楊陽 譚蘭英

【摘要】 十八屆四中全會《決定》的實(shí)施將全面推進(jìn)中國治理模式的現(xiàn)代化進(jìn)程;有效理順中國的立法秩序，提高各級人民政府立法的合憲性與合法性;能夠及時糾正黨政機(jī)關(guān)行政決策普遍存在的合法性缺失問題，扭轉(zhuǎn)由此帶來的維穩(wěn)成本不斷攀升的局面;用制度創(chuàng)新保證司法獨(dú)立是防止權(quán)力越位干預(yù)司法、實(shí)現(xiàn)司法公正的前提，也是消除地方保護(hù)主義、維護(hù)司法統(tǒng)一性的必要措施。法治文化就是要使法治成為整個社會的信仰，成為指導(dǎo)政黨、政府、各社會組織和公民的文化“指令”。

【關(guān)鍵詞】依法治國 ?制度創(chuàng)新 ?治理模式現(xiàn)代化 ?文化指令 ? ? 【中圖分類號】D601 ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

中共十八屆四中全會公報及隨后推出的《決定》在中共歷史上第一次提出了“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的法治國家建設(shè)目標(biāo)，極大地豐富了依法治國的理論內(nèi)涵，進(jìn)一步拓展了其在中國社會治理過程中的實(shí)踐空間，必將對中國社會治理模式的轉(zhuǎn)變、政治運(yùn)行過程、行政決策和行政執(zhí)法、司法制度等創(chuàng)新產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

全面推進(jìn)依法治國，將有力推動中國治理模式現(xiàn)代化進(jìn)程

在漫長的傳統(tǒng)社會里，中國文明形成了獨(dú)特的治理模式。廟堂內(nèi)的皇帝——官僚與廟堂之外的鄉(xiāng)紳——儒生形成了較為穩(wěn)定的聯(lián)盟關(guān)系。作為社會的治理主體，他們以儒教意識形態(tài)為主要的知識背景、思維方式和價值準(zhǔn)則，在處理各種政治、行政和司法事務(wù)中，形成了相對固定行為模式。雖然法律在社會治理中也扮演重要角色，但因?yàn)榉呻y以規(guī)范千差萬別的具體事務(wù)，在實(shí)踐中，往往需要治理者根據(jù)儒教意識形態(tài)的原則做出臨機(jī)決斷和自由裁量，各層級、各部門主官的主觀意志往往成為行政和司法決策中的決定力量。

新中國成立后，由于相關(guān)法律制度缺失，在很長一段時期內(nèi)，各黨政機(jī)關(guān)都是依靠“紅頭文件”來指導(dǎo)和規(guī)范工作。因?yàn)檫@些“紅頭文件”，給予各級黨政機(jī)關(guān)的只是對某些問題的原則性指示，其規(guī)范類型與法律原則相近，遠(yuǎn)不具備法律規(guī)則所特有的具體而微的規(guī)范能力，因此仍是賦予各級黨政機(jī)關(guān)較為寬泛的自由裁量權(quán)。

改革開放以來，中國的立法有了跨越式的發(fā)展，包括行政法規(guī)在內(nèi)的各種法律逐步建立健全，但由于改革本身必然具有的革命性本質(zhì)，突破各種條條框框的束縛，在許多時候，就難免會有超越現(xiàn)行法律規(guī)范界限的可能。再加上各級黨政機(jī)關(guān)在推動地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中，每遇社會矛盾，在解決過程中，為節(jié)省成本、提高效率，很少考慮現(xiàn)行法律規(guī)定，往往選擇法律以外的解決途徑，有時甚至不惜通過法外交易來化解矛盾，實(shí)現(xiàn)廉價的穩(wěn)定目的。

以上之治理方式，從本質(zhì)上講，仍帶有明顯的中國傳統(tǒng)的人治特征。雖然在某些時候或某些具體的個案中，可能達(dá)到節(jié)省行政成本、提高決策和執(zhí)行效率的效果，但總體來看卻是政出多門、政令不一、司法不公、地方保護(hù)主義盛行、矛盾集聚、群體性事件頻發(fā)的重要癥結(jié)之所在。因此，大力推進(jìn)依法治國，做到科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、全民守法，最終必將完成對上述人治主義治理模式的革命，構(gòu)建起以法律為基本準(zhǔn)則的現(xiàn)代治理模式，極大地提高政府的治理能力和治理效率。

全面推進(jìn)依法治國：重點(diǎn)要全面規(guī)制行政決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)

當(dāng)今中國，依法治國的最大障礙不是法律缺失，而是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不公，以及執(zhí)法環(huán)境的不斷惡化。近年來，地方政府的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會維穩(wěn)的壓力越來越大，為此，地方政府在很多項目開發(fā)中往往采取先建設(shè)、后報送審批的做法，這不僅造成很多項目在建設(shè)初期就處于非法狀態(tài)，也容易導(dǎo)致這些項目一旦引起糾紛，地方政府很難挺直腰桿嚴(yán)格執(zhí)法，依法保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)利，不得不對鬧事群眾姑息遷就，最終導(dǎo)致惡性事件的爆發(fā)。近期云南晉寧縣晉城鎮(zhèn)富有村發(fā)生的血腥事件就是一個典型的案例。

《決定》要求各級黨政機(jī)關(guān)都必須對行政決策進(jìn)行合法性審查，建立公眾參與、專家論證過、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定的“重大行政決策法定程序”。這意味著各級黨政機(jī)關(guān)在行政決策的過程中，不僅要考慮到?jīng)Q策的民主性、科學(xué)性，還必須注重其合法性，不能再以時間緊、任務(wù)急等理由為各種違反國家相關(guān)法律法規(guī)的工程、項目、任務(wù)等擅自打開方便之門，也意味著在任何行政工作中，國家的法律法規(guī)都必須首先得到維護(hù)和遵守。通過政府的守法、保證決策的合法性，以確保執(zhí)行的嚴(yán)格性和有效性。

確保行政決策的合法性和執(zhí)行力，前提是要厘清各級黨政機(jī)關(guān)、特別是各個職能部門，乃至相關(guān)崗位的職責(zé)邊界。長期以來，我國黨政機(jī)關(guān)存在機(jī)構(gòu)設(shè)置隨意性大、科學(xué)性不足，各個職能部門之間權(quán)責(zé)界限模糊，崗位職責(zé)含混等一系列問題，客觀上造成決策合法性不足、執(zhí)行中潛規(guī)則盛行、相互推諉扯皮、效率低下等現(xiàn)象。要求建設(shè)“職能科學(xué)，權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”，其中權(quán)責(zé)法定、誠信守法，不僅提法新穎，更是提醒國人依法治國是依靠這樣一些關(guān)鍵的細(xì)節(jié)而不是空洞的口號支撐的。

全面推進(jìn)依法治國：確保司法公正這一“生命線”是最起碼的前提

中國傳統(tǒng)社會，在制度設(shè)計上，一直堅持行政權(quán)兼領(lǐng)司法權(quán)乃至立法權(quán)的原則。在中央層面，拋開凌駕于一切法律和國家機(jī)關(guān)之上的皇帝不論，皇帝以下，宰相機(jī)構(gòu)就是一個以行政權(quán)兼領(lǐng)立法權(quán)和司法權(quán)的部門，中國歷史上重要法律制定一般都是宰相主持完成，重大案件也都先上呈宰相，再報請皇帝審核。到州縣一級，知州、知縣，作為行政主官都兼領(lǐng)本轄區(qū)的最高司法權(quán)。上述制度設(shè)計的思路和習(xí)慣，自然也會影響到新中國建立之后的制度設(shè)計。

1954年之后，我國在黨、政府、司法機(jī)構(gòu)的權(quán)力、資源配置、協(xié)作聯(lián)動機(jī)制方面的設(shè)計存在諸多問題，總體上為行政權(quán)影響、支配甚至統(tǒng)攬司法權(quán)提供了方便，致使權(quán)力干預(yù)司法，司法公正難以保障的問題長期不能解決。近年來，司法不公導(dǎo)致的上訪和群體性事件，呈現(xiàn)逐年增多的趨勢，已漸成威脅社會穩(wěn)定最重要的誘因之一。造成這種情況的原因復(fù)雜，有領(lǐng)導(dǎo)干部利用制度和機(jī)制漏洞有意或無意越權(quán)干預(yù)司法，地方司法機(jī)關(guān)出于地方利益考量違法裁判，以及司法工作人員政治素質(zhì)、專業(yè)質(zhì)素不高等等，由此導(dǎo)致的上訪群體逐年擴(kuò)大、群體性事件逐年增多。長此以往，各級政府都將面臨越來越重的維穩(wěn)壓力，而社會公正亦必受到更加嚴(yán)重的考驗(yàn)。

司法是民眾權(quán)利受損后最后的救濟(jì)途徑，其是否暢通不僅決定著個人、家庭、群體當(dāng)下生命際遇，更直接關(guān)系著整個社會未來生活的預(yù)期。一個對未來感到絕望的社會不可能是一個和諧的或有前途的社會?！稕Q定》將司法公正作為法治社會的“生命線”，正是基于對社會公正實(shí)現(xiàn)途徑的深刻理解，《決定》提出了解決辦法，首先要求建立依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度。這應(yīng)該看作是落實(shí)司法獨(dú)立的重要一步。其次要求建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理記錄、通報和責(zé)任追究制度。這是要認(rèn)真地追究越權(quán)干預(yù)司法機(jī)關(guān)工作的黨政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，堵住造成司法不公的重要制度漏洞。再次要求推進(jìn)審判和執(zhí)行權(quán)分離試點(diǎn)工作。這是要強(qiáng)化執(zhí)行權(quán)，解決“執(zhí)行難”的老大難問題。第三是要求最高人民法院設(shè)立巡回法庭，建立跨行政區(qū)的人民法院和檢察院等。這是打破行政區(qū)劃造成的司法壁壘，克服地方保護(hù)主義，確保國家法律的統(tǒng)一性。

毫無疑問，上述措施非常有針對性，如若能夠落實(shí)，將在全國范圍內(nèi)形成有利于公正司法的制度環(huán)境，不僅極大地提高中國司法的公正度，更好地維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)與權(quán)威，還能夠極大地改善中國社會的人權(quán)狀況。

法治國家的建成：必須以營造出深厚的法治文化為前提

中國文明有極其輝煌的一面，但僅就法治傳統(tǒng)而言，我們繼承的遺產(chǎn)卻主要是負(fù)面的。中國傳統(tǒng)社會立法和司法活動缺乏公共性。法律和司法，在普通民眾的意識和潛意識里，都是權(quán)勢人物對付他們的專用利器，對法律和司法，他們本能的選擇就是逃避、抵觸和抗拒。而權(quán)勢人物往往可以利用特權(quán)玩弄法律，即便面對司法，也可以通過各種潛規(guī)則逃避懲罰。這種情況，數(shù)千年相沿，逐漸形成了權(quán)勢人物以玩法、弄法為能，一般民眾以逃法、抗法為榮這種很糟糕的法律文化傳統(tǒng)。

全面推進(jìn)依法治國，不僅要通過制度創(chuàng)新掃除顯性的制度體制和機(jī)制障礙，還必須通過扎實(shí)的法治文化培育克服傳統(tǒng)法律文化隱性影響。這要求我們必須將法治文化的建設(shè)作為基礎(chǔ)工程來抓。要訓(xùn)練整個社會，從掌握最基本的法律知識入手，使之養(yǎng)成用法律思維思考、用法律的價值取向去裁量是非的習(xí)慣，最終是要使憲法和法律成為社會的共同信仰，成為調(diào)節(jié)大多數(shù)社會關(guān)系的基本準(zhǔn)則，成為裁量是非功過的基本價值維度，成為指導(dǎo)執(zhí)政黨、各級政府、各種社會組織和公民行為的共同的“文化指令”。

要做到這一點(diǎn)，在立法中就必須將保障全體公民權(quán)利和利益放在首位，將規(guī)制黨政等有權(quán)機(jī)關(guān)的行為作為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)公權(quán)、私權(quán)等各種法律主體權(quán)利一律平等。要求建立國家公職人員任職宣誓效忠憲法的制度，將有助于提高黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的法律知識水平，有利于他們逐漸養(yǎng)成尊重憲法和法律的意識。提出“支持各類社會主體自我約束、自我管理，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用”，是希望在發(fā)展社會自治的過程培養(yǎng)公民的法治習(xí)慣，而“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，完善法律援助制度，健全司法救助體系”，建立社會和公民“利益表達(dá)機(jī)制、協(xié)商溝通機(jī)制，救濟(jì)救助機(jī)制，暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障法律渠道”等，都是落實(shí)憲法對公民權(quán)利承諾具體舉措。

可以想見，四中全會所提出依法治國、建設(shè)法治國家的種種構(gòu)想，將會逐步落實(shí)為一系列制度創(chuàng)新，我國距離社會主義法治國家的目標(biāo)也將漸行漸近。

（作者分別為中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo);中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授）

【參考文獻(xiàn)】

①《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。

②習(xí)近平：《關(guān)于<中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定>的說明》。

③楊陽：《文化秩序與政治秩序——儒教中國的政治文化解讀》，北京，中國政法大學(xué)出版社，2007年版。

責(zé)編/徐艷紅 ? ?美編/于珊