宋 戈， 霍圣夫， 鄒朝暉

（1.東北大學土地管理研究所， 遼寧 沈陽 110819；2.東北農(nóng)業(yè)大學資源與環(huán)境學院， 黑龍江 哈爾濱150030）

耕地非農(nóng)化風險及增值收益分配機制研究
——以哈爾濱市為例

宋 戈1,2， 霍圣夫1,2， 鄒朝暉1

（1.東北大學土地管理研究所， 遼寧 沈陽 110819；2.東北農(nóng)業(yè)大學資源與環(huán)境學院， 黑龍江 哈爾濱150030）

研究目的：探尋合理分配耕地非農(nóng)化增值收益的方法，從耕地非農(nóng)化風險角度構建增值收益分配機制。研究方法：聯(lián)盟利益分配機制，模糊綜合評價法。研究結果：在耕地非農(nóng)化中，各權利主體所擔風險從高到低依次為農(nóng)民、中央政府、地方政府、村集體；假設各權利主體參與征地行為是一種投資行為，各權利主體耕地非農(nóng)化增值收益分配比例為中央政府占26%，地方政府占22%，村集體占17%，農(nóng)民占35%；運用“聯(lián)盟利益分配機制”測算耕地非農(nóng)化各權利主體之間的增值收益分配比例是可行的。研究結論：以縮小征地范圍、尊重農(nóng)民意愿為條件制定征地補償標準不僅體現(xiàn)補償公平原則，也符合通過市場機制對農(nóng)民進行補償?shù)母母锓较颉?/p>

土地制度；耕地非農(nóng)化；風險；增值收益分配；機制

耕地非農(nóng)化即為耕地轉為城市建設用地，在這一過程中，參與增值收益分配的權利主體主要有中央政府、地方政府、村集體及農(nóng)民[1]。當前由于征地范圍過大，增值收益分配不公引發(fā)的社會問題日益突顯，全國70%以上的上訪案件和67%的農(nóng)村群體性突發(fā)事件均是增值收益分配不合理問題[2]，面對這些問題，亟需通過調(diào)控手段來平衡耕地非農(nóng)化過程中各權利主體之間的利益分配。中央政府高度重視失地農(nóng)民的利益問題，黨的十八屆三中全會以及2014年中央一號文件《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》中均明確指出，要縮小征地范圍，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。如何通過改革現(xiàn)有利益分配機制，公平合理地讓失地農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化所帶來的利益，已經(jīng)成為當前理論和實踐中迫切需要研究和解決的問題[3]。目前，在西方土地發(fā)展權研究的影響下[4]，以發(fā)展權為理論依據(jù)的失地農(nóng)民參與增值收益分配理念正在被越來越多的學者所接受[5]，耕地非農(nóng)化對經(jīng)濟社會效益產(chǎn)生積極影響的同時，也存在著明顯的負作用，其負作用的根本原因在于增值收益的非公平分配。國內(nèi)學者從征地制度改革[6]、出讓制度改革[7]、租稅費制度改革[8]、產(chǎn)權制度創(chuàng)新[9]、財稅制度改革[10]等角度，分析耕地非農(nóng)化增值收益分配體制的建立，為推進增值收益合理分配起到積極的作用。實際上，在耕地非農(nóng)化過程中，存在社會穩(wěn)定風險及失地農(nóng)民生存風險[11]，而已有研究卻忽略了耕地非農(nóng)化增值收益分配中風險因素，僅考慮耕地未來年期收益并將其納入征地補償。現(xiàn)實中耕地非農(nóng)化增值收益大部分被政府所得（主要是地方政府），政府占據(jù)強勢地位，由增值收益分配關系引發(fā)的矛盾日益尖銳。以往研究很少涉及各權利主體以何種方式分配增值收益以及具體應分得多少比例。在耕地非農(nóng)化中，通過征收政府可獲得大量的增值收益，農(nóng)民缺乏與政府（主要是地方政府）談判的能力，僅依靠政府進行征地補償很難實現(xiàn)增值收益的公平分配。傳統(tǒng)的增值收益分配方式存在諸多弊端，兼顧公平和效率，應考慮耕地非農(nóng)化的風險因素，將其納入耕地非農(nóng)化收益中，并采取科學方法，明確各權利主體在耕地非農(nóng)化增值收益中的分配關系和分配比例。為此，本文以哈爾濱市為例，引入“聯(lián)盟利益分配機制”，提出假設，考慮各權利主體投資及所擔風險情況，應用模糊綜合評價法，定量地確定各權利主體之間耕地非農(nóng)化增值收益分配比例。

1 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)概況

哈爾濱市地處中國東北北部，松嫩平原東南部，是黑龍江省會城市，轄8區(qū)10縣，本文研究區(qū)范圍為南崗區(qū)、道里區(qū)、道外區(qū)、香坊區(qū)、松北區(qū)、平房區(qū)、呼蘭區(qū)、阿城區(qū)8區(qū)，不包括10縣。2011年末研究區(qū)土地總面積70.9×104hm2，其中耕地面積32.07×104hm2，較2010年末耕地面積減少2400 hm2，年末總人口471.5×104人，其中城鎮(zhèn)人口339.7×104人，農(nóng)業(yè)人口131.8×104人，人均耕地面積0.068 hm2，農(nóng)作物播種面積33.15×104hm2。2011年，哈爾濱市GDP總量達4243.4×108元，排名全國第25名，人均GDP 3.99×104元，在全國336座城市、地區(qū)中僅排名第107位，相比于其他發(fā)達城市，哈爾濱市還處于加速發(fā)展階段，經(jīng)濟文化發(fā)展還比較落后，被征地農(nóng)民文化素質(zhì)偏低，觀念保守落后，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動技能較低，被征地農(nóng)民失地后所面臨的風險更大。隨著研究區(qū)城市化、農(nóng)民市民化進程的加快，耕地非農(nóng)化越發(fā)頻繁，因征地補償費偏低而引發(fā)的征地糾紛屢屢發(fā)生，其中涉及農(nóng)戶多，調(diào)節(jié)難度大且易激化，已成為威脅社會穩(wěn)定的重要因素，合理分配耕地非農(nóng)化增值收益是十分重要而緊迫的問題。

1.2 數(shù)據(jù)來源

社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)來源于哈爾濱市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報（2011）、《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)年鑒（2012）》；人口及耕地面積數(shù)據(jù)來源于《哈爾濱統(tǒng)計年鑒（2012）》；農(nóng)作物產(chǎn)量、產(chǎn)值及成本數(shù)據(jù)來源于《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編（2012）》；研究區(qū)典型開發(fā)區(qū)“五通一平”開發(fā)費用來源于哈爾濱市國土資源局土地儲備統(tǒng)計數(shù)據(jù)（2011）；研究區(qū)征地區(qū)片綜合地價數(shù)據(jù)來源于哈爾濱市城區(qū)征地區(qū)片綜合地價表（2010）。

2 耕地非農(nóng)化增值收益分配測算方法

2.1 耕地非農(nóng)化增值收益分配的前提假設

假設Ⅰ：中央政府、地方政府、村集體及農(nóng)民組成一個“聯(lián)盟體”，聯(lián)盟體伙伴之間不能以犧牲某個成員的利益為代價而換取其他成員的利益，否則，將影響該成員的積極性，成為該聯(lián)盟的不和諧因素，中央政府為聯(lián)盟伙伴1，地方政府為聯(lián)盟伙伴2，以此類推，聯(lián)盟伙伴之間按“利益共享，風險分擔”的原則進行分配。

假設Ⅱ：作為征收依據(jù)的公共利益具有必須性、必要性、當下性以及迫切性，應是所有人都認可的，如國防利益、重要交通與基礎建設事項、教育、公共衛(wèi)生等，除此公共利益以外，將耕地轉為城市建設用地的行為，農(nóng)民理應是耕地產(chǎn)權轉讓的受益人?；诖?，本文提出一種基于農(nóng)戶意愿的發(fā)展權分配設想，即農(nóng)民希望通過耕地轉為城市建設用地分享城市化成果。將各權利主體參與征地行為看作是一種分享城市化成果的投資行為，聯(lián)盟伙伴之間合作，“產(chǎn)出”的“產(chǎn)品”為稀缺的城市建設用地資源。

假設Ⅲ： 在征收過程中，國家不再對村集體及農(nóng)民進行征地補償，而是各聯(lián)盟伙伴“合作”后，根據(jù)其投入的資金及承擔的風險確定分配比例。

2.2 耕地非農(nóng)化增值收益分配計算方法

在耕地轉為城市建設用地過程中，設該“聯(lián)盟體”由中央政府、地方政府、村集體和農(nóng)民4個成員組成，V為“聯(lián)盟體”在耕地非農(nóng)化過程中獲得最終總收益，各伙伴的投資額為Ii，伙伴i所承擔的風險為Ri，則伙伴i的收益vi為：

式1中，Ri為風險系數(shù)，表示與伙伴i相關的風險事件發(fā)生的概率，且Ri∈（0,1），它是對伙伴i所承擔風險的評價。

根據(jù)式1，聯(lián)盟體中伙伴的收益分配比例αi為：

通過式2可計算出各權利主體的收益分配比例，首先應明確耕地非農(nóng)化各投資主體的投資額及風險構成。

3 耕地非農(nóng)化投資主體的投資額及風險的構成

3.1 投資主體的投資額構成

耕地非農(nóng)化權利主體包括中央政府、地方政府、村集體和農(nóng)民，其各主體的投資額具體包括：（1）中央政府在耕地非農(nóng)化中損失的是耕地資源提供的糧食安全價值及生態(tài)價值，因此，中央政府的投資額為這兩種價值之和。（2）地方政府在耕地非農(nóng)化中投入基礎設施建設成本，其投資額為“五通一平”開發(fā)費用。（3）村集體經(jīng)濟組織是集體土地的所有者，在耕地非農(nóng)化中村集體放棄其法律上所擁有的土地所有權形成的單位面積土地價格，因此，村集體的投資額為征地區(qū)片綜合地價。（4）農(nóng)民是村集體土地的使用者，在耕地非農(nóng)化中農(nóng)民損失的是耕地資源為農(nóng)民提供的耕地資源經(jīng)濟價值、耕地資源社會保障價值及耕地資源就業(yè)保障價值，因此，農(nóng)民的投資額為這三種價值之和。

3.2 風險構成及確定依據(jù)

按照一般性和定量化原則，耕地非農(nóng)化中的風險主要是由各權利主體承擔的社會穩(wěn)定風險R社（包括糧食安全風險、經(jīng)濟發(fā)展適應性風險和生態(tài)環(huán)境效應風險）及農(nóng)民生存風險R農(nóng)（包括收入水平風險、就業(yè)壓力風險和長遠生計保障風險）兩部分構成。從“聯(lián)盟體”整體來看，社會穩(wěn)定風險屬于該整體的外部風險，農(nóng)民生存風險屬于該整體的內(nèi)部風險。

3.2.1 社會穩(wěn)定風險確定依據(jù) 社會穩(wěn)定風險包括糧食安全風險、經(jīng)濟發(fā)展適應性風險和生態(tài)環(huán)境效應風險，其風險的確定依據(jù)分別為：（1）糧食安全風險。隨著研究區(qū)經(jīng)濟建設步伐的加快，部分耕地被轉為城市建設用地，耕地資源的數(shù)量減少，通過占補平衡和表土剝離技術等手段保護耕地與實際耕地質(zhì)量仍有一定程度的偏離[12]，嚴重威脅國家糧食安全，產(chǎn)生糧食安全風險。（2）經(jīng)濟發(fā)展適應性風險?，F(xiàn)實中，地方政府以以地斂財?shù)姆绞酵苿拥貐^(qū)經(jīng)濟發(fā)展[13]，其土地財政主要來源于耕地非農(nóng)化增值收益，由此造成經(jīng)濟發(fā)展的不可持續(xù)性，產(chǎn)生經(jīng)濟發(fā)展適應性風險。（3）生態(tài)環(huán)境效應風險。耕地具有多種生態(tài)服務功能[14]，耕地非農(nóng)化對周邊的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生一定的負面影響，威脅城市及周邊地區(qū)生態(tài)環(huán)境健康[15]，產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境效應風險。

3.2.2 農(nóng)民生存風險確定依據(jù) 農(nóng)民生存風險包括收入水平風險、就業(yè)壓力風險和長遠生計保障風險，其風險的確定依據(jù)分別為：（1）收入水平風險。耕地非農(nóng)化導致以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的農(nóng)民家庭收入減少[16]，農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動技能整體偏低，社會轉型能力較差，使得失地農(nóng)民在未來的生活中逐步陷入貧困，產(chǎn)生失地農(nóng)民收入水平下降風險。（2）就業(yè)壓力風險。耕地非農(nóng)化后，雖然農(nóng)民得到了貨幣化的政策性補償，但遠不能滿足農(nóng)民生活質(zhì)量的提高，多數(shù)失地農(nóng)民仍然選擇外出打工維持生活，其就業(yè)狀況十分不穩(wěn)定[16]。就業(yè)成為他們失去土地后面臨的最大困難，產(chǎn)生失地農(nóng)民就業(yè)困難風險。（3）長遠生計保障風險。盡管政府不斷地探索農(nóng)民社會保障制度，取得一定效果，但絕大多數(shù)失地農(nóng)民仍然沒有參保[17]。耕地非農(nóng)化后，農(nóng)民便失去了耕地，即失去最穩(wěn)定的長遠生計保障，產(chǎn)生失地農(nóng)民長遠生計保障風險。

4 各權利主體投資額及風險系數(shù)的確定

耕地非農(nóng)化過程中，耕地減少引發(fā)了社會、經(jīng)濟及生態(tài)問題，因此，須考慮耕地非農(nóng)化增值收益分配中各級政府及村集體應共同承擔風險。同樣，面對失地農(nóng)民可能存在的生存風險，也應考慮在耕地非農(nóng)化增值收益分配中政府與村集體應共同為其分擔的風險。為此，本文應用模糊綜合評價法對各權利主體所擔風險進行風險系數(shù)測算。

4.1 各權利主體投資額的確定

4.1.1 中央政府投資額

（1）耕地資源糧食安全價值。

糧食安全價值采用人們需要的最低生活保障金額加以測算[18]，公式為：

式3中，P4為耕地資源的糧食安全價值，Ba為人均月最低生活保障金額，r為貼現(xiàn)率（土地還原率），m為耕地資源能夠養(yǎng)活的人口數(shù)量。

土地還原率的確定采用安全利率調(diào)整法，公式為：

式4中，r為土地還原率，r1為安全利率（定期存款利率），b為風險調(diào)整值。

2011年底，中國一年期定期存款利率為3.25%，以此作為土地資源價格的安全利率。同年銀行一年期貸款利率為6.31%，以此作為風險基數(shù)。2011年銀行經(jīng)營利潤為20%①數(shù)據(jù)來源于中國人民銀行2011年中國貨幣政策執(zhí)行報告。，資本經(jīng)營風險[19]為6.31%-3.25%-0.65%=2.41%②銀行的貸款利率并不全由風險構成，它是銀行經(jīng)營資本并最終要獲得利潤的資本價格。這一價格首先要扣除銀行的成本，在此忽略經(jīng)營成本，而只扣除資本的存款利率，這是經(jīng)營的主要成本，其次，再扣除銀行的經(jīng)營利潤。，土地還原利率為: r=3.25%+2.41%=5.66%。2011年研究區(qū)人均最低生活保障金為360元/月，耕地資源可供養(yǎng)的人口數(shù)m為15人/hm2，經(jīng)計算，研究區(qū)耕地資源糧食安全價值為114.49×104元/hm2。

（2）耕地資源生態(tài)價值。

耕地資源生態(tài)價值的測算公式為：

式5中，P5為耕地資源生態(tài)價值，Va為中國耕地生態(tài)服務年價值的平均值，ke為生態(tài)服務價值修正系數(shù)，r為貼現(xiàn)率（還原率）。

結合區(qū)域自然條件的差異，對生態(tài)服務價值進行系數(shù)修正，其公式為：

式6中，ke為生態(tài)服務價值修正系數(shù)，bi為研究區(qū)耕地生態(tài)系統(tǒng)的潛在經(jīng)濟產(chǎn)量，B為全國一級耕地生態(tài)系統(tǒng)單位面積平均潛在經(jīng)濟產(chǎn)量。

根據(jù)已有研究成果獲得數(shù)據(jù)，B值為10.69 t/hm2[20]，bi值在各農(nóng)業(yè)區(qū)域各異，經(jīng)測算，哈爾濱市耕地生態(tài)系統(tǒng)的潛在經(jīng)濟產(chǎn)量bi為7.8 t/hm2[20]，中國耕地資源生態(tài)服務的年平均價值Va為5140.9元/hm2[21]，經(jīng)計算，研究區(qū)耕地資源生態(tài)價值為6.63×104元/hm2。

（3）中央政府投資總額。

中央政府的投資總額為：耕地資源糧食安全價值+耕地資源生態(tài)價值=121.12×104元/hm2。

4.1.2 地方政府的投資額 地方政府在耕地非農(nóng)化中投入基礎設施建設成本，包括宗地紅線外土地開發(fā)費和宗地紅線內(nèi)土地開發(fā)費，依據(jù)研究區(qū)典型開發(fā)區(qū)的宗地情況，宗地紅線外“五通”和紅線內(nèi)“場地平整”的開發(fā)費取119.28元/m2③數(shù)據(jù)來源于哈爾濱市國土資源局土地儲備統(tǒng)計數(shù)據(jù)。，地方政府的投資額為119.28元/m2。

4.1.3 村集體的投資額 村集體在耕地非農(nóng)化中放棄其法律上所擁有的土地所有權形成的單位面積土地價格，其投資額為研究區(qū)征地區(qū)片綜合地價，I集=98.76元/m2④取研究區(qū)征地區(qū)片綜合地價平均價格。，村集體的投資額為98.76元/m2。

4.1.4 農(nóng)民的投資額

（1）耕地資源經(jīng)濟價值測算。

采用收益還原法測算耕地實際生產(chǎn)價值，其計算公式如下：

式7中，P1為單位面積耕地經(jīng)濟生產(chǎn)價格，α為土地純收益，r為土地還原率。

選取研究區(qū)典型的水田作物稻谷與旱田作物玉米和大豆作為參照物。經(jīng)測算，2011年研究區(qū)稻谷純收益為667.2元/t；玉米純收益為459.3元/t；大豆純收益為1058.1元/t⑤根據(jù)這三類農(nóng)作物的總產(chǎn)量、總成本和總產(chǎn)值數(shù)據(jù)，從而計算出單位產(chǎn)量的成本及單位產(chǎn)量產(chǎn)值，二者之差便是作物單位產(chǎn)量的凈收益。，結合研究區(qū)2011年3種農(nóng)作物的產(chǎn)量，測算得出總純收益為11.62×108元。根據(jù)以上3種農(nóng)作物的播種面積占研究區(qū)農(nóng)作物播種總面積的比例，測算得出2011年所有農(nóng)作物的純收益13.36×108元，進而得出單位面積耕地年凈收益為4165.88元/hm2。

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根據(jù)研究區(qū)單位面積耕地年凈收益及還原率，測算得出研究區(qū)耕地資源經(jīng)濟價值為7.36×104元/hm2。

（2）耕地資源社會保障價值。

依據(jù)《農(nóng)用地估價規(guī)程》，耕地的農(nóng)民生存保障純收益是以城市居民的最低社會保障為標準計算的。單位面積耕地社會保障價格計算公式為：

式8中，P2為單位面積耕地社會保障價格，Yam為a年齡男性公民保險費躉繳金額基數(shù)，Yaw為a年齡女性公民保險費躉繳金額基數(shù)，b為男性人口占總人口的比例，c為女性人口占總人口的比例，Mi為農(nóng)民月基本生活費（月保險費領取標準），Mo為月保險費基數(shù)，Aa為被評價地區(qū)人均耕地面積。

2011年底，研究區(qū)人均耕地面積為0.068 hm2，男性人口比例b為49.7%，女性人口比例c為50.3%，Yam和Yaw分別為23112.30元和23672.63元①，Mi農(nóng)民基本生活費由研究區(qū)最低農(nóng)村保障金來代替，為125元/人·月，月保險費基數(shù)Mo統(tǒng)一取100，經(jīng)計算，研究區(qū)耕地資源社會保障價值為32.51×104元/hm2。

（3）耕地資源就業(yè)保障價值。

耕地資源就業(yè)保障價值的測算公式為[22]：

式9中，P3為耕地資源的就業(yè)保障價值；C為當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)人均固定資產(chǎn)原值；A為被評價地區(qū)人均耕地面積。

（4）農(nóng)民投資總額。

農(nóng)民的投資總額為：耕地資源經(jīng)濟價值+耕地資源社會保障價值+耕地資源就業(yè)保障價值=154.09×104元/hm2。

4.2 各權利主體風險系數(shù)的確定

以農(nóng)民生存風險系數(shù)為例，不難得到因素集U={收入水平風險，就業(yè)壓力風險，長遠生計保障風險}，根據(jù)其對農(nóng)民生存風險影響程度的不同，運用層次分析法確定各因素相應的權向量A={0.1638，0.2973，0.5389}。因素評價集為V={高，較高，中等，較低，低}，并賦予評價集各元素以量值V=（0.9，0.7，0.5，0.3，0.1），表示評價集各元素與農(nóng)民生存風險數(shù)值大小的對應關系。

邀請15名專家組成農(nóng)民生存風險評估小組，對各風險因素影響程度的高低進行評價，得到評價結果（表1），在此基礎上構造農(nóng)民生存風險模糊評價矩陣（式10），把每個因素各等級的評價結果折合成[0，1]區(qū)間的數(shù)值，得到了各因素的模糊向量：R1、R2和R3。

表1 農(nóng)民生存風險的評價結果Tab.1 Results of farmer survival risk evaluation

農(nóng)民生存風險模糊評價矩陣為：

對模糊矩陣進行復合運算，得到農(nóng)民生存風險的模糊評價向量：

B中各分量之和已經(jīng)為1，不再進行歸一化處理，進而確定農(nóng)民即伙伴4所擔的農(nóng)民生存風險系數(shù)為：

同理，可確定其他伙伴承擔的農(nóng)民生存風險系數(shù)為：R1農(nóng)=0.3574，R2農(nóng)=0.3122，R3農(nóng)=0.4611。

與農(nóng)民生存風險的計算過程相似，采用模糊綜合評價法，計算社會穩(wěn)定風險系數(shù)R社為：R1社=0.6777，R2社=0.5393，R3社=0.2833，R4社=0。

伙伴i總的風險系數(shù)計算公式為：

經(jīng)計算，各伙伴風險系數(shù)分別為： R1=0.7929，R2=0.6831，R3=0.6138，R4=0.8157。

5 耕地非農(nóng)化增值收益分配機制的建立

在耕地非農(nóng)化中，中央政府主要通過稅收參與增值收益的分配，在這種格局下，中央政府僅是收取一定的管理費用，并未考慮其做出耕地轉為城市建設用地決策之后應承擔的由于耕地減少而產(chǎn)生的糧食安全、生態(tài)環(huán)境效應等社會穩(wěn)定風險，也并未考慮失地農(nóng)民面臨的生存風險，中央政府扮演的角色只是體現(xiàn)在政策制定這一初始階段。另一方面，中央政府作為國家公共利益的代表者和維護者，在耕地非農(nóng)化中損失的是耕地為國家?guī)淼募Z食安全價值及生態(tài)價值，以此作為中央政府參與耕地非農(nóng)化的投資額，并將中央政府在耕地非農(nóng)化中所擔風險考慮在內(nèi)來確定增值收益的分配比例。依據(jù)上述測算結果，中央政府耕地非農(nóng)化的投資額為121.12元/m2，風險系數(shù)為0.7929，進而測算出中央政府參與耕地非農(nóng)化增值收益分配的比例為26%。

地方政府作為中央政府的“委托代理人”，執(zhí)行中央政府的決策，但是這種委托代理關系會因為信息不對稱或集團利益相悖等原因而產(chǎn)生逆向選擇，即中央政府希望通過耕地非農(nóng)化這一舉措提高土地利用效率，增加地區(qū)經(jīng)濟收入，完善區(qū)域基礎設施建設，而地方政府則更多地注重地方政績和短期經(jīng)濟效益，以地斂財，與農(nóng)民及村集體之間通過一次性交易征得稀缺的耕地資源，再通過土地的出讓獲取巨額的耕地非農(nóng)化增值收益額，在這種分配格局下，地方政府往往追求的是經(jīng)濟利益最大化，并未考慮由于耕地減少而引發(fā)的社會穩(wěn)定風險及失地農(nóng)民今后的生存風險。另一方面，地方政府在耕地非農(nóng)化中所投入的主要是土地的開發(fā)費用。依據(jù)上述測算結果，地方政府耕地非農(nóng)化的投資額為119.28元/m2，風險系數(shù)為0.6831，進而測算出地方政府參與耕地非農(nóng)化增值收益分配的比例為22%。

村集體是農(nóng)民集體土地所有權的主體，村集體與農(nóng)民有著共同的利益目標，是農(nóng)民的利益代表，但是，村集體不僅僅肩負農(nóng)民集體的利益，同時也有自己的利益訴求：一方面，村集體希望通過耕地非農(nóng)化這一舉措改變農(nóng)村的道路交通狀況和基礎設施建設，從而帶動農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟的發(fā)展；另一方面，如果只注重土地的經(jīng)濟價值，往往會忽視土地作為農(nóng)民生活保障的社保價值，作為涵養(yǎng)水源、孕育生物的生態(tài)價值等。因此，村集體在耕地非農(nóng)化中不僅要承擔失地農(nóng)民的生存風險，也要承擔一定的社會穩(wěn)定風險，在耕地非農(nóng)化中村集體放棄其法律上所擁有的土地所有權形成的單位面積土地價格，即征地區(qū)片綜合地價，以此作為村集體耕地非農(nóng)化的投資額。依據(jù)上述測算結果，村集體耕地非農(nóng)化的投資額為98.76元/m2，風險系數(shù)為0.6138，進而測算出村集體參與耕地非農(nóng)化增值收益分配的比例為17%。

在耕地非農(nóng)化中，農(nóng)民是最重要的參與主體，在這一過程中，農(nóng)民福利水平變化最大，失去了傳統(tǒng)的生活保障，若不能從征地補償中獲得較高的賠償，便難以維持生計，而農(nóng)民更多的是純農(nóng)業(yè)勞動者，一旦失去土地，就業(yè)將會成為最大的困難。在現(xiàn)實中，農(nóng)民是耕地非農(nóng)化中最弱勢的群體，在征地補償問題上，農(nóng)民基本沒有討價還價的能力，農(nóng)民生存風險是失地農(nóng)民最主要的風險，因此，將失地農(nóng)民生存風險考慮在增值收益的分配中，可提高失地農(nóng)民獲得的征地補償。另一方面，農(nóng)民在耕地非農(nóng)化中損失的是耕地為農(nóng)民提供的耕地資源經(jīng)濟價值、耕地資源社會保障價值及耕地資源就業(yè)保障價值，以此作為農(nóng)民耕地非農(nóng)化的投資額。依據(jù)上述測算結果，農(nóng)民耕地非農(nóng)化的投資額為154.09元/m2，風險系數(shù)為0.8157，進而測算出農(nóng)民參與耕地非農(nóng)化增值收益分配的比例為35%。

6 結論與討論

本文引入“聯(lián)盟利益分配機制”，將各權利主體看作是組成聯(lián)盟體的聯(lián)盟伙伴，確定了各權利主體耕地非農(nóng)化增值收益的分配比例。研究表明，各權利主體參與分配耕地非農(nóng)化增值收益比例的高低受其投資額及所擔風險大小影響，各權利主體投資額及所擔風險越大，所獲得的增值收益分配比例越高。

（1）各權利主體所擔風險有農(nóng)民生存風險及社會穩(wěn)定風險，其中，農(nóng)民生存風險是農(nóng)民及村集體主要承擔的風險，社會穩(wěn)定風險是中央政府及地方政府主要承擔的風險。

（2）由于現(xiàn)行征地范圍過大，征地補償標準不包括耕地轉為城市建設用地過程中產(chǎn)生的增值收益，農(nóng)民作為耕地產(chǎn)權的經(jīng)營者，理應是耕地產(chǎn)權轉讓的受益人，為此，本文界定了征地范圍，假設各權利主體參與征地行為是在分享城市化成果的投資行為，在此基礎上測算各方投資額，其各權利主體投資額從高至低依次為農(nóng)民、中央政府、地方政府、村集體。在承擔風險方面，各權利主體所擔風險從高到低依次為農(nóng)民、中央政府、地方政府、村集體。失地農(nóng)民是耕地非農(nóng)化過程中福利變化最大的群體，也是承擔風險最大的群體，因此，在耕地非農(nóng)化增值收益分配中，農(nóng)民理應獲得最高的比重。

（3）在耕地非農(nóng)化增值收益分配比例中，本文兼顧了國家、集體及個人的利益分配，其中，中央政府占26%，地方政府占22%，村集體占17%，失地農(nóng)民占35%，這種分配格局平衡了中央政府與地方政府的分配比例，有助于中央推動新農(nóng)村建設，而通過降低地方政府對土地財政的依賴，一方面可以使村集體及失地農(nóng)民獲得更高收益，另一方面使地方政府更加重視土地的高效利用，防止城市盲目擴張，進而有效地集約節(jié)約利用土地，符合未來土地制度改革的方向。

本文探索一種合理分配耕地非農(nóng)化增值收益比例的方法，運用“聯(lián)盟利益分配機制”，將風險因素考慮到耕地非農(nóng)化增值收益的分配中，測算各權利主體在收益分配中所占比重。研究表明，在耕地非農(nóng)化增值收益分配中，風險因素是不可回避的關鍵因素，當前僅以耕地的未來年期收益進行征地補償是不合理的。本文所指出的兩種主要風險是基于耕地非農(nóng)化中普遍存在的兩種風險，對于不同地區(qū)，可能存在其他的風險，且各權利主體承擔的耕地非農(nóng)化風險大小也可能是不同的，因此在測算中存在一定的地域性。另外，本文測算的是耕地轉為城市建設用地的增值收益分配比例，而城市建設用地又包括商業(yè)用地、住宅用地及工業(yè)用地，針對不同的用地類型如何建立分配機制，并未做進一步地細分；所考慮的風險因素也是各權利主體在耕地非農(nóng)化中都應承擔的風險，而對于不同的主體，各自承擔的風險會有所不同，如何建立各權利主體風險評估體系，各主體之間如何相互比較各自所擔風險的大小，進而影響耕地非農(nóng)化增值收益的分配，仍然是今后研究的重點。

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（本文責編：仲濟香）

Risks and Incremental Income Distribution of Farmland Conversion: Taking Harbin as an Example

SONG Ge1,2, HUO Sheng-fu1,2, ZOU Zhao-hui1
（1. Institute of Land Management, Northeast University, Shenyang 110819, China; 2. School of Resources and Environment, Northeast Agricultural University, Harbin 150030, China）

The purpose of this paper is to explore a method for the rational distribution of incremental income of farmland conversion, and design the mechanism for the distribution in the context of farmland conversion risk. The method is alliance interests distribution mechanism and fuzzy evaluation. The results show that 1） during the conversion process, the different degree of risks confronted with different stakeholders are as following sequence, i.e., the farmers, the central government, the local government, and the village collective; 2） the current share of the incremental income of farmland conversion among stakeholders are as follows, i.e., the central government accounting for 26%, the local government accounting for 22%, the rural collective economic organization accounting for 17%, and the farmers accounting for 35%; 3）Using the alliance interests distribution mechanism to measure the incremental income allocation proportion is feasible.It is concluded that the land expropriation compensation standard in the context of narrowing the scope of governmental land requisition and taking farmers' own willingness into account can not only reflect fair compensation principle, but also meet the direction of the land marketization reform.

land institution; farmland conversion; risk; incremental income distribution; mechanism

F301.21

A

1001-8158（2015）03-0053-09

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.03.007

2014-03-19

2014-07-29

教育部博士學科點基金博導類（20112325110007）；中央高校基本科研業(yè)務費（N130714001）；遼寧省教育廳項目（W2014048）。

宋戈（1969-），女，黑龍江慶安人，博士，教授，博士生導師。主要研究方向為土地利用與管理。E-mail: songgelaoshi@163.com