■ 白慧林 副教授（北京工商大學(xué)法學(xué)院 北京 100048）

有人講，城鎮(zhèn)化就是城市空間化（許學(xué)強(qiáng)、劉琦，1988），城鎮(zhèn)化不但帶來(lái)城市空間的擴(kuò)展與外形的演變，更放大了城市空間的功能。近年來(lái)，城市公共空間的商業(yè)化利用將城市空間從傳統(tǒng)的橫向水平利用轉(zhuǎn)向縱橫結(jié)合的綜合開發(fā)，實(shí)現(xiàn)了城市空間功能的互補(bǔ)與互動(dòng)，大幅提升了城市空間的商業(yè)效應(yīng)。但是與此同時(shí)，城市公共空間的商業(yè)化利用也使城市公共空間從無(wú)償使用的公共資源轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斒褂玫南∪辟Y源，政府、公眾、城市公共空間所依附的建筑物的業(yè)主以及相鄰權(quán)人等不同利益群體的權(quán)利訴求和利益紛爭(zhēng)在城市公共空間商業(yè)化利用進(jìn)程中不斷摩擦、碰撞，甚至激化，導(dǎo)致諸多群體性事件的爆發(fā)。單就戶外廣告的強(qiáng)拆與強(qiáng)制拍賣一事，就在多地出現(xiàn)所謂的“戶外廣告保衛(wèi)戰(zhàn)”，而政府以空間視覺權(quán)為由抽取一定比例的拍賣所得，又引起“與民爭(zhēng)利”的猜測(cè)與非議。城市公共空間商業(yè)化利用中的一些法律問題不得不引發(fā)我們的深刻思考：第一，政府是否有權(quán)將城市公共空間拍賣給個(gè)別人專有使用？是否有權(quán)限制空間使用人的使用范圍和權(quán)限？是否有權(quán)征收管理費(fèi)或提取轉(zhuǎn)讓金？是否有權(quán)強(qiáng)拆？第二，公眾讓渡公共空間的使用權(quán)是否應(yīng)經(jīng)合法程序？應(yīng)否獲得補(bǔ)償？該補(bǔ)償以何種形式實(shí)現(xiàn)？第三，建筑物所有權(quán)人轉(zhuǎn)讓建筑物的空間使用權(quán)是否必須經(jīng)拍賣程序？其收益應(yīng)否與政府分成？第四，相鄰權(quán)人對(duì)公共空間商業(yè)化利用的容忍義務(wù)是否等同于相鄰權(quán)人的傳統(tǒng)義務(wù)？等等。這些問題既有私法問題，也有公法問題，恰恰體現(xiàn)出城市公共空間商業(yè)化利用的特點(diǎn)，而解決這一系列問題的前提就是明確城市公共空間使用權(quán)的性質(zhì)，在準(zhǔn)確定性的基礎(chǔ)上確定城市公共空間商業(yè)化利用中的法律調(diào)整手段和各方利益主體的權(quán)利義務(wù)，構(gòu)建權(quán)利配置和爭(zhēng)端解決的機(jī)制。

城市公共空間使用權(quán)性質(zhì)之爭(zhēng)

城市公共空間的商業(yè)化利用是城市公共空間使用權(quán)的表現(xiàn)形式。城市公共空間使用權(quán)是專有性權(quán)利還是非專有性權(quán)利？是否可以商業(yè)化利用？解決這些問題的前提是確定城市公共空間使用權(quán)是私權(quán)還是公權(quán)？是用益物權(quán)還是公共資源使用權(quán)？

關(guān)于空間權(quán)的性質(zhì)，私法理論主要集中于物權(quán)理論，物權(quán)法注重保護(hù)民事主體對(duì)物的排他性所有和自由處分的權(quán)利，物權(quán)以私有性、絕對(duì)性、排他性為特征?？墒欠从^城市公共空間使用權(quán)，其既有物權(quán)的特征，又與物權(quán)不完全相符。城市公共空間使用權(quán)總體上講不具有專有性，城市公共空間實(shí)質(zhì)上為城市公眾集體使用，不為某個(gè)私法主體所專有或獨(dú)享。所以，在公法學(xué)界，有研究探討公物概念，認(rèn)為“物”包含“私物”與“公物”。私法意義上的物，即私物，主要受私法的規(guī)范和制約；公物，則是公法意義上的物，是指由行政主體提供的直接用于公用目的的物，包括公務(wù)用公物和公眾用公物，主要由公法規(guī)范和制約。相較于私物，公物是直接供于公用目的的物，受到特別的公法約束，為保證公用目的的實(shí)現(xiàn)，在融通性、強(qiáng)制執(zhí)行、取得時(shí)效和公用征收等方面都有很大的限制。所以，也有觀點(diǎn)認(rèn)為城市空間使用權(quán)是公共資源使用權(quán)，本質(zhì)上屬于公權(quán)利的范疇，受公法調(diào)整。

城市公共空間使用中的公權(quán)與私權(quán)的沖突

城市空間使用權(quán)到底是私權(quán)還是公權(quán)，看似一個(gè)理論爭(zhēng)議，實(shí)際上也是一個(gè)實(shí)踐問題。以城市建筑物外墻的戶外廣告為例，如果對(duì)建筑物外墻空間的使用權(quán)是建筑物所有人的物權(quán)，為私權(quán)，則建筑物所有人有權(quán)自由決定外墻的使用范圍和使用方式，其可以閑置不用、可以授權(quán)他人張貼廣告并獲得全部收益、也可以自己在上面涂鴉。但是，建筑物所有權(quán)人的意思自治往往與城管部門清除非法廣告牌的集體行動(dòng)發(fā)生沖突，與城管部門對(duì)征收管理費(fèi)的行為發(fā)生摩擦。城管部門緣何對(duì)戶外廣告有管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)？城管部門是由地方政府授權(quán)，代表地方政府對(duì)城市環(huán)境、衛(wèi)生、安全、交通、市容市貌等進(jìn)行綜合管理的行政管理部門。戶外廣告所占據(jù)的空間屬于城市公共空間，就像城市土地一樣，城市公共空間歸國(guó)家所有，城市土地歸地方政府管理，城市公共空間由地方政府管理自無(wú)異議。經(jīng)合法授權(quán)，城管部門有權(quán)代表地方政府行使對(duì)城市公共空間的管理權(quán)。因此，對(duì)戶外廣告的空間使用權(quán)，建筑物所有權(quán)人和城市管理部門各有法律依據(jù)，難免各執(zhí)一詞，產(chǎn)生權(quán)利（權(quán)力）沖突。

解決城市公共空間使用中的權(quán)利沖突需要從根源上解決問題，即城市公共空間這一特殊的“物”到底歸誰(shuí)所有？我國(guó)《憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有”。既然我國(guó)城市土地歸國(guó)家所有，地上和地下的空間權(quán)亦應(yīng)歸國(guó)家所有，《物權(quán)法》第136條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立……”；第137條規(guī)定：“設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，可以采取出讓或者劃撥等方式”。國(guó)家通過(guò)劃撥或出讓的方式在城市公共空間設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，國(guó)家顯然是城市公共空間的所有權(quán)主體。因此，在《物權(quán)法》框架內(nèi)，城市公共空間使用權(quán)就是私權(quán)，在權(quán)利不得濫用原則指引下，可由權(quán)利主體自由地、排他地占有、使用、收益、處分，其中最典型的就是商業(yè)化利用，而其他任何人（包括政府）不得干預(yù)。

但是，城市公共空間從來(lái)不是國(guó)家“私有”的財(cái)產(chǎn)，它是城市居民共同使用的公共資源，其承載著公共服務(wù)的社會(huì)職能。如果城市公共空間由國(guó)家專有并排他性使用，則其“公共”性無(wú)從談起不說(shuō)，城市居民的生產(chǎn)生活也無(wú)法得到保障。而且，如果城市公共空間的商業(yè)化利用權(quán)僅僅是民事主體的私權(quán)，即意味著社會(huì)公共資源可以由國(guó)家交付給個(gè)別私人專有使用，國(guó)家因設(shè)定用益物權(quán)而受益，使用權(quán)人因商業(yè)化利用城市公共空間也受益，唯獨(dú)讓渡了公共資源、犧牲了公共福利的城市其他居民被無(wú)償剝奪或限制了對(duì)城市公共空間的使用利益。由此可見，將城市公共空間的使用權(quán)狹義地理解為物權(quán)，并用私法的手段進(jìn)行單一化調(diào)整，實(shí)踐中不可行不說(shuō)，也會(huì)造成很大的社會(huì)不公，并助長(zhǎng)政府部門或有權(quán)人員在城市公共空間使用權(quán)設(shè)定中的權(quán)力尋租和腐敗現(xiàn)象。其實(shí)，不論國(guó)家對(duì)城市土地的所有，還是對(duì)城市公共空間的所有，國(guó)家所有權(quán)的內(nèi)涵除了私法意義上的占有、使用、收益和處分權(quán)能之外，還應(yīng)包括公法意義上的行政管理和公共服務(wù)權(quán)能。雖然國(guó)家通過(guò)劃撥或出讓的方式讓渡了特定范圍的城市公共空間使用權(quán)，此種處分僅具有私法上的效力，國(guó)家所有權(quán)所蘊(yùn)含的公法職能，即城市公共空間的行政管理職能和公共服務(wù)職能并沒有隨之轉(zhuǎn)移或消滅，這也是城管部門得以對(duì)城市公共空間的使用進(jìn)行執(zhí)法檢查的根源。正因?yàn)榇?，在城市公共空間商業(yè)化利用中，才經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生私主體與城市管理部門的權(quán)利沖突。

大陸法國(guó)家的“公產(chǎn)”與“私產(chǎn)”之分及其啟示

（一）大陸法國(guó)家的“公產(chǎn)”與“私產(chǎn)”之分

當(dāng)城市公共空間的商業(yè)化使用權(quán)與行政管理權(quán)發(fā)生沖突時(shí)應(yīng)當(dāng)依照公法還是私法解決，是城市公共空間商業(yè)化利益處理中最棘手的問題。我國(guó)《憲法》第12條將國(guó)家所有和集體所有的財(cái)產(chǎn)稱之為“公共財(cái)產(chǎn)”，這是從所有權(quán)的歸屬而不是從財(cái)產(chǎn)的公共使用角度下的定義；《物權(quán)法》規(guī)定了“國(guó)家所有權(quán)”，但是沒有明確國(guó)家所有權(quán)與私人所有權(quán)的區(qū)別，由此導(dǎo)致我們?cè)谏婕皣?guó)有資產(chǎn)、公共資源的所有與利用問題上主體不清、客體混亂、程序不明，關(guān)于城市公共空間的所有權(quán)和使用權(quán)就是其中典型的問題。實(shí)踐中，城市公共空間使用人常常以自己享有合法的用益物權(quán)為由對(duì)抗城市管理部門的行政管理，社會(huì)輿論也不乏褒貶之意，認(rèn)為城市管理部門對(duì)城市公共空間的管理行為系與民爭(zhēng)利。之所以有這樣的看法，主要是認(rèn)為國(guó)家所有權(quán)本質(zhì)上既有公權(quán)的屬性，亦有私權(quán)的特征，如果我們不對(duì)國(guó)家所有權(quán)的客體進(jìn)行分類，區(qū)分“公物”與“私物”，就不能很好地建立國(guó)家所有權(quán)理論體系，僅有私法的手段不但不足以規(guī)范國(guó)家所有權(quán)及其行使，而且會(huì)使國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)和公共資源的管理缺乏法律依據(jù)，造成行政執(zhí)法的困難。在這方面，大陸法國(guó)家民法中對(duì)國(guó)家所有的“物”進(jìn)行“公物”與“私物”的區(qū)分對(duì)完善我國(guó)立法有重要借鑒意義。

羅馬法上在對(duì)物進(jìn)行分類時(shí)以物能否為個(gè)人所有將物區(qū)分為非財(cái)產(chǎn)物或不可有物與財(cái)產(chǎn)物或可有物兩類，非財(cái)產(chǎn)物是指不可作為個(gè)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)客體的物，財(cái)產(chǎn)物是指可以作為個(gè)人財(cái)產(chǎn)構(gòu)成部分的物。非財(cái)產(chǎn)物又包括神法物與人法物兩種，神法物是指那些不是人們所有的物，包括神用物、安魂物和神護(hù)物；人法物是指供公眾使用的物，又分為共用物、公有物和公法人物。共用物是指供人類共同享用的東西，如空氣、陽(yáng)光，共用物是沒有主體的物，不是嚴(yán)格意義上的物，故不能作為法律上所有權(quán)的客體；公有物是指羅馬全體市民公共享有的物，其所有權(quán)一般屬于國(guó)家，私人不得擁有，只有在公用目的消失后，才可作為私權(quán)的標(biāo)的；公法人物是指市府等的財(cái)產(chǎn)，如羅馬市的斗獸場(chǎng)等，供本市的人共同享用，公法人物與公有物一樣，只是范圍略小。羅馬法上將所有權(quán)歸屬于國(guó)家的物稱之為公有物，后來(lái)又根據(jù)其作用的不同將公有物進(jìn)一步劃分為公產(chǎn)與私產(chǎn)（周，1996）。

羅馬法關(guān)于國(guó)有財(cái)產(chǎn)的公、私產(chǎn)的劃分，對(duì)近代社會(huì)大陸法國(guó)家立法產(chǎn)生深刻影響。法國(guó)、德國(guó)、日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的立法均將國(guó)有資產(chǎn)劃分為公產(chǎn)與私產(chǎn)，或稱公物與私物。

在法國(guó)，《法國(guó)民法典》對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)規(guī)定得很簡(jiǎn)單，沒有公與私的區(qū)分。這種劃分首先由民法學(xué)者在19 世紀(jì)初提出，并很快被學(xué)術(shù)界和司法界所接受，認(rèn)為公物不能轉(zhuǎn)讓和因時(shí)效而喪失。20世紀(jì)后，公物理論得到很大發(fā)展，除自然性質(zhì)的公物外，還包括越來(lái)越多的人工公物。而且公物和私物的區(qū)分有了相對(duì)性，公物也不完全排除政府可以獲取收益，私物也不完全都能適用民法規(guī)則。1947 年，民法改革起草委員會(huì)提出公物和私物的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)：第一，民眾直接使用的財(cái)產(chǎn)；第二，公務(wù)作用的財(cái)產(chǎn)，即專門或主要用于公務(wù)所要達(dá)到目的的財(cái)產(chǎn)。這一標(biāo)準(zhǔn)得到學(xué)術(shù)界和司法界的普遍認(rèn)同。因此公物被界定為行政主體為民眾使用、執(zhí)行公務(wù)所不可替代的財(cái)產(chǎn)，沒有專門法律規(guī)定不能由私法調(diào)整，這樣形成了所謂一元論的公物規(guī)范，即認(rèn)為公物法完全屬于公法范疇，否定公物的私法調(diào)整（劉藝，2010）。由于公物的種類多、差異大，1957年法國(guó)還制定了《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法典（French General Code of Public Property）》，對(duì)公物和私物的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)作了規(guī)定，并規(guī)定公物在不用于公共服務(wù)目的時(shí)，經(jīng)法定程序可以轉(zhuǎn)化為私物（private property），轉(zhuǎn)換為私物的國(guó)有資產(chǎn)可以用于交易目的。

在德國(guó)，國(guó)有財(cái)產(chǎn)是指政府作為行政主體享有私法上所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)。它包括：第一，行政主體直接用于執(zhí)行公務(wù)的行政財(cái)產(chǎn)；第二，通過(guò)其本身的財(cái)產(chǎn)價(jià)值或收益間接用于公共行政的財(cái)政財(cái)產(chǎn)；第三，行政主體為實(shí)現(xiàn)公務(wù)目的而設(shè)置的經(jīng)濟(jì)設(shè)施和企業(yè)財(cái)產(chǎn)；第四，行政相對(duì)人可以自由使用的外部財(cái)產(chǎn)。其中第一、四項(xiàng)屬于公物，第二、三項(xiàng)屬于私物。德國(guó)的公物法采取了私法和公法二元論的規(guī)定模式，即以其統(tǒng)一的民法上的所有權(quán)制度為前提，為了確保公物的利用設(shè)定了公法上的限制，而這種公法的限制無(wú)法涉及的部分，仍然要適用私法的規(guī)定。因此，德國(guó)公物法以適用私法規(guī)范為原則，特別是適用民法典中有關(guān)所有權(quán)的規(guī)定，同時(shí)確立了公法支配權(quán)，而此種支配權(quán)又與私法支配權(quán)相互對(duì)應(yīng)并交叉重疊。這就是德國(guó)公物法的基本特征（馬俊駒，2011）。由此可見，德國(guó)與法國(guó)的公物觀念截然不同，法國(guó)公物理論一直是以否定私人所有權(quán)為特點(diǎn)，而德國(guó)公物理論則以存在私人所有權(quán)為前提。在德國(guó)，聯(lián)邦國(guó)庫(kù)或州國(guó)庫(kù)都可以“國(guó)家”名義參與民事交易關(guān)系，所以國(guó)有資產(chǎn)的私法性體現(xiàn)的更為鮮明。

在日本，國(guó)有資產(chǎn)以公用為目的，通常稱之為公物，包括公共用物和公用物，公共用物是指提供給一般民眾使用的財(cái)產(chǎn)，公用物是指提供給行政主體活動(dòng)使用的財(cái)產(chǎn)。國(guó)有資產(chǎn)中不具有公用功能的，雖所有權(quán)歸屬國(guó)家，但在法律性質(zhì)上與所有權(quán)歸屬個(gè)人的財(cái)產(chǎn)并無(wú)區(qū)別，通常稱之為國(guó)家的私物。

在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，國(guó)有資產(chǎn)的劃分方法基本沿襲了上述大陸法國(guó)家的做法。比如，我國(guó)臺(tái)灣《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法》第4條規(guī)定：“國(guó)有財(cái)產(chǎn)區(qū)分為公用財(cái)產(chǎn)與非公用財(cái)產(chǎn)兩類”。下列各種財(cái)產(chǎn)稱為公用財(cái)產(chǎn)：“一、公務(wù)用財(cái)產(chǎn)：各機(jī)關(guān)、部隊(duì)、學(xué)校、辦公、作業(yè)及宿舍使用之國(guó)有財(cái)產(chǎn)均屬之。二、公共用財(cái)產(chǎn)：國(guó)家直接供公用使用之國(guó)有財(cái)產(chǎn)均屬之。三、事業(yè)用財(cái)產(chǎn)：國(guó)營(yíng)事業(yè)機(jī)關(guān)使用之財(cái)產(chǎn)均屬之。但國(guó)營(yíng)事業(yè)為公司組織者，僅指其股份而言。非公用財(cái)產(chǎn)，系指公用財(cái)產(chǎn)以外可供收益或處分之一切國(guó)有財(cái)產(chǎn)”。我國(guó)臺(tái)灣國(guó)有財(cái)產(chǎn)中的非公用財(cái)產(chǎn)，即私物是可參與民事流轉(zhuǎn)的財(cái)產(chǎn)。

綜上所述，上述大陸法國(guó)家和地區(qū)對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)做出公物與私物的劃分，與其法律體系中公法與私法的劃分有密切關(guān)系，此種劃分使國(guó)有資產(chǎn)在公、私法不同法律關(guān)系中的調(diào)整成為可能。即按照國(guó)有財(cái)產(chǎn)的不同性質(zhì)和分類，國(guó)家既是公法上的所有權(quán)主體，又是私法上的所有權(quán)主體。

（二）啟示

其實(shí)，隨著人類對(duì)自然資源和社會(huì)財(cái)富開發(fā)與利用范圍的拓展，“物”的內(nèi)涵和外延也在擴(kuò)張?！段餀?quán)法》中的“物”僅指動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)，“物權(quán)”主體僅指民事法律關(guān)系的主體，即《民法通則》規(guī)定的公民、法人和其他社會(huì)組織，而“物”的法律關(guān)系局限于私法關(guān)系。因此，一些不具有動(dòng)產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)形態(tài)的物，比如空間，是否屬于物權(quán)法的調(diào)整范疇就受到爭(zhēng)議。雖然《物權(quán)法》第316條可以認(rèn)為是我國(guó)立法上對(duì)建設(shè)用地空間權(quán)的肯定，但是空間權(quán)權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容、設(shè)定程序、行使方式、以及權(quán)利行使的限制等缺乏法律依據(jù)。此外，我國(guó)沒有對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的管理進(jìn)行立法，即缺乏公法意義上的公物法，也就導(dǎo)致對(duì)國(guó)家所有的“物”只用民法手段調(diào)整的一邊倒立法模式，使得政府公共管理機(jī)構(gòu)對(duì)進(jìn)入私法領(lǐng)域流轉(zhuǎn)的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行公共管理時(shí)無(wú)法可依。大陸法國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)“公物”與“私物”的劃分，給我們啟示：

1.國(guó)家所有權(quán)既包括公權(quán)又包括私權(quán)，既受公法調(diào)整也受私法調(diào)整，具體立法模式可有差異。對(duì)國(guó)有資產(chǎn)，法國(guó)以公法調(diào)整“公物”，以私法調(diào)整“私物”，但實(shí)踐中也認(rèn)可“公物”向“私物”的轉(zhuǎn)換，國(guó)家所有權(quán)理論實(shí)質(zhì)上建立在公、私法的雙重體系下；德國(guó)在私法模式下建立國(guó)家所有權(quán)理論，但因國(guó)有資產(chǎn)的不同使用目的，又將其分為公物與私物，公物可適用公法手段調(diào)整。在我國(guó)，也有必要對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行公物與私物的劃分，將為實(shí)現(xiàn)行政管理和公共服務(wù)為目的時(shí)使用的財(cái)產(chǎn)劃為“公產(chǎn)”或“公物”，接受公法的調(diào)整；將國(guó)家投入到市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的國(guó)有資產(chǎn)劃入“私產(chǎn)”或“私物”，由國(guó)家委派的代表機(jī)構(gòu)代表國(guó)家行使所有權(quán)，接受私法的調(diào)整。

2.“公產(chǎn)”與“私產(chǎn)”可以相互轉(zhuǎn)換。國(guó)有資產(chǎn)因其使用目的不同，可以有公物與私物的劃分，但是其使用目的的變化也會(huì)帶來(lái)財(cái)產(chǎn)屬性的轉(zhuǎn)換和法律調(diào)整手段的變化。比如，屬于國(guó)家所有的資源（包括土地、山嶺、礦產(chǎn)、森林、草原、灘涂等）應(yīng)當(dāng)是公物，但是如果國(guó)家將這些資源投入經(jīng)營(yíng)性開發(fā)利用，則實(shí)現(xiàn)了由公物向私物的轉(zhuǎn)換，應(yīng)同時(shí)受公法和私法的雙重管制。而國(guó)家已經(jīng)出讓的公物，比如土地使用權(quán)，也可以通過(guò)征收的方式從私物轉(zhuǎn)化為公物，受公法調(diào)整；再如，劃撥給行政事業(yè)單位使用的國(guó)有資產(chǎn)，主要是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理職能的，屬于公物，應(yīng)由公法管制。但是，如果行政事業(yè)單位將此公產(chǎn)投入到市場(chǎng)進(jìn)行交換，比如以預(yù)算內(nèi)資金購(gòu)買辦公設(shè)備，此部分預(yù)算內(nèi)資金事實(shí)上已經(jīng)轉(zhuǎn)化為私產(chǎn)，其交換行為同時(shí)接受私法管制。

3.公物向私物轉(zhuǎn)換的過(guò)程，法律調(diào)整的手段和方法應(yīng)有不同。屬于公物的國(guó)有資產(chǎn)，完全受公法調(diào)整。當(dāng)公物轉(zhuǎn)換為私物時(shí)，其權(quán)屬關(guān)系和權(quán)利內(nèi)容主要接受私法的調(diào)整，但是權(quán)利行使的方式也受公法的限制，使其符合行政管理的目的。此外，公物向私物的轉(zhuǎn)化過(guò)程，在程序上要同時(shí)接受公法與私法的制約。在公法手段上包括召開公眾聽證會(huì)、接受政府審批、繳納公共管理費(fèi)等；在私法手段上主要是建立防止國(guó)有資產(chǎn)的流失的民事流轉(zhuǎn)程序，比如建立健全招投標(biāo)、拍賣制度等。

結(jié)論

城市公共空間商業(yè)化利用使城市公共資源從無(wú)償、非排他性使用的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃敗Ｓ行允褂玫呢?cái)產(chǎn)，并引發(fā)政府與私人、使用權(quán)人與城市公眾等的利益沖突。而我國(guó)《物權(quán)法》所建立的國(guó)家所有權(quán)理論體系無(wú)法為行政管理機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為和社會(huì)公眾的利益訴求提供法律保障。本文對(duì)這一問題進(jìn)行分析，并借鑒大陸法國(guó)家的國(guó)有資產(chǎn)立法得出啟示，將上述立法啟示應(yīng)用于對(duì)城市公共空間的商業(yè)化利用的分析，可以得出如下結(jié)論：

第一，對(duì)城市公共空間的法律規(guī)制，應(yīng)當(dāng)結(jié)合其不同使用目的和模式來(lái)確定。

第二，一些以方便市民生產(chǎn)生活為目的而使用的城市公共空間，比如地下通道、地下管線、地上走廊、廣場(chǎng)空間等，對(duì)這些空間由市民無(wú)償?shù)?、非排他性地使用，屬于公物，主要受公法的調(diào)整。

第三，一些城市公共空間的利用，雖然與方便市民生產(chǎn)、生活的使用目的有關(guān)，但其受益群體已從城市居民大眾轉(zhuǎn)變?yōu)樘囟ㄈ后w，使用方式由無(wú)償?shù)?、非排他性地使用轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃數(shù)?、排他性地使用，比如小區(qū)的地下停車場(chǎng)。這部分城市公共空間的使用權(quán)實(shí)質(zhì)上已經(jīng)由國(guó)家出讓給建設(shè)用地使用權(quán)人，并經(jīng)建設(shè)用地使用權(quán)人出讓給小區(qū)業(yè)主共同所有。此部分城市公共空間已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了純粹的商業(yè)化，其法律性質(zhì)由國(guó)家所有的公物轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺怂械呢?cái)產(chǎn)，應(yīng)主要受私法調(diào)整。

第四，還有一些城市公共空間、不直接影響市民的生產(chǎn)、生活，主要關(guān)涉城市的環(huán)境、交通、安全、衛(wèi)生、市容市貌等，比如收費(fèi)的公共停車場(chǎng)、戶外廣告所占據(jù)的城市公共空間，這部分國(guó)有資產(chǎn)事實(shí)上已經(jīng)由國(guó)有“公物”轉(zhuǎn)化為國(guó)有“私物”，即公共資源實(shí)現(xiàn)了商業(yè)化利用，應(yīng)接受私法、公法雙重管制。私法側(cè)重于保障交易的公開和平等，公法側(cè)重于調(diào)整行政管理行為，確保程序公平，并符合城市規(guī)劃法、環(huán)境法、稅法等公法的要求。

1.許學(xué)強(qiáng)，劉琦.珠江三角洲的發(fā)展和城市化.中山大學(xué)出版社，1988

3.劉藝.公物法中的物、財(cái)產(chǎn)、產(chǎn)權(quán).浙江學(xué)刊，2010（2）

4.馬俊駒著.國(guó)家所有權(quán)的基本理論和立法結(jié)構(gòu)探討.中國(guó)法學(xué)，2011（4）