○王慧

（南陵縣審計局 安徽 蕪湖 241300）

一、審計監(jiān)督全覆蓋的含義

《關(guān)于加強(qiáng)審計工作意見》明確提出，凡是涉及管理、分配、使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的部門、單位和個人，都要接受審計、配合審計。文件對該審計全覆蓋的外延規(guī)定包括了三層含義，即審計監(jiān)督對象全面覆蓋公共資金、國有資產(chǎn)和國有資源；審計重點涵蓋對公共資金、國有資產(chǎn)和國有資源進(jìn)行管理、分配和使用的所有活動；接受審計的主體包括管理、分配和使用公共資金、國有資產(chǎn)和國有資源的部門、單位和個人。

對于基層審計機(jī)關(guān)而言，全覆蓋就是對法定審計對象和范圍的全面覆蓋，是指審計機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，對所有公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源管理使用情況的真實合法效益情況進(jìn)行的審計，做到一定周期內(nèi)對所有審計對象的全覆蓋。目的在于從不同角度審計公共資金、國有資源、國有資產(chǎn)的管理使用情況，以推動重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，促進(jìn)全面深化改革各項戰(zhàn)略的貫徹落實。

二、我國基層審計機(jī)關(guān)實現(xiàn)審計全覆蓋過程中的現(xiàn)狀及存在的問題

1、基層審計機(jī)關(guān)人員結(jié)構(gòu)老化、人少事多、復(fù)合型高端審計人才資源不足

（1）保障欠缺，編制限制，優(yōu)秀復(fù)合型人才不足。基層審計機(jī)關(guān)在上世紀(jì)80年代初建立，人員隊伍不斷發(fā)展壯大，隨著人員編制管理的嚴(yán)格規(guī)范，人員難以流動。隨著國家審計對象面廣量大，基層審計機(jī)關(guān)人員力量不足已是不爭的事實，基層審計機(jī)關(guān)采用多種形式，如增加事業(yè)單位聘用等形式招錄年輕人才，新進(jìn)的事業(yè)聘用人員由于待遇或身份問題，或通過公務(wù)員招考考入其他單位或跳槽至待遇更好的單位。審計隊伍中高端人才的匱乏是制約實施審計全覆蓋的瓶頸。國家審計對從業(yè)人員的綜合素質(zhì)和專業(yè)技能的要求在不斷提高，需要具備良好的溝通能力，在發(fā)現(xiàn)重大違法違紀(jì)案件線索過程中需要具備過硬的政治品質(zhì)，應(yīng)對各種審計突發(fā)狀況需要具有靈活掌握適度的能力。就專業(yè)技能而言，審計人員在精通會計、審計知識基礎(chǔ)上，還應(yīng)掌握法律、管理、金融、工程、計算機(jī)等專業(yè)知識。目前符合審計業(yè)務(wù)骨干和審計專業(yè)領(lǐng)軍人才條件的高層次審計專業(yè)人才較少，難以滿足現(xiàn)實需要。

（2）審計人員少與審計工作任務(wù)重矛盾突出。一方面，行政機(jī)構(gòu)嚴(yán)格控編，基層審計機(jī)關(guān)人員編制被壓縮減少，審計力量嚴(yán)重不足；另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會各界對審計期望值的提高，審計機(jī)關(guān)的任務(wù)越來越重，基層審計機(jī)關(guān)每年要完成的審計項目數(shù)量在不斷增加，同時還要承擔(dān)黨委政府安排的招商引資、秸稈禁燒等非審計工作。兩個方面的情況集于基層審計機(jī)關(guān)一身，造成許多審計人員的學(xué)習(xí)時間減少。

（3）年輕人員比率較低，人員結(jié)構(gòu)老化。近年來，審計工作日益繁重，完成審計任務(wù)不僅需要敏捷的思維、豐富的經(jīng)驗，還需要健康的體質(zhì)、充沛的精力，因此審計機(jī)關(guān)需要大量的新生力量。從目前來看，基層審計機(jī)關(guān)隊伍年齡結(jié)構(gòu)存在不合理的狀況，中老年干部比率偏高，而年輕干部，特別是30歲以下干部嚴(yán)重短缺。

2、基層審計機(jī)關(guān)信息資源利用不足

以財稅、金融、稅收、社保資金、耕地保護(hù)等審計項目為例，各基層審計機(jī)關(guān)積累了豐富的信息資源，對于各地預(yù)測相關(guān)行業(yè)的發(fā)展趨勢、確定審計的主要風(fēng)險點、提高審計效率、評估相關(guān)政策執(zhí)行都有極高的價值，但目前尚缺乏對這些資源分門別類的管理、整理和利用。與此同時，審計與被審計單位和其他監(jiān)督部門的信息資源還未實現(xiàn)實時共享，不能充分利用外部信息資源成果，制約了審計的效率和深度。

3、國家審計、社會審計和內(nèi)部審計三方未有效銜接

目前各地基層審計機(jī)關(guān)在審計項目中社會審計及內(nèi)部審計力量參與度低，不利于調(diào)動外部資源彌補(bǔ)國家審計人力有限、技術(shù)更新能力不強(qiáng)的先天缺陷，也加速了三者發(fā)展不均衡。在審計系統(tǒng)內(nèi)部，同樣存在著上下級審計機(jī)關(guān)銜接方面的問題。上級審計機(jī)關(guān)與下級審計機(jī)關(guān)之間的關(guān)系還停留在業(yè)務(wù)指導(dǎo)層面，在審計全覆蓋的新形勢下，大兵團(tuán)作戰(zhàn)的常規(guī)模式和資源難以全面調(diào)動整合的矛盾就顯得尤為突出。

4、法律層面的審計范圍界定還不明確，新興的審計類型的法律規(guī)范體系還不完善

2014年10月國務(wù)員出臺《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》，審計全覆蓋首次出現(xiàn)在政府文件中，無疑是明確審計監(jiān)督范圍的一個強(qiáng)有力的信號，但究其法律規(guī)范的效力而言，該文件屬于行政法規(guī)，還需要從法律層面對審計范圍加以明確和固化。

另外，隨著近幾年審計向生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的延伸，出現(xiàn)了自然資源資產(chǎn)離任審計、環(huán)境審計等新興審計類型，但相關(guān)的法律、法規(guī)、制度和指南尚未及時修訂和制定，導(dǎo)致基層審計機(jī)關(guān)在接觸到此類審計實務(wù)中出現(xiàn)無章可循的尷尬局面。

三、基層審計機(jī)關(guān)實現(xiàn)審計全覆蓋的對策

1、正確認(rèn)識和理解審計監(jiān)督“全覆蓋”的要求

劉家義審計長在全國審計工作會議上指出，全覆蓋一要有深度，不能走馬觀花，一味追求數(shù)量，要對每一個項目都審深審?fù)?；二是有重點，要緊緊圍繞黨和政府工作中心，全面把握相關(guān)領(lǐng)域的總體情況，確定審計的重點領(lǐng)域、關(guān)注的重點問題；三是有步驟，要統(tǒng)籌部署，有計劃推進(jìn)，確保實現(xiàn)對重點對象每年審計一次、其他對象五年至少審計一次；四是有成效，要做到審計覆蓋面“廣”的同時，力爭反映情況“準(zhǔn)”、查處問題“深”、原因分析“透”、措施建議“實”。

2、統(tǒng)籌兼顧，形成審計計劃一盤棋的思路

一要在年初安排審計項目時，注重對審計對象和審計范圍進(jìn)行綜合考量和提前布局。從年度項目計劃安排、不同年度項目計劃的前后延續(xù)性以及年度計劃與相關(guān)年度項目規(guī)劃之間的關(guān)系著手，保證項目規(guī)劃有序、前后銜接，使審計全覆蓋工作有序推進(jìn)。二要將各級審計機(jī)關(guān)審計項目計劃有機(jī)的銜接起來，做到下級機(jī)關(guān)在獨立開展審計項目的同時，結(jié)合上級機(jī)關(guān)的項目計劃開展相關(guān)審計項目，避免上下級機(jī)關(guān)之間因?qū)徲嬳椖康慕徊?、重?fù)導(dǎo)致資源浪費。三是堅持以預(yù)算執(zhí)行審計為主線，做到“三個結(jié)合”，避免重復(fù)審計。在年初項目下達(dá)時，確保預(yù)算執(zhí)行審計與部門的財政財務(wù)收支審計相結(jié)合，與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計相結(jié)合，與專項審計相結(jié)合，做到一審多“果”、一審多“用”。

3、有效整合各類項目、各類資源和各審計業(yè)務(wù)領(lǐng)域促進(jìn)形成合力

一是要以財政審計大格局為平臺，加大對上級審計機(jī)關(guān)統(tǒng)一組織開展的各業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)徲嬳椖康恼狭Χ?，要避免業(yè)務(wù)成果的條塊分割，從宏觀和整體上進(jìn)行分析，提煉綜合成果，確保審計效用最大化。二要將上級審計機(jī)關(guān)統(tǒng)一組織的審計項目與當(dāng)?shù)攸h委政府安排的審計項目進(jìn)行有效整合。如，在進(jìn)行同級預(yù)算執(zhí)行審計中，結(jié)合部門預(yù)算執(zhí)行審計安排完成當(dāng)?shù)攸h委政府安排的一些專項審計工作，形成合力。三要優(yōu)選精選審計項目，減少審計次數(shù)。擴(kuò)大審計的覆蓋面，歸根結(jié)底是為了增強(qiáng)監(jiān)督效果。在現(xiàn)有人員不變的情況下，減少審計項目，做優(yōu)審計項目，收縮防線，重點突破，切實提高審計效率和效果。在選擇審計項目時，應(yīng)選擇對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步、促進(jìn)宏觀政策落實有重大影響的領(lǐng)域、單位、資金和工程開展審計。在此基層上統(tǒng)籌安排，使得審計全覆蓋有計劃推進(jìn)，確保實現(xiàn)對重點對象每年審計一次，對其他對象每五年審計一次。

4、整合審計人力資源，多渠道增加審計力量，增進(jìn)資源利用效果

與廣泛的審計領(lǐng)域、眾多的審計對象和繁重的審計任務(wù)相比，基層審計機(jī)關(guān)要實現(xiàn)審計監(jiān)督的全覆蓋，人力資源十分有限。以現(xiàn)有的編制內(nèi)的審計力量，在五年內(nèi)難以做到對全部審計對象輪審一遍。因此，要實現(xiàn)審計工作全覆蓋，一要在完善內(nèi)部考核制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步淡化科室和專業(yè)限制，統(tǒng)一調(diào)配審計力量，提高審計工作效率，最大限度地整合利用現(xiàn)有人力資源；二是要利用社會審計資源開展審計業(yè)務(wù)外包，創(chuàng)新審計業(yè)務(wù)開展方式，在建立有效核查機(jī)制的前提下，將審計業(yè)務(wù)外包給社會審計單位，尋求外部力量支持；三要加強(qiáng)對內(nèi)部審計工作的指導(dǎo)，以合適的方式提高內(nèi)部審計人員的技能，充分發(fā)揮內(nèi)部審計監(jiān)督的基礎(chǔ)性作用。

5、強(qiáng)化審計整改監(jiān)督檢查的力度，促進(jìn)審計作用的真正落實

審計全覆蓋的目的是為了更好地發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)作用，使審計真正發(fā)揮無影燈的效果，而不是簡單地使審計范圍大而全。審計整改的目的是提高財政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國民經(jīng)濟(jì)和社會健康發(fā)展。當(dāng)前，可以從建立審計整改標(biāo)準(zhǔn)體系、審計整改報告制度、審計整改跟蹤檢查制度、審計整改問責(zé)制度、審計整改公告制度等方面，推動建立審計整改機(jī)制，使審計作用發(fā)揮全覆蓋。

6、進(jìn)一步強(qiáng)化審計隊伍建設(shè)，提升、優(yōu)化業(yè)務(wù)能力水平

審計隊伍建設(shè)關(guān)鍵在于人才、法治和技能建設(shè)，要人才興審、法制立審、科技強(qiáng)審。首先要有一個堅強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)班子，領(lǐng)導(dǎo)班子肩負(fù)著團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)全體審計人員全面推動審計事業(yè)科學(xué)發(fā)展的重任，其自身的知識架構(gòu)、業(yè)務(wù)水平、執(zhí)政能力、創(chuàng)新精神將直接決定著審計隊伍建設(shè)，影響著審計事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。二要堅持以人為本，在提高審計人員整體素質(zhì)和個人綜合素質(zhì)上下功夫，努力造就一批查核問題的能手、分析問題的強(qiáng)手、計算機(jī)應(yīng)用的高手和嚴(yán)格管理的好手等行家里手，形成強(qiáng)有力的戰(zhàn)斗力。三要加強(qiáng)對法律制度的學(xué)習(xí)。法律制度是審計工作的根本依據(jù)，是審計執(zhí)行力和威懾力的具體體現(xiàn)。審計人員要加大學(xué)法力度，從源頭上杜絕“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、以審謀私”等現(xiàn)象發(fā)生。四要加強(qiáng)專業(yè)技能建設(shè)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、新生事物日新月異，專業(yè)技能欠缺，嚴(yán)重影響甚至制約了審計事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，提高專業(yè)技能勢必成為審計人員的必修課。而提高專業(yè)技能的唯一途徑就是學(xué)習(xí)，不斷學(xué)習(xí)理論經(jīng)、政策和各種知識，不斷更新知識結(jié)構(gòu)，才能與時俱進(jìn)、跟上時代的步伐。“人、法、技”的完美結(jié)合，必將促進(jìn)審計隊伍整體素質(zhì)的全面提升，為實現(xiàn)審計監(jiān)督的全覆蓋提供有力的基礎(chǔ)保障。

[1]牟遙：芻議國家審計全覆蓋的實現(xiàn)路徑[J].現(xiàn)代審計與經(jīng)濟(jì)，2013（Z1）.