《聯(lián)合國海洋法公約》海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)制度評析*

魏德才1,2

(1.吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長春 130012；2.海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 海口 570228)

摘要：《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱“UNCLOS”)將海洋劃分成不同法律地位的帶狀區(qū)域，通過建立總可捕量(TAC)制度與最高持續(xù)產(chǎn)量(MSY)制度將漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)納入規(guī)制范圍，通過建立全球或者區(qū)域性漁業(yè)組織來落實(shí)共同的養(yǎng)護(hù)義務(wù)。以UNCLOS為基礎(chǔ)的海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)體系收效甚微，存在體系內(nèi)部的原因，也與體系外部的各種挑戰(zhàn)要素密切相關(guān)。漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的國際法規(guī)制體系正在經(jīng)歷著深刻的變化。我國在建設(shè)海洋強(qiáng)國的過程中應(yīng)積極參與海洋新秩序的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源養(yǎng)護(hù)的利益平衡。

關(guān)鍵詞：海洋漁業(yè)；資源養(yǎng)護(hù)；UNCLOS

收稿日期：2014-10-01

基金項(xiàng)目：司法部研究項(xiàng)目“海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的國際法規(guī)制研究”(14SFB30041)；海南省社科聯(lián)項(xiàng)目“南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與開發(fā)中的半閉海規(guī)則研究”(HNSK(QN)15-38)

作者簡介：魏德才(1980-)，男，山東煙臺(tái)人，吉林大學(xué)法學(xué)院博士研究生，海南大學(xué)法學(xué)院副教授，主要從事國際法、海洋法研究。

中圖分類號：D993.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)：UNCLOS規(guī)制不可或缺

約占地球表面積71%的海洋蘊(yùn)藏著豐富的魚類和其他經(jīng)濟(jì)水產(chǎn)動(dòng)物，這對人類生存和發(fā)展具有不可替代的價(jià)值。[1]海洋漁業(yè)資源與沿海社區(qū)的經(jīng)濟(jì)和福祉休戚相關(guān)，海洋漁業(yè)資源為社區(qū)居民提供了食品安全、工作機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)收入，更帶來了居民的傳統(tǒng)文化屬性。[2](P3)

漁業(yè)資源是人類食物的重要來源，在糧食和營養(yǎng)安全及經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮至關(guān)重要的作用。漁業(yè)是目前提供優(yōu)質(zhì)動(dòng)物蛋白的主要行業(yè)，支持世界人口中10%以上人們的生計(jì)和福利。捕撈漁業(yè)與水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)2010年全球產(chǎn)量約為1.48億噸，其中約1.28億噸供人類食用。[3](P3)盡管面臨諸多困難，這種數(shù)量還在上升，2011年捕撈漁業(yè)與水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的總產(chǎn)量是1.562億噸，其中85%的產(chǎn)品被人類直接食用。[4]

缺乏適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)護(hù)，海洋漁業(yè)資源的長期可持續(xù)利用不可能實(shí)現(xiàn)。二戰(zhàn)結(jié)束以來，國際水產(chǎn)品總產(chǎn)量持續(xù)上升，貿(mào)易量達(dá)到新的高峰，這種增加既是對海洋漁業(yè)資源極限的沖擊，更是對人類資源養(yǎng)護(hù)能力和水平的挑戰(zhàn)。海洋漁業(yè)資源領(lǐng)域存在一系列問題，錯(cuò)誤不在資源本身，需要進(jìn)行更加有效的治理，拿出有力的資源養(yǎng)護(hù)措施來確保海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)性等，這很可能會(huì)降低海洋漁業(yè)對減輕饑餓、減少貧困的重大貢獻(xiàn)。除爭取實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)之外，國際社會(huì)還在努力應(yīng)對其他緊迫而復(fù)雜的挑戰(zhàn)，如嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和氣候變化的影響等，這在很大程度上增加了人類管理海洋漁業(yè)資源的難度。*八項(xiàng)千年發(fā)展目標(biāo)——從極端貧窮人口比例減半，遏止艾滋病毒/艾滋病的蔓延到普及小學(xué)教育，所有目標(biāo)完成時(shí)間是2015年——這些國家和機(jī)構(gòu)已全力以赴來滿足全世界最窮人的需求。千年發(fā)展目標(biāo)監(jiān)測框架可參看http://mdgs.un.org。

搞好海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)，國際法占有重要的位置。人類很早就意識(shí)到了這一點(diǎn)，試圖用國際法規(guī)制來解決國家間漁業(yè)資源的爭奪。在總體成果較小的第一次聯(lián)合國海洋法會(huì)議，1958年《捕魚及養(yǎng)護(hù)公海生物資源公約》的簽訂算是重要進(jìn)步，然而會(huì)議以后海洋漁業(yè)資源遭到了前所未有的破壞。經(jīng)歷了從1958年到1976年三次“鱈魚戰(zhàn)爭(Cod Wars)”的英國、冰島等歐洲國家意識(shí)到了國際法規(guī)則對于漁業(yè)資源的決定意義。*鱈魚戰(zhàn)爭(Cod Wars)的提法在國外學(xué)術(shù)界、新聞界使用較多，用以指代20世紀(jì)50年代初到70年代末冰島與英國的漁業(yè)資源爭端。例如：Jóhannesson, G.T., Troubled Waters. Cod War, Fishing Disputes, and Britain's Fight for the Freedom of the High Seas, 1948-1964. Thesis submitted in partial fulfillment of the requirements for the degree of Doctor of Philosophy. Queen Mary, University of London: 2004. p.161.Drainey, N., Cod Wars payment is 'too little, too late'. The Times. 6 April 2012.國際社會(huì)經(jīng)過了多次的爭議，作為持續(xù)近十年的第三次聯(lián)合國海洋法會(huì)議的核心成果，1982年《聯(lián)合國海洋法公約》(the United Nations Convention on the Law of the Sea)(以下簡稱UNCLOS)被普遍接受。[5]UNCLOS歷史性地認(rèn)可了全球范圍內(nèi)建立專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的合法性，并試圖以簡單的原則規(guī)定來規(guī)范公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)，這是對于傳統(tǒng)公海捕魚自由限制的重要起點(diǎn)之一。[6]

UNCLOS于1994年生效，在過去的二十年里，盡管存在較多不足，UNCLOS對于海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)國際法律制度起到了基礎(chǔ)性的作用。[7]未來的十年到二十年，人類很可能要見證海洋漁業(yè)資源領(lǐng)域法律規(guī)則、市場規(guī)則和資源分配的重大變革。美國政府從尼克松時(shí)代即參加了UNCLOS談判的全過程，經(jīng)歷了克林頓時(shí)代的考量，盡管目前有學(xué)者呼吁，美國仍然沒有簽署或者批準(zhǔn)UNCLOS，這種現(xiàn)象將會(huì)持續(xù)一段時(shí)間。*美國弗吉尼亞大學(xué)法學(xué)院的學(xué)者John Norton Moore認(rèn)為美國加入U(xiǎn)NCLOS利大于弊并給出理由：(1)美國事實(shí)上已經(jīng)遵守。(2)美國不宜破壞外交準(zhǔn)則。(3)和平解決爭端的工具。(4)擴(kuò)大了美國管轄的水域。(5)對水域航行確有保障。但是此觀點(diǎn)并沒有獲得美國政府的認(rèn)可。參見：Moore, J.N. Restoring America's Oceans Leadership[EB/OL].www.huffingtonpost.com/john-norton-moore, 2014-09-29.UNCLOS應(yīng)該成為繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)變革的基礎(chǔ)國際法律文件，因?yàn)榻邮茉摴s的國家數(shù)量已經(jīng)達(dá)到150個(gè)以上，國際社會(huì)對于公約的效力已經(jīng)普遍認(rèn)可。[8]聯(lián)合國秘書處認(rèn)為：UNCLOS為海洋合作和法律確定性提供了基礎(chǔ)，其宗旨的大部分原則規(guī)定被廣泛認(rèn)同并形成了國際習(xí)慣法。[9]在聯(lián)合國框架下推進(jìn)海洋與國際法的談判已經(jīng)成為多數(shù)國家、非政府組織(NGO)的共識(shí)，因此盡管存在抵制這一機(jī)制的國家和團(tuán)體，可以說海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理的基礎(chǔ)仍然在UNCLOS。*根據(jù)1999年聯(lián)合國大會(huì)議事日程修改的規(guī)定(Resolution 54/33)，每屆聯(lián)大開會(huì)期間會(huì)召開題為“大洋和海洋法的不限成員名額非正式協(xié)商進(jìn)程(Open-ended Informal Consultative Process on Oceans and the Law of the Sea)”的專題會(huì)議。2014年5月27日至30日的第69屆聯(lián)大會(huì)專題第十五次會(huì)議以“海產(chǎn)品在全球食品安全中的角色”為題進(jìn)行討論。詳見聯(lián)大文件：A/69/90。在聯(lián)大的框架下基于UNCLOS來分析海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)問題，往往容易將海洋之外的情況納入討論的內(nèi)容，這有利于看清問題的全貌，但是也容易忽視了問題的核心。*在2006年7月第61屆聯(lián)大的專題第七次會(huì)議上，許多代表的發(fā)言曾指出了海洋漁業(yè)資源對于人類戰(zhàn)勝饑餓的重要意義。詳見聯(lián)大文件：A/61/156，第47段。歷次會(huì)議上各國代表提出了多種多樣的觀點(diǎn)和建議，這方面的討論總體來說比較廣泛。參加聯(lián)合國的專門網(wǎng)站：http://www.un.org/depts/los/reference_files/new_developments_and_recent_adds.htm，2014-09-30.除了海洋自身的規(guī)制與發(fā)展，氣候變化的影響將增加海洋漁業(yè)領(lǐng)域規(guī)則變革的不確定性。以UNCLOS為起點(diǎn)，人類規(guī)制海洋漁業(yè)資源的方式與邏輯，將在很大程度上決定人類自身乃至整個(gè)地球的未來。

二、UNCLOS海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)：制度特征及其缺陷

根據(jù)1958年《捕魚及養(yǎng)護(hù)公海生物資源公約》第2條規(guī)定：“養(yǎng)護(hù)”指所有可使此項(xiàng)資源保持最適當(dāng)而持久產(chǎn)量，有利于取得食物及其他海產(chǎn)最大供應(yīng)量之措施之總稱。1980年UNCLOS沿用了這一規(guī)定。促進(jìn)海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)是UNCLOS的重要目標(biāo)之一，在其前言部分有明確論述?？梢钥隙ǖ氖荱NCLOS已經(jīng)在國際法領(lǐng)域?yàn)楹Ｑ鬂O業(yè)資源養(yǎng)護(hù)建立了初步的法律體系。該體系具體來說有四項(xiàng)制度，分別是帶狀分割制度(Zonal Cut)、特定種群制度(Specific Species)、總可捕量 (Total Allowable Catch簡稱TAC)與最高持續(xù)產(chǎn)量(Maximum Sustainable Yield簡稱MSY)制度、全面合作制度(Comprehensive Cooperation)。下面具體分析這四個(gè)制度的特征以及不足之處。

(一)帶狀分割制度：忽視法律和自然的區(qū)別

根據(jù)UNCLOS的架構(gòu)，海洋被劃分為多個(gè)司法管轄區(qū)域，這些區(qū)域有內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、群島水域、大陸架、公海和國際海底區(qū)域。原則上國際海洋法依據(jù)海域空間的類別來規(guī)制人類在海洋的行為，這常被人們稱作帶狀分割制度。顯然這種帶狀分割在海洋漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)中是處于最基礎(chǔ)的地位。然而，這種帶狀分割是有著顯著的缺陷。

帶狀分割的本質(zhì)缺陷在于忽視了法律和自然的區(qū)別。根據(jù)UNCLOS的分割規(guī)定，除了內(nèi)水(第38條)和群島水域(第49條)在制度設(shè)計(jì)方面考慮到了自然狀況，其他帶狀分割后海域(例如領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū))的空間范圍只決定于其距離領(lǐng)海基線的遠(yuǎn)近，沿海國的管轄權(quán)大小也依據(jù)此遠(yuǎn)近距離來決定，這一制度設(shè)計(jì)對于海洋本身及其漁業(yè)資源的自然屬性不管不顧。采用距離海岸遠(yuǎn)近的標(biāo)準(zhǔn)，事實(shí)上忽視了海洋生物種類間互動(dòng)關(guān)系，也否定了海洋物理環(huán)境不同以及依據(jù)不同海洋環(huán)境產(chǎn)生的生態(tài)條件。這樣做的嚴(yán)重后果是人為制定的司法管轄區(qū)域范圍并不與海洋生物養(yǎng)護(hù)所需要的范圍一致，從而帶來資源養(yǎng)護(hù)的困難。[10]從這個(gè)意義上來說，帶狀分割制度并不能反映出海洋生態(tài)體系與其附近海洋環(huán)境之間的內(nèi)在聯(lián)系。帶狀分割的海域?qū)τ诰o密聯(lián)系的海洋生物資源來說，似乎并不是解決其養(yǎng)護(hù)、管理、發(fā)展的最佳方案，但是最簡單的方式。

UNCLOS以最為簡潔的方式進(jìn)行立法，這為跨界和高度洄游魚類的養(yǎng)護(hù)工作帶來了巨大困難。因?yàn)橐罁?jù)自身的特點(diǎn)，上述魚類并不會(huì)遵守人類劃定的邊界，魚類和其他海洋生物并不知道海洋已經(jīng)被帶狀分割了。在沿海國有管轄權(quán)的海域和沒有管轄權(quán)的海域之間劃定一條清晰的界限，這種方法對于上述兩類漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)沒有意義。[11]

UNCLOS注意到了這個(gè)問題，在公約的第63、64條中分別規(guī)定了跨界、高度洄游魚類資源的養(yǎng)護(hù)問題，根據(jù)上述規(guī)定，問題的關(guān)鍵已經(jīng)變成了如何確保國家間養(yǎng)護(hù)措施的連續(xù)性。然而，第63條并沒有給出明確的實(shí)質(zhì)性的指引來解決這個(gè)問題，這使得專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)相鄰兩個(gè)國家之間、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與公海之間的資源養(yǎng)護(hù)措施并不相容，同樣的問題出現(xiàn)在第64條規(guī)定的高度洄游魚類上。另一個(gè)亟需解決的問題是，如何在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與公海之間、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之間，對高度洄游魚類和跨界魚類進(jìn)行捕撈量分配，第63、64條并沒有對這個(gè)問題給出明確的指引?？偟膩碚f，第63、64條的規(guī)定過于宏觀，缺乏實(shí)際操作的可行性。忽視自然規(guī)律的法律規(guī)則本身就很難執(zhí)行，UNCLOS無法回避這個(gè)問題。

(二)特定種群制度：割斷種群間聯(lián)系

海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的一個(gè)重要方式就是制定特定種群養(yǎng)護(hù)制度，公約針對不同種群給與了不同的規(guī)定，例如第63條第1款規(guī)定了共享漁業(yè)種群，第63條第2款規(guī)定了跨界漁業(yè)種群，第64條規(guī)定了高度洄游魚類，第65條和第120條規(guī)定了海洋哺乳動(dòng)物，第66、67、68條分別給出了特定的種群。

UNCLOS給出的特定種群保護(hù)規(guī)則事實(shí)上是在“海里撈針”。海洋生物之間存在著普遍的聯(lián)系，特定種群制度的基礎(chǔ)性局限是缺乏此種生態(tài)考量，這種方式只是基于某個(gè)種群進(jìn)行個(gè)體觀察而忽視海洋生物種群之間的內(nèi)在聯(lián)系和海洋生物系統(tǒng)本身，簡而言之，只見樹木，不見森林。需要指出的是，大多數(shù)海洋物種是依據(jù)相互聯(lián)系的食物網(wǎng)或者棲息地而緊密聯(lián)系的，單純對某一種群進(jìn)行養(yǎng)護(hù)沒有生態(tài)意義，只能夠?yàn)槎唐跐M足人類的需求考量。過度捕魚會(huì)造成一個(gè)特定區(qū)域的海洋生態(tài)系統(tǒng)整體退化，例如針對食物鏈頂端物種的捕撈會(huì)破壞整個(gè)食物鏈，導(dǎo)致海洋生態(tài)系統(tǒng)的變化。因此海洋生物資源養(yǎng)護(hù)與海洋生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在聯(lián)系應(yīng)該成為立法的重要內(nèi)容。割斷種群間聯(lián)系的立法方式會(huì)造成上述制度在執(zhí)行過程中顧此失彼，帶來受保護(hù)種群間的沖突，受保護(hù)種群和未受保護(hù)種群間的沖突。

基于選擇立法模式的UNCLOS特定種群保護(hù)規(guī)則并沒有覆蓋到所有的需要保護(hù)的種類。例如深海魚類是非常容易受到漁業(yè)活動(dòng)影響的，深海魚類具有超長的壽命，及其慢的生長率，成熟期晚，生育率低的特點(diǎn)，一旦遭受破壞，恢復(fù)十分困難。因此可以說這些種群需要特殊保護(hù)，然而UNCLOS沒有這種條文。[12]

(三)TAC與MSY：沿海國決定

專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度，在當(dāng)時(shí)最富有爭議性的創(chuàng)新制度，是第三次聯(lián)合國海洋法會(huì)議的主要成果之一。[13]據(jù)估計(jì)全球90%可被商業(yè)開發(fā)的漁業(yè)資源位于海岸線200海里以內(nèi)，因此專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)工作十分重要。UNCLOS第61條第2款給出了沿岸國明確的養(yǎng)護(hù)義務(wù)，要求沿岸國必須依據(jù)可以獲得的最佳的科學(xué)證據(jù)來采取適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)護(hù)和管理措施，以確保專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的生物資源不被過度開發(fā)。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)機(jī)制有兩個(gè)重要的概念：總可捕量(TAC)、最高持續(xù)產(chǎn)量(MSY)。

關(guān)于TAC，UNCLOS第62條第2款規(guī)定，沿岸國有義務(wù)決定其自身的捕撈專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁業(yè)資源的能力，當(dāng)沿岸國沒有能力完成整個(gè)TAC,它應(yīng)該將TAC中剩下的部分轉(zhuǎn)讓給其他國家，換而言之，在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的捕魚量是由沿海國決定的，其他國家捕魚的權(quán)利及這種權(quán)利的內(nèi)容都是由沿海國確定。MSY制度的目的在于在不顯著影響某一魚類自我繁殖能力的前提下，制定對此魚類最大捕撈數(shù)量。針對MSY條約第61條第3款，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的養(yǎng)護(hù)措施必須“考慮到沿海社區(qū)的經(jīng)濟(jì)需要和發(fā)展中國家的特殊需要”。然而基于TAC和MSY所建立的這種機(jī)制在落實(shí)的時(shí)候會(huì)面臨重重困難，事實(shí)上由沿海國自己決定。原因有四個(gè)：

1、如何確定TAC由沿海國決定

UNCLOS建構(gòu)這一制度的前提是海洋漁業(yè)資源只是受到沿岸國的捕撈影響。然而事實(shí)上某一種類的魚的數(shù)量不僅受到沿岸國的影響，還受到其他國家的影響，因?yàn)轸~可以在別的區(qū)域也會(huì)被捕獲，例如公海等。因此在沿岸國決定自己專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)TAC的時(shí)候必須考慮到自己管轄權(quán)以外的捕撈行為，這些行為有可能發(fā)生在其他國家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及公海。目前為止，UNCLOS缺乏這樣的機(jī)制。進(jìn)一步分析來說，決定TAC的前提是可靠的科學(xué)數(shù)據(jù)。但是搜集和分析到的相關(guān)數(shù)據(jù)經(jīng)常昂貴而且不充分，因此對于沿岸國，特別是針對那些發(fā)展中國家來說，適當(dāng)履行TAC義務(wù)變得十分困難。沒有科學(xué)依據(jù)的情況下，沿海國的權(quán)力自然更大。

2、是否轉(zhuǎn)讓捕撈權(quán)由沿海國決定

在確定TAC方面，沿岸國有著廣泛的自由裁量權(quán)，除了不可以以過度開發(fā)的方式來破壞漁業(yè)資源這一標(biāo)準(zhǔn)外，沿岸國事實(shí)上可以按照自己的要求設(shè)定TAC，因此人們就會(huì)擔(dān)心沿岸國設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)沒有任何剩余給其他國家來捕獲，這樣也就免除了它在條約下的法定責(zé)任，即不必要將剩余的捕撈配額轉(zhuǎn)讓給其他國家，因?yàn)榇搜匕秶稉茲O業(yè)資源的能力事實(shí)上就不僅僅依靠于自身國家的資金與技術(shù)，至少理論上可以推論出沿岸國可以通過引進(jìn)外國的資本和技術(shù)來捕獲TAC的全部。

3、MSY的確立由沿海國決定

許多科學(xué)家對于MSY的合法性提出了質(zhì)疑，因?yàn)镸SY制度并不考慮經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，更不考慮物種之間的生態(tài)關(guān)系、物種棲息地的生態(tài)環(huán)境、特定地區(qū)生物量的極限、影響環(huán)境的因素等。由于海洋生物之間存在著相互依賴的關(guān)系，在進(jìn)行海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)過程中，孤立地確定某一物種的MSY這樣的做法值得商榷，有學(xué)者指出，在曾經(jīng)采取的確定MSY的方法中，只有少數(shù)是正確的，確定MSY而采取的行政措施，總的來說是不充分的，不適當(dāng)?shù)摹?/p>

4、涉及TAC和MSY的爭端不適用UNCLOS爭端解決機(jī)制

UNCLOS第297條第3款A(yù)項(xiàng)規(guī)定，任何跟國家主權(quán)權(quán)力有關(guān)的，在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)生物資源方面的爭議具體包括：確定TAC的自由裁量權(quán)；捕撈能力；剩余捕撈額度；在海洋生物資源養(yǎng)護(hù)與管理方面的法律規(guī)定，不適用于公約。UNCLOS第15部分的強(qiáng)制爭端解決機(jī)制，關(guān)于沿岸國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)生物資源養(yǎng)護(hù)方面的爭議由UNCLOS附件5協(xié)商機(jī)制調(diào)整，然而，在任何條件下，協(xié)商委員會(huì)不應(yīng)該替代沿岸國依據(jù)UNCLOS第297條第3款C項(xiàng)所享有的自由裁量權(quán)。協(xié)商委員會(huì)的報(bào)告也不具有法律約束力。總體而言，公約并沒有為沿岸國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)養(yǎng)護(hù)措施方面提供任何第三方可以介入以檢驗(yàn)其合法性的機(jī)制。

(四)全面合作：法定義務(wù)但缺乏約束機(jī)制

UNCLOS確立了締約國資源養(yǎng)護(hù)的合作義務(wù)并要求建立全球或者區(qū)域性漁業(yè)組織。在公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域，合作義務(wù)是締約國履行養(yǎng)護(hù)義務(wù)的前提，各國對此沒有異議。UNCLOS第7部分第2段規(guī)定了各國在具體履行公海生物資源養(yǎng)護(hù)方面應(yīng)進(jìn)行合作的義務(wù)。從第117條、第118條的規(guī)定，可以看出，參與區(qū)域性的漁業(yè)組織是履行公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)義務(wù)的一種方式。

但是這些條文沒有給出具體的指引告訴締約國應(yīng)該怎樣進(jìn)行合作，讓締約國來判斷怎樣的行為是違反了這一義務(wù)。事實(shí)上，第118條要求締約國要通過協(xié)商并達(dá)成協(xié)議，但是公約并沒有說協(xié)商無法達(dá)成協(xié)議將如何處置，締約國將面臨怎樣的后果。即使是有些國家已經(jīng)達(dá)成了公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的協(xié)定，這些國家仍然會(huì)擔(dān)心其他國家是否會(huì)加入或違反。在這方面，聯(lián)合國的一項(xiàng)研究指出：“對于特定的國際條約或者區(qū)域委員會(huì)或者分區(qū)域委員會(huì)制定的備忘錄，盡管有些國家不是上述文件的締約方，依據(jù)1982年公約規(guī)定的國際合作義務(wù)，他們?nèi)匀灰袷剡@些規(guī)則，除非他們已經(jīng)依據(jù)條約第119條的規(guī)定采取了適當(dāng)?shù)拇胧┻_(dá)到同樣的目的?！比欢鴮τ诠s是否能夠?yàn)榉蔷喖s方設(shè)定如此強(qiáng)的法律約束力，仍然存在爭議。因此，第117、118條所規(guī)定的合作義務(wù)因缺乏約束機(jī)制不易落實(shí)。

三、UNCLOS海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)制度：面臨的外部挑戰(zhàn)

盡管UNCLOS帶來了海洋漁業(yè)資源規(guī)則的深刻變化，但并沒有產(chǎn)生較好的效果。海洋漁業(yè)資源目前處于危險(xiǎn)境地。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署《全球環(huán)境展望2008年度報(bào)告》中指出，由于各國對海產(chǎn)品等水產(chǎn)資源的需求不斷增長，如不采取有效保護(hù)措施，全球可供商業(yè)捕撈的漁業(yè)資源可能在2050年前枯竭。[14](P185)

造成如此嚴(yán)重結(jié)果，原因有來自UNCLOS海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)制度內(nèi)部的，我們在前文做了分析；更多的原因來自外部，這些原因中的大部分構(gòu)成了養(yǎng)護(hù)制度的外部挑戰(zhàn)，這里著重分析四個(gè)方面挑戰(zhàn)：

(一)國際支撐文件法律約束力不足

依據(jù)UNCLOS建立起來了各種區(qū)域性漁業(yè)組織，這些組織所制定的漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和管理措施只限于本組織成員國國民和漁船遵守，缺乏對非成員國國民的管理辦法。這些組織成員國的一些漁船為了不受漁業(yè)組織的約束而改掛其他國家的國旗，影響了國際漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和管理措施的有效實(shí)施。為了打擊這種行為，1993年11月糧農(nóng)組織(Food and Agriculture Organization簡稱FAO)第27屆大會(huì)審議通過了漁委會(huì)起草的《促進(jìn)公海漁船遵守國際養(yǎng)護(hù)和管理措施的協(xié)定》，也被稱為《掛旗協(xié)定》或《遵守協(xié)定》，這里簡稱為《遵守協(xié)定》。《遵守協(xié)定》已經(jīng)于2003年4月24日生效。我國尚未加入該協(xié)定。[15]截至2008年2月，僅有包括歐盟在內(nèi)共有 35個(gè)成員正式加入《遵守協(xié)定》。該協(xié)定的普遍法律約束力顯然不足。

1994年UNCLOS生效后，隨著國際漁業(yè)組織的建立，國際社會(huì)迅速意識(shí)到僅僅依靠UNCLOS這些原則是不夠的。1995年聯(lián)合國制定的《1982年<海洋法公約>有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度泅游種群之規(guī)定的協(xié)定》(簡稱《魚類種群協(xié)定》)?！遏~類種群協(xié)定》于2001年生效，我國簽署了該協(xié)定，但尚未批準(zhǔn)。值得注意的是，對于跨界和高度洄游魚類資源的國際養(yǎng)護(hù)義務(wù)在《魚類種群協(xié)定》得到了強(qiáng)化。盡管魚類種群協(xié)定盡管只能適用于締約國，但該協(xié)定對規(guī)范公海捕魚活動(dòng)的機(jī)構(gòu)化、規(guī)范化具有創(chuàng)新意義。

1989年聯(lián)合國大會(huì)第44屆會(huì)議通過了《關(guān)于禁止在公海使用大型流網(wǎng)的決議》(簡稱《決議》)。我國代表投了贊成票。*農(nóng)業(yè)部(1990)農(nóng)(漁政)字第18號。1995年10月糧農(nóng)組織通過了《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》(簡稱《守則》)。糧農(nóng)組織為推動(dòng)《守則》的執(zhí)行又先后制訂了《管理捕撈能力國際行動(dòng)計(jì)劃》和2001年《預(yù)防、阻止和消除非法、未報(bào)告和無管制的捕撈活動(dòng)國際行動(dòng)計(jì)劃》(International Plan Of Action to prevent, deter and eliminate Illegal, Unreported and Unregulated fishing簡稱IPOA—IUU)。

就目前而言，這些不具有法律拘束力的國際文件在漁業(yè)實(shí)踐中發(fā)揮了較高的指引作用，為UNCLOS目標(biāo)的落實(shí)，F(xiàn)AO和聯(lián)合國大會(huì)制定的軟法作用已經(jīng)非常重要。雖然《遵守協(xié)定》、《執(zhí)行協(xié)定》、《漁業(yè)守則》、IPOA—IUU等文件做了較大努力，但是由于國際條約的權(quán)限和“軟法”屬性，國際條約一般并不能約束非締約方，簡單地說，國際漁業(yè)法缺乏執(zhí)行機(jī)制。這些文件無法根本解決海洋環(huán)境惡化的問題，也無法有效限制國際上的捕魚違法行為。今天的UNCLOS海洋漁業(yè)規(guī)則在劃分海洋漁業(yè)資源領(lǐng)域顯得十分明確而且強(qiáng)有力，但是對于海洋漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和管理方面就顯得模糊甚至是無力。

(二)公地悲劇問題依舊

國際海洋漁業(yè)資源是全人類共有的資源，資源的洄游性和生態(tài)整體性決定了該資源具有競爭性和整體性的特征，它不能為某個(gè)國家所獨(dú)享，所以區(qū)分海域制度滿足了各國擴(kuò)大管轄范圍的要求并為一些國家增加了收入，但是這樣的分割造成了海洋養(yǎng)護(hù)與管理方面的困難，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的設(shè)立人為地割裂了海洋資源的生態(tài)整體性特點(diǎn)，進(jìn)一步加劇了公海漁業(yè)資源的捕撈壓力。國際社會(huì)的區(qū)分海域制度不但不能解決海洋漁業(yè)的公地悲劇，而且加重了這個(gè)問題。

公地悲劇(tragedy of the commons)是指當(dāng)資源或財(cái)產(chǎn)有許多所有者時(shí)，每一個(gè)所有者都有權(quán)使用資源，但沒有人有權(quán)或者有效阻止他人使用，由此導(dǎo)致資源的過度使用并最終資源消失。如草場過度放牧、海洋過度捕撈、河流和空氣嚴(yán)重污染等都是公地悲劇的典型例子。美國哈丁教授(Garrett James Hardin)首先提出“公地悲劇”理論模型。[16]

公地悲劇仍然是漁業(yè)資源衰竭的重要根源。在海洋漁業(yè)資源開發(fā)的過程中,以實(shí)現(xiàn)效益最大化為理性選擇，沒有協(xié)調(diào)與合作的個(gè)體國家行為容易演化成集體利益相關(guān)方非理性溢捕。

為了對海洋漁業(yè)資源進(jìn)行有效保護(hù)，目前國際社會(huì)面臨著如何設(shè)計(jì)合理制度的重任。這種制度能夠糾正個(gè)人理性與團(tuán)體理性之間的偏差，在滿足個(gè)人理性的前提下達(dá)到團(tuán)體理性。從目前發(fā)生的澳大利亞與日本的“科學(xué)捕鯨之爭”、冰島、法羅群島與歐盟的“鯖魚戰(zhàn)爭”來看，以UNCLOS為基礎(chǔ)的國際法規(guī)則并沒有很好地解決海洋漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)與利用問題。

(三)制度負(fù)效應(yīng)顯著

基于UNCLOS的海洋漁業(yè)資源的開發(fā)和利用制度產(chǎn)生了部分負(fù)面效應(yīng)，例如由于制度缺陷造成的過度捕撈帶來了海洋生物鏈的破壞，給地球氣候造成的損害；惡劣漁業(yè)生產(chǎn)條件下勞工權(quán)益，特別是女性漁民的權(quán)益易被侵害，這些反過來會(huì)影響海洋漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)與管理。與海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)制度關(guān)系密切的問題還有相關(guān)水產(chǎn)品在國際市場上的價(jià)格波動(dòng)性、國家對海洋漁業(yè)資源的經(jīng)濟(jì)性依賴、國家的海洋主權(quán)、海洋漁業(yè)資源領(lǐng)域的跨國投資、民族的海洋文化等。

漁業(yè)組織是基于UNCLOS的制度建構(gòu)，由各個(gè)主權(quán)國家所組成的，在各種漁業(yè)組織內(nèi)部由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化甚至宗教的原因會(huì)形成一定的利益團(tuán)體，這容易削弱漁業(yè)組織職能的發(fā)揮。最終的結(jié)果是國際組織之間存在競爭關(guān)系，部分國家選擇標(biāo)準(zhǔn)較低的國際組織，不相關(guān)的國家也加入了國際漁業(yè)組織；國際組織內(nèi)部存在不可調(diào)和的國家間矛盾，為了“和諧”而失去國際組織的宗旨。這種國際漁業(yè)組織的內(nèi)外部壓力最終導(dǎo)致國際漁業(yè)組織喪失了本來的目標(biāo)，有些國際組織更像國際漁業(yè)論壇。

海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，F(xiàn)AO僅僅依靠UNCLOS顯然力量不足。國際法對于海洋漁業(yè)資源的規(guī)制應(yīng)該與可持續(xù)發(fā)展原則相一致的，歐盟在2013年頒布了支持可持續(xù)發(fā)展?jié)O業(yè)的法令，這讓法羅群島與歐盟的漁業(yè)爭端成為了WTO案件。以限制水產(chǎn)品的國際貿(mào)易來保護(hù)海洋資源，關(guān)于歐盟的做法是否符合WTO規(guī)則，國際理論界與實(shí)務(wù)界給予了較大關(guān)注。

四、制度困境的突破與建設(shè)海洋強(qiáng)國

世界各國對海洋權(quán)益的爭奪很大程度上表現(xiàn)為因海洋漁業(yè)利益的沖突而對漁場、捕魚權(quán)的爭奪。[17]2012年11月黨的十八大報(bào)告明確提出了維護(hù)國家海洋權(quán)益、建設(shè)海洋強(qiáng)國的目標(biāo)。[18]這就要求研究海洋理論以理順機(jī)制來高效合理應(yīng)對和處置海洋問題。為促進(jìn)海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，2013年3月國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》明確提出了“著力加強(qiáng)海洋漁業(yè)資源保護(hù)、提升海洋漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力”的要求。

海洋漁業(yè)在我國國民經(jīng)濟(jì)中有著較為重要的地位。根據(jù)《中國海洋統(tǒng)計(jì)年鑒(2012)》的分類，海洋漁業(yè)增加值是海洋產(chǎn)業(yè)增加值的重要組成部分。從我國的用海類型上看，2011年我國漁業(yè)用海確權(quán)海域159 745公頃，占全國確權(quán)海域的85.9%。[19](P183)2012年我國漁業(yè)總產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的9.73%，全國水產(chǎn)品年總產(chǎn)量5907.68萬噸。[20](P3)2012年我國水產(chǎn)品出口量380.12萬噸，同比下降2.84%；出口額189.83億美元，同比增長6.69%。水產(chǎn)品出口額占我國農(nóng)產(chǎn)品出口總額比重達(dá)到30%，連續(xù)13年位居國內(nèi)大宗農(nóng)產(chǎn)品出口首位。值得關(guān)注的是，除臺(tái)灣和香港市場外，其他主要市場出口不同程度出現(xiàn)負(fù)增長，其中對歐盟和韓國出口量額雙雙下降。[20](P102)

我國在建設(shè)海洋強(qiáng)國的過程中應(yīng)該緊緊抓住漁業(yè)大國的基本國情，從國家的根本利益和長遠(yuǎn)利益出發(fā)，從認(rèn)識(shí)、運(yùn)用、超越三個(gè)層面來看待以UNCLOS為基礎(chǔ)的海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)規(guī)則，實(shí)現(xiàn)漁業(yè)大國向漁業(yè)強(qiáng)國的轉(zhuǎn)變。

(一)認(rèn)識(shí)UNCLOS內(nèi)部缺陷產(chǎn)生的原因及制度前景

在第三次海洋法會(huì)議成果基礎(chǔ)上建立的UNCLOS海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)法律體系事實(shí)上是各國政治妥協(xié)的結(jié)果，有著鮮明的政治特征。各國尤其是發(fā)展中國家，分割海洋漁業(yè)資源的要求得到較大程度的滿足，許多國家認(rèn)為這是外交的重大成果而接受。漁業(yè)資源作為生物資源出現(xiàn)在UNCLOS的文件中，基本上受到了與石油、礦石相同的待遇，其特征基本上被忽視。作為政治成果而被普遍接受，甚至普遍好評的UNCLOS事實(shí)上在法律規(guī)制模式的設(shè)計(jì)上必須采用較為靈活的方式，如果不是這樣，其制度操作性就無從談起?；诼?lián)合國主持UNCLOS的談判，雖然有FAO的介入，產(chǎn)生強(qiáng)制力的規(guī)則仍然遙遙無期。因此，UNCLOS內(nèi)部缺陷產(chǎn)生的原因與其形成機(jī)制直接相關(guān)，這是UNCLOS所改變不了的?？梢灶A(yù)見，基于同樣的形成機(jī)制，國際社會(huì)是很難產(chǎn)生有法律約束力的規(guī)制機(jī)制的，在海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域尤其如此。

(二)認(rèn)識(shí)UNCLOS外部挑戰(zhàn)的影響力要素并判斷其趨勢

UNCLOS不是獨(dú)立運(yùn)行的機(jī)制，其運(yùn)行受到了各種要素的影響，這些影響制度運(yùn)行的要素可以分成UNCLOS規(guī)制有利型和UNCLOS規(guī)制有害型兩種。UNCLOS規(guī)制有害要素又被稱為影響UNCLOS外部挑戰(zhàn)的要素。具體分析影響UNCLOS外部挑戰(zhàn)的要素，必須指出聯(lián)合國大會(huì)的政治角逐、FAO系列文件的“軟法”特質(zhì)、氣候變化、碳排放、水產(chǎn)品國際貿(mào)易規(guī)則、人權(quán)的認(rèn)識(shí)和保障都占有了重要比重。

上述要素中，對任何一個(gè)要素的認(rèn)識(shí)都不會(huì)單獨(dú)在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)全球一致，這是由目前國際社會(huì)的基本狀況所決定的。也可以說沒有哪個(gè)要素會(huì)成為主導(dǎo)力量從而引起UNCLOS的重大變革。這里可以給出的判斷是隨著全球化的深入發(fā)展，國家間的政治沖突將會(huì)加劇，各國會(huì)通過國際合作來實(shí)現(xiàn)對消除貧困化、控制氣候變化、規(guī)范貿(mào)易政策、調(diào)整環(huán)境措施來執(zhí)行或者影響UNCLOS制度本身，這些會(huì)從深度上影響UNCLOS漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)規(guī)制體系。

(三)以UNCLOS為基礎(chǔ)建設(shè)海洋漁業(yè)強(qiáng)國

關(guān)于UNCLOS的利弊，余民才認(rèn)為：加入U(xiǎn)NCLOS我國在享受海洋權(quán)利和利益的同時(shí)，承擔(dān)著較多的不利。[21]楊澤偉也認(rèn)為UNCLOS本身存在著較多缺陷，我國在維護(hù)國家海洋權(quán)益領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)注意。[22]盡管我國已經(jīng)加入U(xiǎn)NCLOS近二十年，仍然有我國學(xué)者主張退出UNCLOS，以維護(hù)我國的相關(guān)利益。[23]

中國作為世界上首屈一指的漁業(yè)大國，UNCLOS設(shè)立的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度對我國附近海域的海洋漁業(yè)資源的分配產(chǎn)生了深刻的影響，這種影響總體上是有害的。因?yàn)闆]有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度，我們就不用去面臨漁業(yè)資源相對嚴(yán)重不足、漁民被迫上岸轉(zhuǎn)產(chǎn)的窘境；我國就沒有法律義務(wù)去與朝鮮、韓國、日本等國劃分專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)；我國就不必去分析“九斷線”與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)法律關(guān)系問題。

另一方面，退出UNCLOS并不會(huì)產(chǎn)生規(guī)則領(lǐng)域的主動(dòng)，不會(huì)獲得比現(xiàn)在更好的國際海洋法律地位，對國家的形象也會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。我們需要的規(guī)則不應(yīng)該因?yàn)閲议g的政治斗爭需要而接受，而應(yīng)該符合我國的漁民利益、國家利益、人類的整體利益。這既包括了我國的近期利益，也包括了國家的長遠(yuǎn)利益。

我國于1982年簽署，1994年加入U(xiǎn)NCLOS。目前已經(jīng)有150多個(gè)國家批準(zhǔn)了UNCLOS。UNCLOS的規(guī)則獲得了世界上大多數(shù)國家的認(rèn)可和支持，即使我國退出了，對于改善我國目前的海洋權(quán)益狀況影響也是有限。目前我國不宜退出UNCLOS。我們需要充分認(rèn)識(shí)UNCLOS的不足之處，以建設(shè)海洋強(qiáng)國為目標(biāo)，根據(jù)我國海洋漁業(yè)的產(chǎn)業(yè)特征，抓住國際海洋漁業(yè)規(guī)則深入調(diào)整的契機(jī)，深入剖析UNCLOS外部挑戰(zhàn)的影響力要素，從我國的國家利益、漁民利益出發(fā)，促進(jìn)以UNCLOS為基礎(chǔ)的國際海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)規(guī)則朝著有利于以人為本、人與自然和諧共贏的方向發(fā)展。

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An Analysis of the Regulation System for the Conservation of

Marine Fishery Resources under the UNCLOS

Wei Decai

(Law School of Jilin University, Changchun 130012, China; Law School of Hainan University,

Haikou 570228, China)

Abstract:The oceans are divided into several zones with different legal status according to the UNCLOS. The total allowable catch (TAC) and maximum sustainable yield(MSY)were set up as the basis of the UNCLOS regulation system for the conservation of the marine fishery resources, which emphasize the international cooperation globally and regionally as the duty of each member to the UNCLOS. The effects which this regulation system brings are limited due to its internal defects and external pressures. This system is experiencing profound changes. Under the national strategy "construction of marine power", China will find her own way to keep a balance between the developing of the fishery industry and conservation of the marine resources.

Key words: marine fishery; conservation of resource; UNCLOS

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