■ 劉 剛 副教授 趙文新（河北師范大學(xué)商學(xué)院 石家莊 050024）

當(dāng)前，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要加快對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性制度環(huán)境即農(nóng)村集體土地所有制、集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革與完善。必須長久堅持農(nóng)村集體土地所有制不動搖，打造新型農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度。

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下推行農(nóng)地私有制的弊端

（一）推行農(nóng)地私有制與培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的要求脫軌

培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織，首先要促使農(nóng)地適度集中規(guī)?；?jīng)營。推行農(nóng)地私有制，再一次踐行新中國成立前后“耕者有其田”基本經(jīng)濟(jì)主張，必然要向農(nóng)戶均等分配土地。而農(nóng)戶總量大、農(nóng)地總量有限的基本事實(shí)，使得農(nóng)戶實(shí)際分得的土地數(shù)量必然有限，致使土地經(jīng)營更難集中，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化。與此同時，絕大多數(shù)農(nóng)戶家庭存量資產(chǎn)有限，能用于生產(chǎn)經(jīng)營的自由資金有限，抗風(fēng)險能力差，致使單靠農(nóng)戶自己經(jīng)營土地、積累資本、組建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織困難。

（二）推行農(nóng)地私有制會導(dǎo)致農(nóng)村居民貧富差距進(jìn)一步加大

土地私有化后，私有的土地理應(yīng)允許產(chǎn)權(quán)自由交易，這樣出現(xiàn)土地兼并的可能性就很大。一方面農(nóng)地因?yàn)樽杂山灰讓⒅鸩较蚋辉５碾A層集中，另一方面在市場經(jīng)濟(jì)條件下土地資產(chǎn)與資本的職能會充分發(fā)揮出來，私有土地所帶來的資產(chǎn)收益則日益膨脹。一些經(jīng)濟(jì)困難的農(nóng)戶可能為了眼下的困難或收益以及去城鎮(zhèn)謀生等原因而出賣土地。然而，當(dāng)土地出賣后，貧困農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)狀況往往得不到實(shí)質(zhì)性改善，失地、失業(yè)、極度貧困，就使得貧富差距有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢。

（三）推行農(nóng)地私有制將妨礙到農(nóng)民的生存保障

農(nóng)村集體土地所有制下，承包地有效解決了農(nóng)民的溫飽問題，也部分解決了農(nóng)民的就業(yè)與養(yǎng)老保障問題。城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)也使農(nóng)民逐步享有與城鎮(zhèn)居民一樣的社會保障。但是，城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險長期將是低水平的保障，農(nóng)民仍然離不開土地作為生存保障的防線。農(nóng)地私有化后，因各種原因失地的農(nóng)民便失去了生存保障的重要防線。

（四）推行農(nóng)地私有制與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的社會主義本質(zhì)相背離

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求在城鄉(xiāng)間優(yōu)化配置各種資源，必然要推動農(nóng)地產(chǎn)權(quán)社會化。農(nóng)地所有權(quán)一旦走上開放和共享的路徑，就不可能再回到私有制那種封閉獨(dú)享的實(shí)現(xiàn)方式，那是逆經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展形勢而動。社會主義本質(zhì)特征就是堅持生產(chǎn)資料的社會主義公有制的主體地位不動搖。公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的根基。農(nóng)地作為基本生產(chǎn)資料，必須體現(xiàn)社會主義本質(zhì)特征，即要堅持農(nóng)地公有制。

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下推行農(nóng)地國有化的弊端

（一）農(nóng)地國有化與現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平不相適

當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力整體水平還相對落后、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化程度不高，相應(yīng)地對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)社會化的要求程度也較低，還遠(yuǎn)沒有達(dá)到全社會可以共享農(nóng)地所有權(quán)益的程度。農(nóng)地作為基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，其所有權(quán)主要由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者共享，這更符合農(nóng)地所有權(quán)社會化的現(xiàn)實(shí)要求。

（二）農(nóng)地國有化使政府也面臨兩難選擇

農(nóng)民集體的土地的淵源是農(nóng)戶家庭私有土地經(jīng)過聯(lián)合共有而形成集體共有的財富，這筆財富在社會認(rèn)可的前提下只能由他們長久共享，現(xiàn)在無償轉(zhuǎn)變?yōu)槿窆蚕聿韯儕Z集體共享，顯失公平。即使現(xiàn)在被普遍認(rèn)定為有失公平的征地補(bǔ)償制度，在剝奪農(nóng)民及其集體土地時也要給予一定數(shù)量的補(bǔ)償?，F(xiàn)在如果農(nóng)地毫無補(bǔ)償?shù)氖諝w國有，農(nóng)民集體及其成員必然會以經(jīng)濟(jì)行為不公正的名義而強(qiáng)烈反對。而如果農(nóng)地收歸國有，并建立合理的補(bǔ)償制度，國家又將無力負(fù)擔(dān)這些補(bǔ)償費(fèi)用。

（三）農(nóng)地國有化不利于破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

促使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會均衡發(fā)展應(yīng)該給予農(nóng)民更多的經(jīng)濟(jì)資源、經(jīng)濟(jì)機(jī)會、經(jīng)濟(jì)優(yōu)待，要使農(nóng)民既有經(jīng)濟(jì)資源發(fā)揮出更大的經(jīng)濟(jì)效益。農(nóng)地是農(nóng)民除了自身勞動力資源之外基本和首要的經(jīng)濟(jì)資源，而且隨著城鄉(xiāng)一體化的深入推進(jìn)，農(nóng)地可以為農(nóng)民承載生產(chǎn)資料、資產(chǎn)、資本等越來越多的功能。為農(nóng)民保留集體土地所有權(quán)，在日益完善的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制下，發(fā)揮好農(nóng)地資源的多重功能，將是破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的有效途徑。

（四）實(shí)行農(nóng)地國有租佃制土地使用權(quán)在未來將會面臨難題

長期下去，國家對農(nóng)地使用權(quán)配置將會不均或無地可授。而對國家不是普遍配置農(nóng)地使用權(quán)而是選擇性配置的質(zhì)疑會進(jìn)一步加深乃至激化社會矛盾。國家將現(xiàn)有土地使用權(quán)完全配置給現(xiàn)有的農(nóng)戶后，新增農(nóng)戶將面臨無田可授的局面。隨著農(nóng)戶家庭對農(nóng)地使用權(quán)的世襲繼承，則會引發(fā)農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模日益狹小的難題。

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下實(shí)施農(nóng)村集體土地所有制的必要性

（一）農(nóng)村集體土地所有制仍然充滿活力

農(nóng)地國有化、農(nóng)地私有化都是走不通的，解決農(nóng)地集體所有制、集體土地所有權(quán)制度與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的不適，并非廢除農(nóng)地集體所有制與集體所有權(quán)制度。當(dāng)前，農(nóng)地集體所有制與集體所有權(quán)制度仍然有著旺盛的生命力，要通過改革和創(chuàng)新農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度來激發(fā)出它的效率性與公平性。

（二）是加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基本憑借

現(xiàn)階段單純依托公共財政的轉(zhuǎn)移支付是不能從源頭上解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。依托公共財政政策解決三農(nóng)問題，其力度也是有限的。而公共財政也不可能過度傾向于農(nóng)民，要逐步建構(gòu)城鄉(xiāng)平等的公共財政投入機(jī)制。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，應(yīng)主要通過增強(qiáng)農(nóng)民集體及其成員改善其生存與發(fā)展?fàn)顟B(tài)的造血功能來實(shí)現(xiàn)。而農(nóng)地資產(chǎn)對農(nóng)民兼有生產(chǎn)職能與資本職能，其未來具有巨大的增值空間。依托農(nóng)地資源不斷提升資本屬性來增值土地收益，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的基本途徑。

（三）是對農(nóng)村集體土地所有權(quán)淵源的尊重

農(nóng)民集體土地所有權(quán)，來自土地改革后農(nóng)民獲得私有土地權(quán)，是對農(nóng)民原有的土地私權(quán)的再組合與再聯(lián)合。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的較長時期內(nèi)還不能無條件地由集體外部的經(jīng)濟(jì)主體無償分享甚至占有。只有當(dāng)生產(chǎn)力與生產(chǎn)社會化高度發(fā)達(dá)時，社會主義發(fā)展到較高階段，農(nóng)地所有權(quán)才能推行更高水平的社會化，回歸到全民所有。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新時期，保留和進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民集體土地所有權(quán)，是加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

（四）是培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的現(xiàn)實(shí)需要

在農(nóng)地集體所有權(quán)制度下，可以通過技術(shù)、制度、產(chǎn)業(yè)組織等創(chuàng)新手段來發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，有利于加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。集體所有權(quán)可以通過股份合作的方式，將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，就能便利地組建起適度規(guī)模的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織。當(dāng)前，在集體土地所有制下對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的培育確實(shí)存在限制性因素。但是問題不是出在農(nóng)民集體土地所有制和集體土地所有權(quán)本身，而出在了農(nóng)民集體土地所有權(quán)的運(yùn)行機(jī)制、實(shí)現(xiàn)方式上。為此，要通過完善農(nóng)地所有權(quán)制度來解決這些問題，而不是武斷否定集體土地所有制。

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下農(nóng)村集體土地所有制改革基本思路

（一）理清農(nóng)村集體土地所有制內(nèi)部所有權(quán)委托-代理關(guān)系

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下，財產(chǎn)權(quán)主體必須具體化而不能抽象化，如此才有可能有真正的權(quán)利主體、責(zé)任主體和監(jiān)督主體，形成監(jiān)督制約機(jī)制（李昌庚，2007）。當(dāng)前，必須明確農(nóng)民集體成員、農(nóng)民集體、農(nóng)民集體組織三者間的委托-代理關(guān)系。具有成員權(quán)的農(nóng)民集體成員，享有土地最終所有權(quán)。進(jìn)而，農(nóng)民集體經(jīng)過全體成員的授權(quán)，其作為團(tuán)隊來擁有集體共有土地所有權(quán)。農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織則是在農(nóng)民集體的授權(quán)下具體代表農(nóng)民集體來行使土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)組織，其并不等同于村民委員會。農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織是打理農(nóng)民集體共有財產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)組織，村民委員會則是村民行使政治權(quán)利的自治組織。社區(qū)組織和其成員之間卻并不存在產(chǎn)權(quán)聯(lián)系，因而它不能作為行使農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的代表（張志強(qiáng)等，2008）。農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織及其代理人是在農(nóng)民集體授權(quán)下行使所有權(quán)，并接受農(nóng)民集體及其成員的監(jiān)督。

（二）創(chuàng)新農(nóng)村集體土地所有制的實(shí)現(xiàn)形式

農(nóng)地股份合作制是滿足農(nóng)地所有權(quán)社會化的最佳形式，構(gòu)造新型農(nóng)地股份合作制。在新型農(nóng)地股份合作制中，每一個集體成員依據(jù)其成員權(quán)獲得一份同等的集體土地股權(quán)。在農(nóng)地股份合作制下，每一集體成員則憑借股權(quán)行使對集體土地的所有權(quán)，其包括對集體土地的管理權(quán)、控制權(quán)和重大決策的表決權(quán)等，并以股息、紅利等方式分享集體土地增值的收益。集體成員對農(nóng)民土地所有權(quán)益的分享也不是按份共有，不能將農(nóng)民集體土地所有權(quán)分割成若干等份，量化到每個集體成員，集體成員對農(nóng)民土地權(quán)益的分享是整體性權(quán)益。此外，依據(jù)民法的基本精神，18周歲以下及喪失民事行為能力人，其權(quán)利可由其監(jiān)護(hù)人代為行使。這里農(nóng)民集體成員的股權(quán)是農(nóng)地所有權(quán)量化后的股權(quán)，而不是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)聯(lián)合后所形成的股權(quán)。

（三）構(gòu)造農(nóng)村集體土地法人治理機(jī)制

集體成員和農(nóng)民集體要實(shí)際享有土地所有權(quán)，則必需有行使土地所有權(quán)的顯化組織。將原由村民委員會、集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組行使的土地所有權(quán)交給改造后的新型法人性質(zhì)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織行使。定期召開集體成員會或股東會，通過投票表決的形式來對集體土地重大事項做出決策，選出數(shù)名成員組成集體土地管理委員會、集體土地管理監(jiān)督委員會。集體土地管理委員會負(fù)責(zé)集體土地日常管理工作，負(fù)責(zé)對集體土地規(guī)劃、土地承包權(quán)益配置、土地收益分配、宅基地分配、土地保護(hù)、土地經(jīng)營合作等具體工作，對外則代表農(nóng)民集體行使法人權(quán)利；土地監(jiān)督管理委員會負(fù)責(zé)監(jiān)督土地管理委員會的工作。

（四）形成農(nóng)村集體土地所有權(quán)的取得與退出制度

強(qiáng)化成員權(quán)在獲取集體土地所有權(quán)中的職能。一般子女出生、因婚戶籍的遷入，都應(yīng)視為法定事由獲得集體成員權(quán)，分享集體土地所有權(quán)。至于其它情況，能否獲得成員權(quán)，或由組織章程規(guī)定，或由集體成員會以投票表決的方式?jīng)Q定。原集體成員死亡或?qū)艏w出的，喪失成員權(quán)，相對應(yīng)的集體土地的所有權(quán)也隨之喪失。對于在集體生活多年，為集體做出一定貢獻(xiàn)的成員，在成員權(quán)喪失后可以給予補(bǔ)償。成員權(quán)是身份權(quán)，是不能轉(zhuǎn)讓、繼承和分割的，因此基于成員權(quán)，農(nóng)民集體成員分享到的農(nóng)地所有權(quán)（這里指狹義農(nóng)地所有權(quán)）也是不能繼承、轉(zhuǎn)讓和分割的。

1.王天義.土地股份合作制是中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的選擇[J].中國特色社會主義，2004（5）

2.李昌庚.新路徑視野下的農(nóng)村集體土地所有權(quán)的反思與重構(gòu)[J].學(xué)術(shù)論壇2007（7）

3.張志強(qiáng)，高丹桂.重構(gòu)農(nóng)地集體所有制：恢復(fù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)地所有權(quán)主體地位的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].調(diào)研世界，2008（9）