馬喆

內(nèi)容摘要：財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型離不開法律制度的保障。首先，要明確民生型支出在財(cái)政支出中的首要地位，并明確各級(jí)政府的民生型財(cái)政支出責(zé)任;其次，要確保各級(jí)地方政府有履行民生型財(cái)政支出責(zé)任的財(cái)力。更重要的是，通過財(cái)政制度的改革督促政府官員樹立公共財(cái)政理念。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支出結(jié)構(gòu) ? 民生 ? 轉(zhuǎn)型

應(yīng)對(duì)金融危機(jī)與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

2008年以來，我國(guó)經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的復(fù)雜變化。從2003年至2008年，我國(guó)GDP的增長(zhǎng)速度均保持在10%以上，與此同時(shí)，物價(jià)水平持續(xù)上漲，我國(guó)面臨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度過快、通貨膨脹壓力巨大的局面。為了適當(dāng)減緩經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度并且穩(wěn)定物價(jià)，我國(guó)的財(cái)政政策作出了相應(yīng)調(diào)整，主要表現(xiàn)在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化——從增加經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政支出到增加民生性財(cái)政支出，從提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的財(cái)政支出到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的財(cái)政支出。具體表現(xiàn)在“適當(dāng)減少財(cái)政赤字和國(guó)債規(guī)模;促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化;大力保障和改善民生”（劉尚希等，2009）。

正在我國(guó)實(shí)施穩(wěn)健的財(cái)政政策時(shí)，2008年南方大范圍冰雪災(zāi)害和“5.12”汶川地震造成了極大的經(jīng)濟(jì)損失和災(zāi)后重建壓力。另外，美國(guó)金融危機(jī)也對(duì)我國(guó)的出口經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了明顯的抑制作用，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)十分嚴(yán)峻。在這種情況下，我國(guó)的財(cái)政政策仍然以穩(wěn)健為基礎(chǔ)，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，控制物價(jià)水平過快上漲。與此同時(shí)，我國(guó)也采取一系列促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政政策。

2008年9月，美國(guó)金融危機(jī)已經(jīng)波及全球?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度也明顯放緩。為了保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，盡快走出經(jīng)濟(jì)危機(jī)的陰影，我國(guó)的財(cái)政政策從“穩(wěn)健”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺e極”。

“在我國(guó)，……金融風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政轉(zhuǎn)化的比例過高”（管斌等，2010），用積極的財(cái)政政策化解金融危機(jī)，必須防止金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。為此，應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的財(cái)政政策不應(yīng)當(dāng)立足于盲目擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模，而應(yīng)當(dāng)立足于優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。具體而言，本次實(shí)施積極財(cái)政政策的重點(diǎn)不在于增加經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政支出，而在于增加民生型財(cái)政支出，即增加教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)、支農(nóng)以及科研等方面的財(cái)政支出（吳超等，2011）。增加教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障方面的財(cái)政支出，“有利于構(gòu)建強(qiáng)有力的社會(huì)安全網(wǎng)”（遲強(qiáng)，2009），以緩解廣大公民在必要的、基礎(chǔ)的生活支出方面的壓力，從而降低儲(chǔ)蓄，刺激消費(fèi)需求，“減少人民幣升值對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)造成的沖擊”（遲強(qiáng)，2009），加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。增加教育、勞動(dòng)就業(yè)等方面的財(cái)政支出，可以提高勞動(dòng)者知識(shí)水平和操作技能，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供人才支持。增加農(nóng)業(yè)支出，可以夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、提高農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)保障。增加科技投入，可以提高科技創(chuàng)新能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展層次。所以，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)并非直接增加GDP，而是增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

馬斯格雷夫和羅斯托指出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生直接影響。在經(jīng)濟(jì)起飛階段，基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、成本回收慢的特點(diǎn)，私人資本難以供給，所以政府應(yīng)當(dāng)通過財(cái)政支出滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，為經(jīng)濟(jì)起飛鋪平道路。這樣看來，在經(jīng)濟(jì)起飛階段，政府財(cái)政支出以經(jīng)濟(jì)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，民生型財(cái)政支出被大量擠占。長(zhǎng)期以來，我國(guó)財(cái)政支出中的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型支出所占比例居高不下，各地甚至展開了以GDP為首要指標(biāo)的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，這正是我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)起飛階段的財(cái)政表現(xiàn)。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中期階段，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已初具規(guī)模，經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政支出仍需存在，但所占比例應(yīng)當(dāng)不斷減少，主要依靠市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。與此同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)水平穩(wěn)步提高的情況下，公民對(duì)社會(huì)福利的需求不斷增加，民生型財(cái)政支出所占比例應(yīng)當(dāng)逐步提高。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟階段，基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)相當(dāng)完善，財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型領(lǐng)域逐步退出，民生型財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)成為財(cái)政支出的主要部分。目前，我國(guó)已經(jīng)過了經(jīng)濟(jì)起飛階段，正處在由經(jīng)濟(jì)發(fā)展中期階段向經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟階段過渡的時(shí)期，這一點(diǎn)可以從黨中央和國(guó)務(wù)院的發(fā)展方針中得到證實(shí)。黨的十七屆五中全會(huì)指出：“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的一場(chǎng)深刻變革，堅(jiān)持把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?！?011年《政府工作報(bào)告》提出：“經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，越要重視保障改善民生?！庇纱丝梢?，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期的工作重點(diǎn)，“十二五”期間正是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的初步實(shí)現(xiàn)階段。正如黨中央指出的，“保障和改善民生是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式就是要打破以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度作為首要的發(fā)展指標(biāo)的陳舊觀念，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、人口、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，使全體人民能夠共享發(fā)展的成果。在這樣的歷史時(shí)期，財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)必將發(fā)生重大變化，由偏重經(jīng)濟(jì)建設(shè)型支出向大幅度提高民生型支出過渡。所以，“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”的階段向發(fā)展的成熟階段過渡。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的歷史任務(wù)完成時(shí)，我國(guó)就正式進(jìn)入了發(fā)展的成熟階段。

近年來，雖然我國(guó)政府對(duì)民生型支出的重視程度已經(jīng)顯著提高，但是教育、社會(huì)保障和醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政支出仍然存在相對(duì)規(guī)模不足、結(jié)構(gòu)失衡的問題（宮曉霞，2011）。教育財(cái)政支出占財(cái)政支出總額和GDP的比重仍然偏低，而且教育財(cái)政支出在區(qū)域間分配不平衡;社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的財(cái)政支出與人民群眾的現(xiàn)實(shí)需要之間還存在較大的差距。這種財(cái)政支出結(jié)構(gòu)還不能符合向更高的發(fā)展階段過渡時(shí)期的“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”的要求。

伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的升級(jí)，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，從“改革開放初期的物質(zhì)產(chǎn)品匱乏”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的公共服務(wù)需求難以得到滿足”（李文軍等，2013）。順應(yīng)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也必然發(fā)生深刻的變化，必須把財(cái)政支出的重點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、科技創(chuàng)新、就業(yè)、環(huán)境、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展等民生型領(lǐng)域。只有這樣才符合黨的“十八大”提出的“完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系”的要求?？梢?，“適當(dāng)?shù)呢?cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，……，更有利于解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)中長(zhǎng)期存在的深層次矛盾”，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。endprint

民生型財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的法律制度保障

我國(guó)為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)以及轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，必須深刻地調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，著力加強(qiáng)民生型財(cái)政支出。要做到這一點(diǎn)，就必須明確各級(jí)政府在民生型領(lǐng)域的財(cái)政支出責(zé)任，保障各級(jí)政府有充足的財(cái)力用于保障民生的財(cái)政支出，并且牢固樹立民生型支出取代建設(shè)型支出在財(cái)政支出中的首要地位的觀念。

（一）明確各級(jí)政府保障民生的財(cái)政支出責(zé)任

各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任取決于事權(quán)的劃分。1994年的分稅制財(cái)政體制改革初步完成了中央和地方之間稅種的劃分，但是并未觸及中央與地方事權(quán)的劃分，由此導(dǎo)致中央和地方的財(cái)政支出責(zé)任不明確。在實(shí)踐中，地方政府，尤其是基層政府承擔(dān)了過多的財(cái)政支出責(zé)任。比如，義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等民生型公共產(chǎn)品被劃入基層政府的財(cái)政支出范圍，中央和省級(jí)政府在這方面的財(cái)政支出比例很?。惿儆ⅲ?012）。社會(huì)保障支出面臨同樣的問題。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的義務(wù)教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生水平難以提升，究其主要原因就是基層政府無力承擔(dān)這些項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任。

事實(shí)上，各級(jí)政府的事權(quán)劃分是處理政府間關(guān)系的關(guān)鍵性問題，應(yīng)當(dāng)在憲法或法律中明確規(guī)定。一般而言，在教育、衛(wèi)生、科技創(chuàng)新、養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)等方面，由中央政府和地方政府共同負(fù)擔(dān)財(cái)政支出責(zé)任;在失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利等方面，由地方政府負(fù)擔(dān)財(cái)政支出責(zé)任（黃陽(yáng)平，2010）。對(duì)于中央與地方共同承擔(dān)的民生型財(cái)政支出責(zé)任，只有通過立法明確界定各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任及其分擔(dān)比例，才能保障民生型財(cái)政支出落實(shí)到位。另外，由于部分民生型財(cái)政支出不能為地方政府帶來直接的經(jīng)濟(jì)效益，其收益周期長(zhǎng)，而且外溢性明顯，所以部分地方政府并不樂于增加這些項(xiàng)目的財(cái)政支出。為了保障民生，中央政府有必要制定地方政府民生型財(cái)政支出的標(biāo)準(zhǔn)。

除了明確劃分各級(jí)政府的民生型財(cái)政支出責(zé)任以外，還必須使民生型支出成為法定的財(cái)政支出的首要類別。我國(guó)政府的職能轉(zhuǎn)變尚不徹底，這不僅體現(xiàn)在很多地方政府還沒有意識(shí)到從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的重要性，而且體現(xiàn)在法律對(duì)財(cái)政支出類別的界定方面。目前，經(jīng)濟(jì)建設(shè)型支出仍然是法定的首要財(cái)政支出類別，這無疑忽略了民生型財(cái)政支出在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和應(yīng)對(duì)金融危機(jī)中的重要作用。所以，要明確政府的民生型財(cái)政支出責(zé)任，必須以立法的方式彰顯其在公共財(cái)政中的首要地位。

（二）保障各級(jí)政府民生型支出的充足財(cái)力

提高財(cái)政支出中的民生型支出比重，必須建立在政府有充足財(cái)力的基礎(chǔ)上。一般而言，經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政支出能夠帶來明顯的經(jīng)濟(jì)效益，而且這種經(jīng)濟(jì)效益能夠在比較短的周期內(nèi)在政府轄區(qū)內(nèi)體現(xiàn)。也就是說，這種財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出十分明顯，保障了政府有持續(xù)的財(cái)政支出能力。但是，民生型財(cái)政支出不僅規(guī)模大，而且不能為政府帶來短期內(nèi)明顯的經(jīng)濟(jì)效益，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的地方政府容易陷入財(cái)政支出能力萎縮的困境。

不論是聯(lián)邦制國(guó)家還是單一制國(guó)家，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重一般應(yīng)當(dāng)達(dá)到60%，如此才能保障中央政府履行宏觀調(diào)控職能。建國(guó)初期，我國(guó)實(shí)行了高度集中統(tǒng)一的財(cái)政體制，之后，為了調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，多次實(shí)施了財(cái)力下放的財(cái)政體制改革。到1994年分稅制改革前，我國(guó)中央政府的財(cái)政收入明顯減少，宏觀調(diào)控能力受到削弱。1994年分稅制改革的主要任務(wù)就是解決中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重過低的問題。分稅制改革打破了按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分各級(jí)政府財(cái)政收入的體制，實(shí)行了按稅種劃分財(cái)政收入的體制，并劃分出中央稅、地方稅和共享稅，結(jié)果是中央政府的財(cái)政收入明顯增加，改革的表層目標(biāo)已經(jīng)達(dá)成，保障了中央政府有充足的財(cái)力滿足民生性支出的需要。與此同時(shí)，由于地方政府缺乏主體稅種，地方財(cái)政收入明顯減少。而且，由于分稅制改革沒有涉及地方各層級(jí)政府之間的稅收分配問題，導(dǎo)致各層級(jí)政府之間稅收分配隨意性很強(qiáng)，結(jié)果是基層政府的稅收收入嚴(yán)重不足。最終，造成地方政府的財(cái)政自給能力與其重要的民生型財(cái)政支出責(zé)任之間比例失衡。

在地方政府財(cái)政自給能力不足的情況下，中央政府努力通過轉(zhuǎn)移支付制度增強(qiáng)地方政府財(cái)力。在聯(lián)邦制國(guó)家和單一制國(guó)家，轉(zhuǎn)移支付制度都是聯(lián)系中央財(cái)政和地方財(cái)政的重要紐帶。但是，我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付過多地采取稅收返還方式，這種方式雖然有利于調(diào)動(dòng)地方政府增收的積極性，但是不利于緩解欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政困境。我國(guó)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而且要求地方政府提供配套資金，這種方式或者加重了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，或者使其難以獲得專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金?？傊?，我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)保障地方政府民生型財(cái)政支出能力的作用十分有限。

在中央政府有充足財(cái)力的基礎(chǔ)，還需要加強(qiáng)地方政府的財(cái)力，使之與民生型支出責(zé)任配套。首要的任務(wù)是培育地方主體稅種。有學(xué)者指出，財(cái)產(chǎn)稅具有稅基寬、稅源穩(wěn)定的特點(diǎn)，而且地方政府民生型支出越到位，轄區(qū)內(nèi)財(cái)產(chǎn)稅的稅源就越充足，所以財(cái)產(chǎn)稅是比較理想的地方稅主體稅種。

另外，轉(zhuǎn)移支付制度的改革也受到普遍關(guān)注。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，只有一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)民生型財(cái)政支出的保障作用明顯，所以主張逐步取消稅收返還方式，逐步縮減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付。筆者認(rèn)為，逐步取消稅收返還方式的主張并無不妥，但是對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付的作用的理解并不妥當(dāng)。一般性轉(zhuǎn)移支付雖然具有均衡地方政府財(cái)力的作用，但是如果地方政府仍然傾向于經(jīng)濟(jì)建設(shè)型支出，那么地方政府財(cái)力的增強(qiáng)將加劇財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的扭曲。所以，在進(jìn)行一般性轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，需要特別注意防范地方政府將一般性轉(zhuǎn)移支付資金用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出。當(dāng)前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)保障民生型財(cái)政支出的作用不明顯，但是這并非專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付本身的缺陷。相反，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的針對(duì)性較強(qiáng)，如果中央政府能夠明確規(guī)定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的民生性用途，那么專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付就能夠較好地發(fā)揮保障民生型財(cái)政支出的作用。另外，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并非一律要求地方政府提供配套資金，是否提供配套資金、配套資金的比例應(yīng)當(dāng)根據(jù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的具體目標(biāo)、地方政府的財(cái)政自給能力綜合確定。再者，對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管難度小于對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管難度?！皬闹袊?guó)目前的現(xiàn)實(shí)情況看，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付能夠解決許多一般性轉(zhuǎn)移支付所不能解決的問題，特別是一些基本公共服務(wù)水平提高問題。”endprint

（三）樹立民生型支出居于首要地位的公共財(cái)政理念

近年來，中央政府對(duì)民生型財(cái)政支出的重視程度不斷提高。只有不斷提高民生型公共產(chǎn)品的供給水平，才能為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供充分的人才儲(chǔ)備、科技支撐，以及良好的資源、環(huán)境基礎(chǔ)，這些是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基本因素。只有不斷提高民生型公共產(chǎn)品的供給水平，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口素質(zhì)提高相協(xié)調(diào)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源和環(huán)境養(yǎng)護(hù)相協(xié)調(diào)。具備“協(xié)調(diào)性”和“可持續(xù)性”的發(fā)展才是穩(wěn)健、良性的發(fā)展。所以，中央政府將保障和改善民生作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的“出點(diǎn)發(fā)”。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)、人口、資源、環(huán)境實(shí)現(xiàn)了協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，也就說明發(fā)展的成果被社會(huì)成員共享。所以，中央政府將保障和改善民生作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的“落腳點(diǎn)”。

但是，地方政府似乎并未跟上中央政府的步伐。1994年以前，我國(guó)歷次財(cái)政體制改革的目標(biāo)都是調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，1994年分稅制改革的目標(biāo)則是加強(qiáng)中央政府財(cái)力，這使地方政府十分不適應(yīng)。為了繼續(xù)保持地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)勢(shì)頭，地方政府將目光投向了財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)——有些地方政府為了吸引投資，在財(cái)政支出上“重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)”（黃陽(yáng)平，2010），“濫用稅式支出政策和降低土地價(jià)格的政策”（苗淼，2009）。

這種財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)是“涸澤而漁”式的：地方政府依靠損失財(cái)政收入讓利于投資方，嚴(yán)重降低了地方政府的財(cái)力，必然更加無力供給民生型公共產(chǎn)品。然而，民生型公共產(chǎn)品是降低公民基本生存負(fù)擔(dān)的保障，有利于拉動(dòng)內(nèi)需，而且是積蓄發(fā)展軟實(shí)力的保障，有利于提升我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擺脫出口壓力。這些都是我國(guó)盡快克服經(jīng)濟(jì)危機(jī)的內(nèi)生動(dòng)力。所以，這種財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)不符合應(yīng)對(duì)金融危機(jī)期間的財(cái)政政策取向。

這種財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)是“激進(jìn)”式的：只注重短期經(jīng)濟(jì)效率的增長(zhǎng)，不注重民生型公共產(chǎn)品的供給。然而，民生型公共產(chǎn)品對(duì)于積蓄經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿κ侵陵P(guān)重要的，有利于可持續(xù)發(fā)展;而且民生型公共產(chǎn)品是提高社會(huì)福利水平的保障，有利于協(xié)調(diào)發(fā)展。所以，這種財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的財(cái)政政策取向。

究其根本，地方政府沒有樹立民生型支出居于首要地位的公共財(cái)政理念。造成這種情況的原因是多方面的，其中，落后的干部晉升考核指標(biāo)不容忽視。在垂直的政治管理體制下，地方政府的職務(wù)行為不是向轄區(qū)內(nèi)的公民負(fù)責(zé)，而是向上級(jí)政府負(fù)責(zé)。地方政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不是以公眾對(duì)民生型公共產(chǎn)品的需求為轉(zhuǎn)移，而是以上級(jí)政府的政績(jī)考核指標(biāo)為轉(zhuǎn)移。雖然近年來中央政府越來越重視保障和改善民生，但是地方各級(jí)政府仍然以經(jīng)濟(jì)效益作為考核政府官員業(yè)績(jī)的主要指標(biāo)。地方政府仍然以年度吸引投資額、年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率作為工作總結(jié)的亮點(diǎn)。

不同類型的財(cái)政支出對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的貢獻(xiàn)是不同的。建設(shè)型財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)收益明顯、周期短、外溢性弱;民生型財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)收益不明顯、周期長(zhǎng)、外溢性強(qiáng)。很明顯，為了爭(zhēng)取任期內(nèi)的良好政績(jī)，地方政府官員必然要把建設(shè)型支出放在首位，公共財(cái)政的理念則無法對(duì)其產(chǎn)生激勵(lì)作用。

怎樣才能使公共財(cái)政的理念成為地方政府思考一切問題的基礎(chǔ)呢？關(guān)鍵是改革政績(jī)考核指標(biāo)。根據(jù)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求，民生型指標(biāo)應(yīng)當(dāng)成為考核地方政府官員業(yè)績(jī)的首要指標(biāo)，并將該指標(biāo)作為人大審批地方政府預(yù)算、決算的首要依據(jù)。也就是說，政績(jī)考核指標(biāo)要與政府財(cái)政預(yù)決算掛鉤，形成民生型業(yè)績(jī)與財(cái)政預(yù)決算聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，也就是績(jī)效預(yù)算制度。

結(jié)論

目前應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的考驗(yàn)成為我國(guó)短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的焦點(diǎn)，而轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段式跨越則是我國(guó)中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)。為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的短期和中長(zhǎng)期目標(biāo)，我國(guó)的財(cái)政政策面臨著巨大的轉(zhuǎn)型——從建設(shè)型財(cái)政到民生型財(cái)政，這意味著財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的根本性變革。只有將民生型財(cái)政支出放在財(cái)政支出的首位，才能為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展積蓄潛能，實(shí)現(xiàn)發(fā)展的協(xié)調(diào)和可持續(xù)。而要實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，法律制度的完善是前提。首先，要明確地將民生型支出作為各級(jí)政府的法律責(zé)任。在立法中規(guī)定民生型財(cái)政支出的首要地位，進(jìn)而劃分中央和地方各級(jí)政府承擔(dān)的民生型支出責(zé)任。其次，要保障各級(jí)政府，尤其是地方政府，有充足的財(cái)力。在分稅制改革強(qiáng)化中央財(cái)力、弱化地方財(cái)力的情況下，需要通過立法規(guī)范地方稅的主體稅種和轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)地方自有財(cái)力和上級(jí)補(bǔ)充財(cái)力。最后，各級(jí)政府官員要樹立公共財(cái)政的理念。這種財(cái)政理念對(duì)地方政府官員的執(zhí)政行為造成了極大的挑戰(zhàn)，必須借助法律制度的完善才能實(shí)現(xiàn)。所以，以民生型指標(biāo)為主的績(jī)效預(yù)算制度成為地方政府提高民生性支出比重和水平的激勵(lì)機(jī)制。

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