將重點稅源管深管細，及時掌握全局稅收收入主動權。

（四）納稅服務更加高效

一是涉稅申請事項受理向窗口轉移，以征收所為龍頭推進全局納稅服務工作。改革后，征收所集原征收所、管理一所、納稅服務中心職責于一身，負責全面接待、受理納稅人涉稅事項工作。重新設置整合窗口、配置設備進一步開展納稅服務廳標準化建設工作。逐步取消設置在各管理所的涉稅事項受理環(huán)節(jié)，由辦稅服務廳全面受理納稅人申請事項，實現(xiàn)辦稅服務廳的集中受理、內部流轉、集中出件，避免了納稅人多頭跑、多次跑，提高了工作質效，得到了納稅人好評。

二是整合業(yè)務，提高辦稅效率。按照稅務總局“全國稅務機關納稅服務規(guī)范”要求，結合和平區(qū)地稅局實際，將納稅申報，發(fā)票領購、驗舊、繳銷、兌獎，部分稅收優(yōu)惠備案等30余項涉稅事項全面實行即時辦結；將10余項涉稅事項，由職能科室審核備案，改為辦稅服務廳直接完成備案歸檔；同時對專業(yè)性較強、調查內容復雜、審核要求較高的事項，也進行了不同程度的環(huán)節(jié)簡化，納稅人平均辦稅時限縮短了近一半，進一步融洽了征納雙方的關系。

（五）科所職能更加清晰

對稅源的科學劃分，使得各科所的職能更加明確。征收所做好業(yè)務咨詢以及申請事項集中受理，提供優(yōu)質服務；稅管科統(tǒng)籌全局稅源管理，提供政策指導；重點管理所做好重點稅源管理，保證稅收收入；一般管理所做好涉稅事項辦理，提高辦事效率；納稅評估科指導各管理所開展三級評估，查找涉稅風險；稽查系列專司稅務檢查，維持稅收秩序堵漏增收。

三、稅收征管改革中遇到的問題及解決辦法

（一）辦稅服務廳流程再造不夠充分

稅收征管改革要求以窗口為龍頭帶動征管質效全面提高，要求辦稅服務廳要嚴格落實 “首問責任制”，嚴格落實“一窗式、一站式”服務，堅持做到“一處受理，內部流轉，限時辦結”，充分發(fā)揮納稅服務島引導、化解、調節(jié)作用。從現(xiàn)階段看，服務規(guī)程設計還有待完善，窗口服務的服務標準要進一步提高。

針對這一問題，下一步應進一步優(yōu)化再造征管流程。以“全國縣級稅務機關納稅服務規(guī)范”為指導，進一步精簡納稅人報送的表證單書，精簡業(yè)務流程。

（二）重點稅源管理水平有待提高

重點稅源管理所，肩負著完成全年稅收收入任務的擔子，是完成稅收核心任務的關鍵。從目前的情況看，重點稅源管理所年輕同志較多，存在著管理人員相對欠缺經驗，對企業(yè)情況尚未摸清摸透，行業(yè)風險特征庫尚未建立，對重點稅源企業(yè)的橫向、縱向對比尚缺乏數(shù)據(jù)基礎的問題。

針對這一問題，一方面要加強業(yè)務培訓，不斷提高年輕同志的業(yè)務水平；另一方面充分發(fā)揮以老帶新優(yōu)勢，老新同事結對子，不斷深入企業(yè)摸情況，通過實際工作學技能、長經驗。

（三）一般稅源管理模式亟待升級

一般稅源管理所，是納稅人滿意度和征管工作的根基，從征管改革目前的運行情況看，一般稅源管理所工作人員的觀念轉變尚未完成，思維模式尚未從傳統(tǒng)專管員模式中解脫出來，一般稅源管理的扁平化要求所長崗對各項工作任務進行統(tǒng)籌安排調度，要求內勤崗成為辦稅服務廳、靜態(tài)崗、管理所、綜合科室的聯(lián)系紐帶。從目前的狀況看，一般稅源管理所的工作任務壓在內勤崗和所長崗身上，對管理所內部各崗位的職責分工有待加強。

針對這一問題，建議按照“所長統(tǒng)一分配，復雜勞動上面做、簡單勞動下面做、日常事務前臺做、重要事務后臺做”的原則，對稅源管理事項進行科學分層分級，進一步理清靜態(tài)受理崗、調查核實崗、內勤崗和所長崗的崗則，建立管理所內部的職責分工體系，既改變過去由專管員全部承擔稅源管理責任的舊格局，又改善所長、內勤壓力過大的新問題。

（四）任務二次分配問題急需解決

目前，征管改革尚處在起步階段，加之“全國縣級稅務機關納稅服務規(guī)范”和當前征管系統(tǒng)之間處在對接期，有時會出現(xiàn)平臺預警多樣，任務分配不合理，出現(xiàn)一個任務多次分配情況；受系統(tǒng)影響外勤人員需要通過內勤權限工作，造成有時任務收回，無法確定是哪個動態(tài)崗完成，容易造成職責不清問題。

針對這一問題，需及時與市局相關業(yè)務處室及信息部門進行溝通，商討解決系統(tǒng)沖突問題；同時要求各管理所做好日常工作臺賬，通過崗位輪換及工作梳理，力爭做到公正合理的分配工作任務。

（五）程序軟件、硬件設備與改革要求存在差距

此次征管改革打破原有管理格局，以往存在但未暴露出的問題紛紛呈現(xiàn)，如：企業(yè)的基礎信息不全、失真問題；由于機構調整，數(shù)據(jù)倉庫調取相關數(shù)據(jù)較以往更加復雜；一些日常辦公軟件受權限的制約，不能應用，需大范圍集中調整。在硬件方面，辦公計算機老化，運行速度慢，嚴重影響辦事效率；隨著職能轉變，與納稅人的接觸更加緊密，對外線電話以及傳真機的需求加大；部分科所涉及到取證照相機、下戶交通工具、日常辦公用品等后勤保障問題。

針對這一問題，集中收集不同類別需求，按照職責劃分分別給到各個綜合部門，盡力爭取在較短時間內按梯次解決。

四、稅收征管改革中總結的幾點經驗

一是進行稅收征管改革，能夠促進收入任務完成。征管改革后，納稅人稅收遵從狀況得到明顯改善，稅法遵從度得到顯著提高，重點稅源控管能力不斷加強和征管績效得到顯著提升，這些都體現(xiàn)到改革后稅收收入保持持續(xù)健康穩(wěn)定增長上來，可以說是實現(xiàn)了用最小的征管成本獲取最大的征管收益。完成稅收收入任務永遠是我們的中心工作，這也是我們大刀闊斧地進行征管改革的初衷。從目前來看，改革在完成收入任務方面帶來的優(yōu)勢是非常明顯的。

二是做好涉稅風險防控，能夠有效防范稅收流失。通過健全風險管理機制，加強風險工作統(tǒng)籌，提升風險管理層級，對重點稅源數(shù)據(jù)實施動態(tài)和靜態(tài)多緯度監(jiān)控，各相關業(yè)務科室、管理所分別采取風險提醒、重點核查、評估分析等分類分級應對措施，能夠及時發(fā)現(xiàn)并排除各類風險點，全局風險防控能力顯著提升，有效地防范了稅收流失等風險的發(fā)生。

三是納稅評估分析是重點稅源管理的核心工作。西方發(fā)達國家近80%的管理資源都配置在納稅評估方面，納稅評估已然成為重點稅源管理的一個有效抓手。通過各管理所尤其是重點稅源管理所自主對納稅人開展行業(yè)間的橫向對比評估和企業(yè)間的縱向對比評估，建立指標分析模型，對納稅人的稅收流失風險進行綜合識別排序。對基本沒有稅收風險的納稅人，重在做好納稅服務；對中等風險的納稅人，實施“服務+管理”，促使其稅收遵從；對風險高的納稅人，重點監(jiān)控、盯緊盯死，對涉稅違法行為及時依法打擊，增強稅法的威懾力。

四是做好一般稅源管理，能夠打牢稅源管理基礎。如果把征管改革放到整個征管大格局里去考慮，征管改革的理想模型，就是金字塔模型。底層最大的一塊是一般稅源戶的征收管理和納稅服務，中間區(qū)域是重點管理，頂層較小的區(qū)域是稅務檢查。只有將一般稅源戶的征收管理做好做到位，稅收金字塔才能更高、更穩(wěn)固。

五是優(yōu)化人力資源配置，是保障改革成功的關鍵所在。為保證征管改革順利推進，并取得實效，和平區(qū)地稅局局黨總支經過充分調查研究，結合干部隊伍實際情況，出臺了征管改革人員調整方案。調整方案通過深入挖掘全局干部潛在能力，通過以老帶新、互相促進的選人配置模式，通過合理分工、業(yè)務互補的工作開展模式，大大優(yōu)化了全局人力資源配置，不僅充分調動起大家的工作積極性，同時也在全局營造出濃厚的干事創(chuàng)業(yè)氛圍，從而保證了全面深化稅收征管改革工作的順利運行。

責任編輯：傅延懌 曲 寧

F812.2

A

1006－1255－（2015）02－0055-04

章毓海（1963—），天津市和平區(qū)地稅局黨總支書記、局長。郵編：300070