摘要：中國大陸從傳統的計劃經濟向社會主義市場經濟轉變的過程中，轉變政府職能，重構政府、改變市場與政府的關系成為中國大陸行政體制改革的重點，“市管縣”作為一種主導性的地方行政管理體制應運而生。但隨著改革的不斷深入，“市管縣”體制不斷顯現出它的弊端，市縣之間的利益矛盾與日俱增，阻礙了當地經濟的發(fā)展，因此必須適時對“市管縣”體制進行改革，厘清政府之間職能，推行“省管縣”體制。

關鍵詞：市管縣；省管縣；強縣擴權

一、“ 市管縣”體制的由來及其問題

“市管縣”體制，是指由市（地級市）管轄若干縣，以經濟發(fā)達的中心城市帶動周圍農村發(fā)展的一種行政管理體制。[1]

（一）“市管縣”體制的由來

建國后，隨著經濟的發(fā)展、城市的繁榮，市領導縣這種體制逐步成為一種廣域型行政建制，當時實行市領導縣體制的主要出發(fā)點是為了保證大城市的蔬菜、副食品供應。1982年，中共中央（1982）51號文件向全國發(fā)出了改革地區(qū)體制、實行“市管縣”體制的指示。20世紀90年代伴隨著中國大陸市場經濟體制的逐步確立，全國各地出現了地市合并所帶來的“市管縣”熱潮。1994年底全國共有196個市領導741個縣、31個自治縣和9個旗、2個特區(qū)，代管240個縣級市。

“市管縣”體制作為一種主導性的地方行政管理方式，大量形成于中國大陸從傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌的過程之中，它的形成有其特殊的歷史背景，有其歷史必然性。這種體制能夠發(fā)揮城市經濟相對發(fā)達的長處，以城促鄉(xiāng)，逐步形成城鄉(xiāng)一體化，最終實現城鄉(xiāng)經濟社會的共同發(fā)展。

1.配合計劃經濟體制的要求

中國大陸在計劃經濟體制主導的時期，市場不是資源配置的主要方式，其作用并不被承認，作為資源配置主體的政府，對絕大部分經濟政治資源擁有絕對的控制權。這種體制的優(yōu)勢是政府能夠有效實現其既定的行政意圖，但資源配置成本高、效率低下。憑借這種金字塔式的自上而下的行政層級體制，政府運用行政權力直接對資源進行配置。在行政手段本身的效率和合理性的支撐下，“市管縣”體制更有利于把城鄉(xiāng)納入統一規(guī)劃，有利于形成以中心城市為核心、輻射帶動周圍鄉(xiāng)村發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展。一般情況下，行政干預手段使用相對合理、有效的，市管縣就能取得較好效果。

2.解決行政區(qū)劃管理幅度過大的弊端

中國大陸有960萬平方公里的國土面積，但省級行政區(qū)劃只有34個，所以中國大陸省級政區(qū)面積一般較大，許多?。ㄗ灾螀^(qū)）相當甚至超過歐洲一個國家的面積，管理區(qū)域過大使得省級政區(qū)（上級政區(qū)）難以直接管到縣級政區(qū)（下級政區(qū)）。在西方一個中等規(guī)模的國家中，國家一般都會設置一級政區(qū)，然后在一級政區(qū)下設縣級政區(qū)。中國大陸地域面積廣大，自然條件復雜，尤其是廣大西部地區(qū)，地廣人稀，管理區(qū)域大，省級政區(qū)直管縣級政區(qū)不但不方便而且效果有限；同時，中國大陸人口眾多，經濟社會活動龐雜，管理事物多、任務重，影響著省級政區(qū)直管縣級政區(qū)的管理效果。因此，從管理學的角度看，如果管理區(qū)域過大，會造成管理松散、效率低下，甚至有組織分裂的弊端。因而在省縣之間設立一級中間政區(qū)符合中國大陸的客觀情況。

3.促進城鄉(xiāng)社會經濟發(fā)展的需要

“市管縣”是“城鄉(xiāng)合治”思路的結果：其一，要想促進農村的發(fā)展，就需要中心城市的支持，比如資金支援，技術力量、科學知識、綜合信息支持等；其二，城市要想持續(xù)發(fā)展，形成規(guī)模效應，也同樣需要農村對它的經濟社會發(fā)展的支撐，比如人力資源、物力資源支持等。城鄉(xiāng)之間加強合作，對于促進城鄉(xiāng)社會經濟共同發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化起到了重要推動作用。

（二）“市管縣”體制的弊端

改革開放以后，隨著市場經濟體制改革對中國大陸政治體制改革的要求及民主政治發(fā)展的需要，轉變政府職能，重構政府、市場與社會的關系，塑造高效、為民的服務型政府，已經成為中國大陸行政體制改革的方向和重點。因此，就需要結合中國大陸當前發(fā)展現狀及目標，改革傳統的“市管縣”縱向單一治理結構和它自身內在的弊端。

政府治理結構本質上也是一種委托——代理關系。上級政府把社會經濟管理事務委托給下級政府，分配相應的財源并賦予其自主支配財政支出的權力，因此地方政府在財政資金的使用方面有非常大的自由裁量空間。[2]一個政府治理結構是否有效取決于決策控制權的配置方式，在“市管縣”體制下，中國大陸傳統決策控制權的配置方式降低了基層政府行政能力和行為效果，并沒有發(fā)揮到很好的治理作用；同時，在單一的治理結構中，政府的行政權力過大，行為得不到有效制約，導致權力濫用。

1.地方政府之間職能不清，導致市縣競爭加劇

隨著市場經濟體制改革的推進，中國大陸政治體制改革也隨之進行，政府職能也相應發(fā)生了變化，中央和省兩級政府主要進行宏觀調控，而地級政府與縣級政府負責執(zhí)行、管理具體事務，是具體的操作層。這樣，在省級政府與縣級政府之間存在的地級市，便加劇了各個縣與市之間在人、財、事上面的矛盾，制約了縣級政府行政職能的發(fā)揮，影響了縣級政府行政行為的效果。

同時，由于市、縣是兩個相對獨立的利益主體，財政體制相對獨立。市轄縣的利益往往被地級市為了城市的發(fā)展和官員的政績所侵占。在一些實力比較小的城市甚至出現“小馬拉大車”的現象，從而忽視甚至抑制了所轄縣區(qū)的發(fā)展。為了促進自身的發(fā)展，地級市常常會利用其高層級的行政權利，與縣里爭奪甚至截留各種項目和資源，導致了“市壓縣”、“市刮縣”的現象，違背了當初設置“市管縣”體制的初衷，也不符合科學發(fā)展觀的要求，降低了縣級政府的積極性和自主性，沒有能夠促進當地的統籌發(fā)展。

“市管縣”體制的推行假設各級地方政府是公共人，根據公共利益最大化的原則做出行為選擇，地級市政府會謀求整個轄區(qū)公共利益最大化，在同樣思維的基礎上，下層區(qū)縣也會自覺服從上級政府的領導。但是，隨著市場經濟體制的發(fā)展，社會利益主體日益多元化，政府“經紀人”屬性日漸凸顯，市縣政府相互博弈以保證自己利益最大化，這種行為導致了“市管縣”體制城鄉(xiāng)統籌協調共同發(fā)展的目的受到阻礙，從而使最初設想的目的無法達到。

2.行政層級過多，導致行政效率低下，行政成本攀升

政府“金字塔”型的市管縣組織結構，導致政府上情下達、下情上傳的信息傳遞渠道不暢通，傳遞成本加大，效率降低，不符合組織結構扁平化在信息化社會條件下的發(fā)展趨勢，極大地抑制了縣級基層政府的積極性、主動性和創(chuàng)造性，不利于提高行政效能。[3]由于每一級地方政府都是一個利益主體，中國大陸的行政體制表現出了一種行政發(fā)包型的特征，上級政府把任務層層委托給下級政府，使得地方尤其是基層的自主權難以得到落實，同時又層層截留下級政府應得的財政資源，導致基層政府的事多、財薄、能弱，使得“市管縣”體制不僅沒有發(fā)揮城市帶動鄉(xiāng)村的作用，反而阻礙了鄉(xiāng)村的發(fā)展。

同時，由于管理層次過多，造成了行政成本和社會成本的攀升?！笆泄芸h”體制使行政區(qū)劃的層級由省縣鄉(xiāng)三級變?yōu)槭∈锌h鄉(xiāng)四級。省與縣之間多了一個中轉站，導致信息傳遞速度慢，行政成本增加。

“市管縣”體制中的“市”是一級地方政權，是由原來的“地區(qū)”發(fā)展演變而來，地區(qū)行署是省級政府的直接派出機構，“地改市”后就需要增設人大、政協等組織，擴充相關的職能部門，相應的公務人員數量、機構數量增多，公共支出明顯增大，行政管理成本提高。

3.“市管縣”體制阻礙了縣域經濟的發(fā)展

中國大陸目前市縣政府之間利益博弈并不能形成市縣整體利益的最大化。隨著社會主義市場經濟逐步建立，一方面，一些較大中心城市謀求擴大市區(qū)發(fā)展的制度空間和資源配置權限，強烈要求撤市（縣級）設區(qū)，變革長期形成的市領導縣體制；另一方面，一些縣隨著經濟實力的增強，想擺脫“市管縣”體制的制度約束，尋求資源配置與發(fā)展的空間和自主權。[4]

縣級政府面臨許多困境。地級市的出現，使縣級政府的權限上收，影響了其發(fā)揮應有權能。目前，中國大陸縣級政府任務多、權力少，主要表現：第一，由于省、市兩級政府對縣級政府職能部門進行雙重垂直領導，使得很多本該歸縣的權限都不在縣級政府，縣級政府在社會經濟事務管理權力的劃分中處于弱勢地位；第二，縣級政府在人事權力上受省市級、尤其是地級市黨政機關的控制；第三，稅費改革后，由于稅源減少，財政轉移支付因行政層級過多常出現“雁過拔毛”現象，導致縣級政府財政實力明顯下降。同時，由于事權下移，縣級政府財政支出項目又不斷增加，造成縣級政府財政十分困難。中國大陸“自上而下的分權”，往往分到地級就停止了，這樣的體制使縣級政府缺乏應有的公共事務的決策權，成為上級政府決策的執(zhí)行機構，不能很好根據本地情況做出相應決策促進本地經濟社會的發(fā)展。

二、學者們關于“市管縣”體制改革的思考

長期以來學者們對市管縣體制改革提出很多建設性意見，主要觀點如下：

1.省直管縣。這是理論界較為盛行的一種觀點，根據其進行程度和改革規(guī)模的不同一般分為市縣分治和縮省擴縣兩種觀點，后者對前者進行了延伸和推進。

①市縣分治。這是省管縣體制實行的最基本方式。其核心是撤銷市管縣行政體制，保留地級市，市和縣共同受制于省，處于同一競爭平臺。在市縣分治體制下，應不斷加強地級市的建設以發(fā)揮其區(qū)域性中心城市的帶動作用。

②縮省擴縣。即在市縣分治基礎之上實施省對縣的直接管理，實質是省一級的管理幅度擴大了。為了使省級管理幅度保持合理，一般認為有兩種選擇：縮省或并縣。戴均良從國內外的管理經驗出發(fā)提出全國可以設50～60個省級建制，在縮小省區(qū)的同時合并規(guī)模過小的縣。但學術界大多數人不認同大規(guī)模重新劃分和調整省級區(qū)劃，適當的個別調整是可行的。

2.市協縣。這種觀點認為市縣之間應該取消上下行政隸屬關系，代之以互相協作的平行互動關系。通過改革探索，建立城鄉(xiāng)協作的行政管理體制和均等化的公共服務保障體制，加快市縣社會經濟健康持續(xù)協調快速發(fā)展。

3.擴權強縣。這是被大多數學者認可的一種觀點。其實質是在原有行政區(qū)劃不變的情況下，通過政策和法律賦予部分縣與市相同的經濟、社會管理權，包括審批權、稅收權和人事任免權等以達到“擴權強縣”改革的目的，使原來在市管縣體制下處于弱勢或不公平待遇的縣級，能夠在改革中受益，獲得資源的重新分配，促進當地社會經濟的不斷發(fā)展。

三、中國大陸 “市管縣”體制改革的路徑選擇

從全國各地“市管縣”體制改革的實踐看，擴權強縣模式應用較為廣泛，然而改革的過程中也遇到了很多問題：擴權強縣與國家現行法律法規(guī)不相適應，致使權力難以真正下放；經濟強縣的財權和事權不相匹配，基礎財政壓力日益增大；工商、土地、稅務等垂直管理部門在擴權過程中定位不清楚；省級政府在縣級政府擴權后管理半徑增加，對縣級政府的權力不能做到及時有效的監(jiān)督。此外，大量的調查結果顯示，省直管縣改革試點總體效果不錯，但同樣也存在政策與法律、法規(guī)不相適應、省級政府管理壓力過大等問題。其余的幾種“市管縣”體制改革理論，不論是在理論解釋方面還是具體實踐方面都存在諸多問題，需進一步探討研究。

由此可見，現有“市管縣”改革理論在不同程度上都有不足之處，因此，對“市管縣”改革理論進行理性思考和改革創(chuàng)新十分必要。本文立足中國國情，吸收省直管縣和擴權強縣等多種理論的優(yōu)勢，提出“擴權自治”的改革設想，以期對“市管縣”改革有所裨益。

1.“擴權自治”的前提是明確界定政府間職能，合理劃分政府間權限

隨著中國大陸市場經濟體制的確立和不斷完善，“市管縣”體制的弊端已經暴露無遺，必須對其進行符合當前環(huán)境的改革。而政府職能的轉變是最基本的前提，只有科學明確劃分政府間的職能，才有可能精簡管理層次、實現“擴權自治”。

“市管縣”體制的根本弊端在于政府對經濟的過分干預和過多規(guī)定。市和縣兩級政府都有政績和投資的沖動，導致了市場分割和“諸侯經濟”現象。所以，中國大陸“市管縣”問題，其實是結構性的政府與市場的關系問題。因此，首先，應該制約政府體系的權力，轉變政府職能，進行行政層級改革，從根本上革除市管縣的弊端。建立“公共服務型政府”、“有限政府”，以現代治理理念管理地方事務，推進行政體制改革，重塑政府，使政府從掌舵者變?yōu)閯潣?。政府的職能重在宏觀調控，為市場和社會提供一個交易成本低、鼓勵競爭和創(chuàng)新的完善的制度平臺。其次，要明確不同層級政府的權限職責。政府自主運用各自權利、履行各自職責的首要條件是各級政府擁有相對獨立的權限，這樣，才能減少上下級政府間的矛盾。因此，中央與地方在劃分權限時，既要保證中央的統一政令、集權的需要，又要給予地方促進發(fā)展的積極性與主動性，做到地方和中央之間在事權、財權上的合理劃分，明確各級政府的職責權限。省一級政府應該把相應的決策權下放給地方，比如行政審批權限，以減小省縣發(fā)生關系的交叉面。而市級政府則需要將主要的精力放到城市發(fā)展上來。在各方職能明確，關系協調的前提下，縣級行政單位才能成為真正的一級權力主體，才能真正發(fā)揮其職能，充分調動其積極性、主動性，促進當地經濟社會的更大發(fā)展，造福當地老百姓。

2.調整行政層級，實行省直管縣

隨著中國大陸市場經濟體制改革的不斷深入，市場的資源配置功能不斷完善，為地方政府行政管理能力的提高創(chuàng)造了條件。首先，在經濟管理職能上，政府從微觀干預轉向宏觀調控，資源更多地由市場按照經濟規(guī)律配置而不是僅靠政府的計劃；其次，《行政許可法》實施以后，大量行政審批手續(xù)的取消和轉移，使政府從繁復的社會管理事務中脫身出來，為行政管理幅度的擴大創(chuàng)造了條件，為中國大陸行政區(qū)劃的改革奠定了基礎。

“擴權強縣”的改革2002年起陸續(xù)在廣東、浙江、湖北等省試行。在經濟管理方面形成了近似于省直管縣的格局，把地級市的經濟管理權限直接下放給一些重點縣，取得了顯著的效果，使之成為了中國大陸改革“市管縣”體制的重點舉措，并在全國逐漸推廣。但省直管縣的改革，涉及中國大陸行政管理體制的重大改革，必須有計劃、有步驟積極穩(wěn)妥地推進。

第一、擴權強縣

2002年，浙江首先在省內推動了“擴權強縣”體制改革，并取得了突出的成效，成為了中國大陸省直管縣體制改革的典范。當地地方政府在行政區(qū)劃不變的情況下，把部分許可權由地級政府下放給當地經濟實力比較強的縣級政府，減少管理層次，降低行政成本，提高工作效率，推動強縣經濟發(fā)展，突破市管縣所形成的體制性障礙。

另一種是以湖北為代表的財政省管縣，由省越過市級直接統一管理縣級財政，逐步地削減地級市對縣的財政管理權，從財政體制的“扁平化”入手，推進行政體制的“扁平化”，實現政府機構的精簡，促使政府職能合理定位，降低行政運行成本，促進當地經濟社會的發(fā)展。

第二、市縣分治

在行政建制上，使市（地）、縣之間各自管理本轄區(qū)內的社會經濟事務，不再具有行政隸屬關系?？h作為一般地域型政區(qū)，直接管理縣屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；而市，作為城市型的地方政府，不再管理農村區(qū)域，只管理本市的市區(qū)和郊區(qū)。這樣，不用撤銷地級市，但它并不領導縣，只領導市轄區(qū)，市縣脫鉤，清晰劃分各自職權。

這樣，通過市場力量將二者優(yōu)化重組，“市”、“縣”處在一個相對公平的地位上，無論是原來的地級市還是縣（包括縣級市），實際上都是處于省之下的一級行政建制，更加符合經濟發(fā)展規(guī)律。對于那些經濟實力較強。基礎好、有明顯區(qū)位優(yōu)勢的地級市行政級別不變，發(fā)揮其對周邊地區(qū)的輻射作用。而那些基礎較弱的地級市仍恢復為縣級，比如從原來的縣升為縣級市的城市。重新設立設市標準——現行的設市標準于1993年頒發(fā)，已經不適應當今的經濟社會環(huán)境，需要根據新的環(huán)境設置新的設市標準。當地級市不再管轄縣以后，就會更加注重其自身的發(fā)展問題，這樣更加有利于其增強自身實力從而達到促進發(fā)展的目的。

參考文獻：

[1]浦善新.中國行政區(qū)劃研究[M].中國社會出版社，1999.

[2]秦保社.我國省管縣體制改革的現狀和趨勢[J].改革與開放，2009（7）.

[3]石佑啟，楊治坤，黃新波.論行政體制改革與行政法治[M].北京大學出版社，2009.

[4]舒均治，湯敏軒.市管縣體制中博弈情境的系統分析[J].廣東行政學院學，2006（2）.

作者簡介：劉穎，女，陜西大荔人，西安科技大學思政部教師。

（責任編輯：李直）