■ 王七茍（江西科技學(xué)院 南昌 330013）

國外城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)分析

（一）走法治化城鎮(zhèn)建設(shè)道路，確立“以人為本”的城鎮(zhèn)化發(fā)展理念

從西方國家城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中都嚴(yán)格遵循兩個(gè)原則：其一，走法治化城鎮(zhèn)建設(shè)道路。歐洲國家在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中，將其納入法制軌道，加強(qiáng)全社會(huì)法制建設(shè)。意大利在實(shí)施城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由國家對相關(guān)事務(wù)施加干預(yù)，通過建立嚴(yán)格完善的法律體系予以監(jiān)督。如對公共房屋建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等都有嚴(yán)格規(guī)劃與監(jiān)督體系，確保城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程始終沿著法治化道路前行。其二，樹立“以人為本”的城鎮(zhèn)化發(fā)展理念。事實(shí)上，國家城鎮(zhèn)化發(fā)展是重要的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，這就更要求政府樹立“以人為本”的城市管理理念。城鎮(zhèn)化推進(jìn)背景下，人口聚居、密度增大、人口流動(dòng)性增強(qiáng)，隨之而來可能產(chǎn)生一系列問題。如住房緊缺、社會(huì)治安、城市環(huán)境、公共衛(wèi)生等。例如美國伴隨著工業(yè)化的迅速發(fā)展，在20 世紀(jì)60 年代爆發(fā)了“城市危機(jī)”，城市大規(guī)模興起、社會(huì)變遷過快，種族隔離、犯罪猖獗等問題嚴(yán)重。為此，美國從人與社會(huì)融合、人與城鎮(zhèn)和諧發(fā)展作為出發(fā)點(diǎn)，逐步健全社會(huì)保障與公共服務(wù)體系，采取規(guī)劃引導(dǎo)、形成合理體系、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)推動(dòng)城鎮(zhèn)發(fā)展、注重生態(tài)建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體等手段，成為全球經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化水平最高的國家。

（二）城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，共同推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程

從國外城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，必須促進(jìn)與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展，才能真正在推動(dòng)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一方面，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的最終目標(biāo)是通過產(chǎn)業(yè)升級、轉(zhuǎn)型，構(gòu)建現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)城市。如工業(yè)革命就間接推動(dòng)了英國城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展。英國本是典型的農(nóng)業(yè)大國，在工業(yè)革命的推動(dòng)下，工廠廣泛設(shè)立、擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，有力推動(dòng)著鄉(xiāng)村迅速向小城鎮(zhèn)發(fā)展、小城鎮(zhèn)迅速向大城市發(fā)展，使英國成為世界上最早推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的國家。另一方面，推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)，需依據(jù)各國情況選擇與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步。如日本在1956-1973 年間，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，既實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，又促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化，在亞洲率先實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城市化。又如美國在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的同時(shí)促進(jìn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高為工業(yè)發(fā)展提供廣闊前景，農(nóng)產(chǎn)品出口為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供資金積累，二者的良性互動(dòng)推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展。

（三）完善交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，帶動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐

從美國城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來看，完善的交通體系建設(shè)促進(jìn)了城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。美國是全世界城鎮(zhèn)化水平最高的國家之一，城鎮(zhèn)化率達(dá)到85%以上。同時(shí)，美國是世界交通運(yùn)輸最發(fā)達(dá)的國家之一，縱觀其城鎮(zhèn)化建設(shè)歷程，每一次重大的交通發(fā)展在一定程度上都推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐。如美國公路網(wǎng)絡(luò)四通八達(dá)、橫貫美國大陸，自東、中部向西發(fā)展，截至2014年底總里程達(dá)到627.6 萬公里。尤其是高速公路發(fā)展迅速，約8萬公里，占全球高速公路的三分之二。公路網(wǎng)的延伸大大刺激了資源型產(chǎn)業(yè)，如水泥、瀝青、鋼鐵、建設(shè)等行業(yè)大發(fā)展，有力地推動(dòng)了美國城鎮(zhèn)化進(jìn)程?？傮w而言，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，對推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展有著重要意義。

（四）注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的良性循環(huán)

國外在推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，也曾付出過巨大的資源環(huán)境代價(jià)。如美國一度推行郊區(qū)化，城鎮(zhèn)化推進(jìn)呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)郊區(qū)化、辦公郊區(qū)化的趨勢，導(dǎo)致城市無序蔓延、能源消耗過度，尤其是土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。美國在經(jīng)歷慘重教訓(xùn)后，將生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為城鎮(zhèn)建設(shè)的主要內(nèi)容。具體表現(xiàn)于將“環(huán)境監(jiān)測”作為規(guī)劃審批的首要環(huán)節(jié)，尤其是對綠色用地嚴(yán)格監(jiān)控，注重城鎮(zhèn)景觀環(huán)境、建筑物外觀設(shè)計(jì)，營造溫馨、和諧的城市環(huán)境。另外，在城鎮(zhèn)化與工業(yè)化同步發(fā)展的進(jìn)程中，必須把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，在加快城鎮(zhèn)化建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作。如加拿大是西方八大工業(yè)國之一，其人均能源消費(fèi)也位居全球前茅，但其空氣質(zhì)量居于全球前列。分析其環(huán)境保護(hù)有力措施主要有以下兩點(diǎn)：第一，民眾對環(huán)境保護(hù)意識較強(qiáng)。第二，政府對企業(yè)排放、汽車排放有很高的標(biāo)準(zhǔn)。

中國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中存在的問題

（一）區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，二元結(jié)構(gòu)明顯

在中國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，最為顯著的特點(diǎn)就是二元結(jié)構(gòu)明顯。具體表現(xiàn)為兩個(gè)方面：其一，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡。改革開放三十余年，東部、沿海地區(qū)快速富裕起來，成為中國經(jīng)濟(jì)增長的后備力量。然而，東部與中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的情況日益嚴(yán)重，貧富差距過大。尤其是西部貧困地區(qū)較多，如四川大涼山區(qū)、甘肅會(huì)寧等，嚴(yán)重阻礙了中國城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。其二，城鄉(xiāng)分割嚴(yán)重。城鄉(xiāng)居民收入差距較大，據(jù)中國統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)顯示，2014年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入28844 元，農(nóng)村居民人均可支配收入9298元，導(dǎo)致城市居民人均消費(fèi)水平長期遠(yuǎn)高于農(nóng)村。從目前中國城鎮(zhèn)化建設(shè)來看，更注重于形式，如城鎮(zhèn)地域的拓寬、人口數(shù)量的提升，受區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展長期不均衡的影響，在居民整體生活質(zhì)量等方面的提升中還存在著一定缺陷。

（二）土地制度存在弊端，未統(tǒng)籌全局進(jìn)行規(guī)劃

土地對于農(nóng)村居民的重要性不言而喻，但由于中國土地制度的弊端，導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展嚴(yán)重滯后于城鎮(zhèn)，為城鎮(zhèn)化的建設(shè)帶來障礙。土地流轉(zhuǎn)制度不規(guī)范，導(dǎo)致農(nóng)村居民陷入兩難的格局，僅依靠土地收入有限，難以提升生活質(zhì)量，輾轉(zhuǎn)于城市與農(nóng)村之間，又享受不到城市公共資源與服務(wù)。同時(shí)，土地產(chǎn)權(quán)不明晰，阻礙了農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)的自由流動(dòng)，不利于農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)居民的快速轉(zhuǎn)變。另外，從政府的規(guī)劃體系來看，未統(tǒng)籌全局，過多傾向于城鎮(zhèn)，忽略了農(nóng)村發(fā)展。規(guī)劃缺乏前瞻性，導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)難以有機(jī)結(jié)合，加劇了城鄉(xiāng)二元分割。正是政策未統(tǒng)籌全局進(jìn)行規(guī)劃，加劇了城鄉(xiāng)矛盾，不利于城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)。

（三）產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，難以帶動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)

從國外城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來看，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)必須以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)，尤其是第二、三產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)。改革開放三十多年，盡管中國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，但傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)過多、結(jié)構(gòu)不合理、發(fā)展滯后等問題相當(dāng)嚴(yán)重。尤其是西部省市，生產(chǎn)力低下、產(chǎn)業(yè)發(fā)展更是嚴(yán)重滯后。第一產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)資源豐富，但未形成產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)，無論是數(shù)量還是品質(zhì)，都無法打入高端市場。第二產(chǎn)業(yè)工業(yè)以農(nóng)副產(chǎn)品粗加工、高能耗為主，現(xiàn)代化、高科技工業(yè)更是少之又少。第三產(chǎn)業(yè)集中于交通、餐飲、住宿等服務(wù)業(yè)，部分西部省市利用旅游資源發(fā)展旅游服務(wù)業(yè)，但如IT、金融等產(chǎn)業(yè)幾乎沒有，難以形成強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。長期以來，西部產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致勞動(dòng)力吸納能力持續(xù)下降，制約了西部城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。東部、沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，更多的勞動(dòng)力涌入東部省市，從而形成了西部省市人口密度低的情況，阻礙了中國城鎮(zhèn)化建設(shè)的均衡發(fā)展。

（四）城鎮(zhèn)體系功能不完善，資源環(huán)境壓力大且后續(xù)發(fā)展乏力

中國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，受多種因素的影響，導(dǎo)致城鎮(zhèn)體系、功能不完善。具體表現(xiàn)于：其一，城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理。國外城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來看，往往由大城市為支撐，輻射周邊中小城鎮(zhèn)，發(fā)揮聯(lián)動(dòng)效應(yīng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而反哺城鎮(zhèn)化建設(shè)。中國目前部分地區(qū)小城鎮(zhèn)數(shù)量眾多，周邊缺乏大城市的帶動(dòng)，整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后。其二，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理。從國外城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來看，往往大城市與周邊中小城鎮(zhèn)連成片，通過形成特色產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展經(jīng)濟(jì)。中國城鎮(zhèn)地區(qū)無法有效利用本土農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，且與周邊經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不足，難以形成產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)濟(jì)，甚至呈現(xiàn)出大城市與小城鎮(zhèn)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互制約的情況，嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化發(fā)展。其三，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)功能欠佳。如部分城鎮(zhèn)公路建設(shè)滯后，生活垃圾無害處理、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)無法滿足城鎮(zhèn)居民的需求。

國外城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)對中國發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的啟示

（一）加快戶籍、土地管理制度改革，著力提高城鎮(zhèn)化水平

首先，應(yīng)該放開小城鎮(zhèn)的戶籍管理，再根據(jù)實(shí)際需求逐步放開小城市、大城市的戶籍管理。在戶籍改革進(jìn)程中，應(yīng)因地制宜地選擇科學(xué)的管理制度，如對于農(nóng)村居民在城市居住滿一定年限便可優(yōu)先辦理，投資移民給予優(yōu)惠政策等。另外，加強(qiáng)土地管理制度、提高城鎮(zhèn)化水平，可從以下兩個(gè)方面著手：其一，改革規(guī)劃管理制度。政府相關(guān)部門統(tǒng)籌全局，推行城鄉(xiāng)一體的建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在政策上適當(dāng)給予農(nóng)村傾斜，從而縮小城鄉(xiāng)差距。其二，明晰土地產(chǎn)權(quán)，建立規(guī)劃的流轉(zhuǎn)制度。改革土地管理制度，合理規(guī)劃農(nóng)村土地用地，逐步探索多元化的土地流轉(zhuǎn)形式，使農(nóng)村土地能夠真正為農(nóng)村居民謀福利。

（二）建立多元化的投融資體制，活躍地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

城鎮(zhèn)化的建設(shè)，必須要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)。可以說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是城鎮(zhèn)化建設(shè)的源動(dòng)力。通過構(gòu)建多元化的投融資體制，對于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、縮小區(qū)域差距有著積極意義。具體可從以下方面著手：其一，地方政府盡可能通過財(cái)政投入，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。在資金不足的情況下，牽頭調(diào)動(dòng)社會(huì)、金融機(jī)構(gòu)、民間投資力量，構(gòu)建多元化的投融資渠道。其二，鼓勵(lì)民營企業(yè)進(jìn)駐地區(qū)建設(shè)，履行社會(huì)責(zé)任。民營企業(yè)出于利益考慮，大多不愿意進(jìn)駐地區(qū)建設(shè)，由此，政府可出臺(tái)一系列的優(yōu)惠政策，如稅收優(yōu)惠、融資扶持等，鼓勵(lì)民營企業(yè)參與到地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。其三，招商引進(jìn)更多有實(shí)力的企業(yè)，帶來先進(jìn)的管理與技術(shù)理念，盤活、帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)化，奠定城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展具體可從兩條路徑著手：其一，積極發(fā)展科技農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)。事實(shí)表明，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，農(nóng)民難以增收，依靠農(nóng)業(yè)致富難以實(shí)現(xiàn)?？萍贾赂皇寝r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路，由政府牽頭，引進(jìn)農(nóng)業(yè)科技人才，指導(dǎo)農(nóng)民種植，提高農(nóng)業(yè)的科技含量。提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值，形成農(nóng)產(chǎn)品深加工的產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收，著力促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。其二，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的核心地位，因地制宜地選擇地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。通過建立農(nóng)產(chǎn)品信息平臺(tái)，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品銷售市場，避免滯銷給農(nóng)民造成損失。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的核心地位，逐步建立地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)群，繁榮農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。通過強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)效應(yīng)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供持續(xù)的動(dòng)力源泉。

（四）加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，構(gòu)建美麗而和諧的社會(huì)主義新城鎮(zhèn)

在黨的十八大報(bào)告中，首次提出要建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)。由此，具體可以從以下方面著手：其一，聯(lián)合環(huán)保、工商、稅務(wù)等部門，聯(lián)合監(jiān)督企業(yè)排污情況。根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重，直接取締、停產(chǎn)整改、罰沒財(cái)產(chǎn)等。同時(shí)，全社會(huì)民眾也應(yīng)積極參與到其中，促進(jìn)企業(yè)嚴(yán)格遵守排污標(biāo)準(zhǔn)，為生態(tài)環(huán)境建設(shè)保駕護(hù)航。其二，提高汽車排放標(biāo)準(zhǔn)，倡導(dǎo)綠色出行。城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，汽車數(shù)量增多，給環(huán)境保護(hù)帶來較大的壓力?？山梃b加拿大的做法，逐步提高汽車排放標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的良性循環(huán)。

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