宮 芳，鄭尚植

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，遼寧 大連 116025）

20世紀(jì)90年代初，鑒于中國(guó)和俄羅斯等經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象受到廣泛重視，許成鋼、錢穎一、Gerard Roland以及政治學(xué)家Barry Weingast等將早期財(cái)政聯(lián)邦制的思想發(fā)揚(yáng)光大，逐漸把財(cái)政分權(quán)的思想與地方政府的激勵(lì)聯(lián)系起來(lái)。根據(jù)他們的研究結(jié)論，中國(guó)特色的財(cái)政分權(quán)有效地促成地方政府間競(jìng)爭(zhēng)，而且他們認(rèn)為這是一個(gè)“趨好的競(jìng)爭(zhēng)”。這種競(jìng)爭(zhēng)使中國(guó)地方政府并沒(méi)有像俄羅斯地方政府那樣墮落為“攫取之手”，而是更多地發(fā)揮著“援助之手”，具體來(lái)說(shuō)，分權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)：①促進(jìn)和維護(hù)了不可逆轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)展（即market preserving）；②促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（TVEs）的發(fā)展；③促進(jìn)了城市化和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；④導(dǎo)致了改革實(shí)驗(yàn)的發(fā)生和模仿；⑤促進(jìn)了外商直接投資（FDIs）的流入。與俄羅斯相比，為什么中國(guó)地方政府的行為取向會(huì)截然相反呢？通過(guò)考察中國(guó)政治體制，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們發(fā)現(xiàn)中國(guó)地方政府主要不是對(duì)下負(fù)責(zé)，而是對(duì)上負(fù)責(zé)，在政治集權(quán)和政績(jī)考核機(jī)制下，地方政府每年不僅要保證GDP的高增長(zhǎng)（否則在政績(jī)考核中被一票否決），還要根據(jù)GDP等指標(biāo)排名，地方政府官員為了政績(jī)具有競(jìng)爭(zhēng)GDP增長(zhǎng)率的強(qiáng)大激勵(lì)，從而形成了一種基于上級(jí)政府評(píng)價(jià)的“自上而下的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”。這種“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的激勵(lì)成為中國(guó)政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力源泉，它是有助于轉(zhuǎn)型初期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和資源配置的。

1 中國(guó)式財(cái)政分權(quán)的增長(zhǎng)績(jī)效與福利損失

很顯然，錢穎一等人的財(cái)政聯(lián)邦主義理論可以較好地解釋中國(guó)分權(quán)式改革迄今所取得的成就，但是這個(gè)理論更多地強(qiáng)調(diào)了中國(guó)分權(quán)式改革的好處，卻沒(méi)有分析分權(quán)式改革的代價(jià)。王永欽等（2007）認(rèn)為政治組織中的激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)組織中的激勵(lì)相比有很大的不同，他們給出了4個(gè)理由來(lái)說(shuō)明為什么中國(guó)地方政府的激勵(lì)模式，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需要的政府職能是不可能協(xié)調(diào)起來(lái)的。①政治組織委托人的偏好往往是異質(zhì)的，而企業(yè)組織中股東的偏好基本上是一致的，即收益最大化；②與委托人偏好的異質(zhì)性有關(guān)的是，政治組織一般是多任務(wù)的，除了效率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之外，政治組織還需要追求社會(huì)公正、收入平等、環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)質(zhì)量等目標(biāo)；③與企業(yè)績(jī)效易于找到同類企業(yè)作參照不同，政治組織的績(jī)效難以找到一個(gè)可以參照的標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)的地方政府之間雖然可以進(jìn)行一些比較，但地方之間的巨大差異也使得地方政府間的相互參照非常有限；④政治組織與經(jīng)濟(jì)組織不同，它在激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)方面更多地會(huì)采用相對(duì)績(jī)效評(píng)估，而非絕對(duì)績(jī)效評(píng)估。所以，目前中國(guó)治理地方官員的激勵(lì)模式與有效的市場(chǎng)體制的培育有著內(nèi)在的矛盾。換句話說(shuō)，這種激勵(lì)模式與一個(gè)良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需的政府“多任務(wù)”（multi－task）的職能之間存在嚴(yán)重沖突，使得行政與財(cái)政分權(quán)可能無(wú)法確保市場(chǎng)維護(hù)的持久的合理激勵(lì)。因此，“趨好的競(jìng)爭(zhēng)”和“趨壞的競(jìng)爭(zhēng)”在中國(guó)似乎是同時(shí)出現(xiàn)的，只是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的早期來(lái)自分權(quán)的收益更大，但是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的后期階段，分權(quán)的外部成本遞增得更快了。

近年來(lái)，為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的最大代價(jià)莫過(guò)于財(cái)政分權(quán)過(guò)程中地方公共物品供給效率的下降。為了追求任期內(nèi)的 “政績(jī)最大化”，地方官員對(duì)其所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各項(xiàng)職責(zé)表現(xiàn)出不同的關(guān)注，其行為取向通過(guò)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上就能得到最為直接而客觀的體現(xiàn)。在財(cái)政支出安排上，地方政府對(duì)能夠很快促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支出項(xiàng)目進(jìn)行大量投入，而對(duì)科教文衛(wèi)項(xiàng)目上的支出則一再壓縮，甚至采取了“甩包袱”的做法，進(jìn)行了大規(guī)模的市場(chǎng)化改革，最終導(dǎo)致了公民基本公共服務(wù)的供給不足。然而，更令人擔(dān)憂的是，分稅制以來(lái)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)扭曲一直呈固化狀態(tài)。從理論上說(shuō)，對(duì)于一個(gè)大國(guó)而言，實(shí)施財(cái)政分權(quán)體制的目的是利用地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，提高地方公共品提供的效率。但是，中國(guó)式分權(quán)的典型事實(shí)表明，地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)一直處于系統(tǒng)性的扭曲，而且這種扭曲并沒(méi)有隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制改革而出現(xiàn)修正的跡象，相反繼續(xù)保持著僵化的鎖定狀態(tài)。

很顯然，這種扭曲狀態(tài)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展和體制轉(zhuǎn)軌的不斷推進(jìn)帶來(lái)了嚴(yán)重危害。①增加了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在政治錦標(biāo)賽的激烈競(jìng)爭(zhēng)下，為了在短期內(nèi)做出引人注目的政績(jī)，地方官員就必須動(dòng)員足夠的資源，甚至突破已有的預(yù)算選擇主動(dòng)負(fù)債，較少考慮政府負(fù)債和透支財(cái)政資金的長(zhǎng)期后果，這肯定會(huì)累積地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前已經(jīng)出現(xiàn)了地方政府融資平臺(tái)和債務(wù)危機(jī)問(wèn)題；②造成了中國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失衡。中國(guó)失衡的增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)在某種程度上，可以說(shuō)是財(cái)政體制、財(cái)政制度和財(cái)政政策內(nèi)生的結(jié)果。因?yàn)閷?duì)于一個(gè)政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)而言，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)反映的不僅是政府向公眾提供什么樣的公共服務(wù)，更反映了政府在整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中承擔(dān)的職能和充當(dāng)?shù)慕巧?。所以?cái)政支出結(jié)構(gòu)是否扭曲，不僅對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生直接影響，而且可以透過(guò)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化間接影響到微觀經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)；③阻礙了經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。根據(jù)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)分析，我們可以判斷當(dāng)前我國(guó)地方政府仍是“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的治理觀念下，地方政府將其有限的財(cái)政資源大量用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)，勢(shì)必會(huì)削弱公共物品的供給能力，從而造成公共需求的短缺。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，開(kāi)始由生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)轉(zhuǎn)變。相應(yīng)地，公民對(duì)公共服務(wù)的需求也呈現(xiàn)出不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)，所以政府必須充分重視人的全面發(fā)展，密切關(guān)注和滿足社會(huì)成員的各種基本公共需求。為此，這就需要政府轉(zhuǎn)變治理模式，重新認(rèn)識(shí)政府機(jī)構(gòu)的時(shí)代特性，快速實(shí)現(xiàn)向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。

2 分權(quán)制度下地方政府的角色與責(zé)任

財(cái)政聯(lián)邦主義理論將地方政府視為多層體制當(dāng)中的一個(gè)下屬層級(jí)，并提出了界定不同層次政府的角色和責(zé)任的原則。因而，依據(jù)地方反政府的憲法和法律地位，聯(lián)邦制國(guó)家中的州政府承擔(dān)的對(duì)地方公共服務(wù)的監(jiān)管權(quán)限亦有所不同。在這些國(guó)家里，公共服務(wù)產(chǎn)品可以由公共提供，也可以由私人提供，這由地方或區(qū)域政府自由決定。除純粹的地方性公共服務(wù)如消防以外，其他公共服務(wù)的供給責(zé)任都可以依據(jù)這些原則由各方分擔(dān)。將公共服務(wù)的供給責(zé)任分配給地方政府或城市政府或區(qū)域政府取決于多種因素，如規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)（地方公共服務(wù)的合理匹配，目地是通過(guò)信息和協(xié)作經(jīng)濟(jì)促進(jìn)效率，并通過(guò)選民參與和費(fèi)用補(bǔ)償增強(qiáng)可問(wèn)責(zé)性）以及費(fèi)用與收益的外溢，與收益人的接近程度、消費(fèi)者偏好以及支出結(jié)構(gòu)的預(yù)算選擇。服務(wù)具體分配到政府的哪，以層級(jí)決定了公共服務(wù)以公共方式還是以私人方式生產(chǎn)，當(dāng)然還必須兼顧效率與公平。新公共管理文獻(xiàn)認(rèn)為，公民是委托人但扮演多種角色，如治理者（所有者—授權(quán)者、投票人、納稅人、社區(qū)成員）、積極的生產(chǎn)者（服務(wù)提供者、合作生產(chǎn)者、迫使他人行動(dòng)的自助者）以及消費(fèi)者（顧客和受益人）。

在此背景下，強(qiáng)調(diào)的是政府作為人民的代理人服務(wù)公共利益和創(chuàng)造公共價(jià)值，莫莉（1996）將公共價(jià)值定義為社會(huì)結(jié)果或生活質(zhì)量的可度量的改善。這一定義與地方和市政服務(wù)直接相關(guān)，可以來(lái)度量這些服務(wù)的改進(jìn)，而且還可以在某種程度上了解原因，這一概念還有助于我們?cè)u(píng)估地方資源使用中的沖突和復(fù)雜的選擇。該定義也有利于界定政府，尤其是地方政府的角色。它引發(fā)了一場(chǎng)爭(zhēng)論，即除了提供基本的市政和社會(huì)服務(wù)外，公共部門究竟是排擠了私人部門，還是私人部門獲得成功創(chuàng)造了條件。莫莉（Moore，1996）認(rèn)為，與其說(shuō)是從私人部門中轉(zhuǎn)移資源，毋寧說(shuō)地方政府更愿意使用一些免費(fèi)的資源，如同意、善意、好人、好事、社區(qū)精神、服從以及集體行動(dòng)。這一論點(diǎn)表明，地方政府中公共管理者的職能就是利用這些免費(fèi)的資源并突破有限地方收入的限制，而不斷拓展良好社會(huì)結(jié)果的邊界。因而，公共管理者通過(guò)動(dòng)員和推動(dòng)地方政府之外的各種供給者而創(chuàng)造價(jià)值。民主責(zé)任確保管理者與地方居民的廣泛共識(shí)為基礎(chǔ)選擇公共價(jià)值的創(chuàng)造。因此，地方公共部門應(yīng)不遺余力地致力于尊重公民偏好和對(duì)公眾負(fù)責(zé)，這種致力于創(chuàng)造公共價(jià)值、鼓勵(lì)創(chuàng)新和試驗(yàn)的環(huán)境，受到各社區(qū)中眾位選民的風(fēng)險(xiǎn)容忍度的限制。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為分析財(cái)政體制和地方授權(quán)以及地方治理機(jī)制的比較提供了框架，該框架有助于設(shè)計(jì)政府層級(jí)體制以及從更廣闊的地方治理的視角界定地方政府的責(zé)任。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)提供的框架，政府層級(jí)的設(shè)置服務(wù)于作為委托人的公民的利益。管轄權(quán)的設(shè)計(jì)應(yīng)該確保機(jī)構(gòu)服務(wù)于公共利益，同時(shí)使委托人的交易費(fèi)用最小化?，F(xiàn)行的制度框架無(wú)法實(shí)現(xiàn)這種最優(yōu)化，因?yàn)槲腥酥挥芯邆溆邢蘩硇?。也就是說(shuō)，他們根據(jù)已有的信息做出最佳選擇，但對(duì)政府的運(yùn)作情況知之不多。擴(kuò)大知情范圍會(huì)帶來(lái)高昂的交易費(fèi)用，而這又是公民不愿意承擔(dān)的，這些費(fèi)用包括參與和監(jiān)督費(fèi)用、立法費(fèi)用、行政決策費(fèi)用、代理費(fèi)用或確保代理人遵守契約的費(fèi)用，以及與不穩(wěn)定的政治體制相關(guān)的不確定性費(fèi)用。與委托人相比，代理人（各級(jí)政府）更了解政府運(yùn)作，但他們傾向于隱瞞信息和沉迷于機(jī)會(huì)主義行為，或“不正當(dāng)?shù)刈分鹱陨砝妗?。因而，委托人與代理人之間的契約是不完整的，這種情形引發(fā)了承諾問(wèn)題，因?yàn)榇砣擞锌赡苓`背契約。

3 結(jié)語(yǔ)

基于上述對(duì)政府理論的各種比較觀點(diǎn)，我們應(yīng)該嘗試提供一種折中、邏輯一致的政府視角，并試圖揭示政府這個(gè)“黑箱”的真實(shí)內(nèi)涵。毫無(wú)疑問(wèn)，政府應(yīng)基于公共利益而作為，但同時(shí)也應(yīng)該看到，政府存在出錯(cuò)的可能。如果政府組織本身缺乏足夠的激勵(lì)來(lái)規(guī)制所屬官員以公民利益為導(dǎo)向而作為，這些官員最終將會(huì)選擇把資源配置向有利于自己的目標(biāo)傾斜。所以，良政（good government）必須由能對(duì)作為政策制訂者的政府官員提供足夠激勵(lì)的制度框架來(lái)保障。另外，僅有激勵(lì)條件遠(yuǎn)不是良政的完備要求，還必須確保能夠選擇出那些具備非凡智慧和相應(yīng)特質(zhì)的卓越領(lǐng)導(dǎo)者。正如美國(guó)憲法之父詹姆斯·麥迪遜所倡導(dǎo)，所有政治立憲的目標(biāo)，首先都在于尋求，或應(yīng)致力于尋求，讓那些具備深邃洞察力且懷有崇高道德的人行使公權(quán)力，以服務(wù)于社會(huì)公共利益；其次在于發(fā)揮有效的警示作用，使這些執(zhí)政者在行使公共權(quán)力的同時(shí)依然保有上述情操。

[1][美]安瓦·沙.發(fā)展中國(guó)家的地方治理[M].北京：清華大學(xué)出版社，2011.

[2]Mark Moore.Creating Public Value [M].Cambridge，MA：Harvard University Press，1996.

[3]Albert Breton.Competitive Government [M].Cambridge，UK：Cambridge University Press，1995.

[4]Bailey Stephen.Local Government Economic：Theory，Policy，and Practice.Basingstoke[M].London，UK：Macmillan，1999.

[5]喬寶云，范劍勇，馮興元.中國(guó)的財(cái)政分權(quán)與小學(xué)義務(wù)教育[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2005（6）：37-46.

[6]張恒龍，陳憲.財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方公共支出結(jié)構(gòu)的影響——以中國(guó)的招商引資競(jìng)爭(zhēng)為例[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2006（6）：57-64.