歐盟碳排放權(quán)交易法律制度的變革及對我國的啟示

郝海青1毛建民2

(1.青島大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島 266071；2.青島產(chǎn)權(quán)交易所，山東 青島 266100)

摘要：歐盟碳排放權(quán)交易機制是國際上最成熟、最有示范效應(yīng)的排放交易機制，其法律制度在十年的運行中不斷完善修訂，第三階段的改革尤其重大，包括監(jiān)管機制、總量限制與初始分配機制、注冊登記制度、監(jiān)測、報告和核查機制等方面。目前我國碳交易立法層級不高，缺乏可操作性，深入分析歐盟改革的原因、機理和主要制度能對我國提供重要的啟示。我國在構(gòu)建全國碳交易市場時，應(yīng)借鑒歐盟經(jīng)驗，完善立法體系，推進重點制度的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：歐盟；碳排放權(quán)交易；法律制度；改革

收稿日期：2015-09-15

基金項目：國家社會科學(xué)

作者簡介：郝海青(1975-)，女，山東德州人，青島大學(xué)法學(xué)院講師，主要從事國際經(jīng)濟法與環(huán)境法研究。

中圖分類號：D996文獻標(biāo)識碼：A

氣候變化是當(dāng)今社會的重大全球性環(huán)境問題，而減少溫室氣體排放又關(guān)系到國家的經(jīng)濟發(fā)展，因此世界各國都在關(guān)注并致力于解決碳排放問題，碳排放權(quán)交易制度是一個被證明了能行之有效地減少碳排放的經(jīng)濟手段。歐盟碳交易市場是國際上最早成立，也是規(guī)模最大的碳市場，歐盟碳排放權(quán)交易機制經(jīng)歷了十年的發(fā)展，是世界上最成熟的排放交易機制，三個階段的法律制度隨著交易機制的演進而逐步完善，對各個國家及區(qū)域碳交易制度的構(gòu)建具有強有力的示范效應(yīng)。而且2015年6月29日我國與歐盟發(fā)布了新的《中歐氣候變化聯(lián)合聲明》，將繼續(xù)加強應(yīng)對氣候變化行動方面的合作，并在第九條第五款明確提出：“進一步加強中歐碳市場方面的雙邊合作，并共同研究碳排放交易相關(guān)問題”，[1]可以看出，中歐都非常重視碳排放權(quán)交易制度的建設(shè)，共同研究相關(guān)問題是合作的一個重要方面。因此，我國應(yīng)當(dāng)深入研究歐盟碳排放權(quán)交易制度，并借鑒其經(jīng)驗，推進中歐碳市場的合作。

一、歐盟碳排放權(quán)交易法律制度的變革

歐盟碳排放權(quán)交易機制始建于2005年，現(xiàn)已走過三個階段，其法律制度隨著前一階段運行經(jīng)驗與教訓(xùn)的總結(jié)而日臻完善，主要包括適用范圍、立法模式、監(jiān)管機制、總量限制與初始分配機制、注冊登記制度、監(jiān)測、報告和核查機制等。歐盟在這三個階段的制度設(shè)計是循序漸進的，符合其發(fā)展規(guī)律，從起步試驗到部分修訂，再到深度改革，每一步變革都是歐盟汲取運行中的教訓(xùn)，管理理念趨向科學(xué)化和智能化的體現(xiàn)。

(一)適用范圍

歐盟實施交易機制的三個階段是循序漸進的。第一階段是2005年1月1日至2007年12月31日，在這個階段的目標(biāo)主要是積累經(jīng)驗，保證碳交易市場的開局順暢。因此只涵蓋了二氧化碳一種溫室氣體，納入行業(yè)也僅有能源行業(yè)和生產(chǎn)性產(chǎn)業(yè)，例如石油冶煉業(yè)、鋼鐵行業(yè)、水泥行業(yè)、玻璃行業(yè)、陶瓷業(yè)、造紙業(yè)等，合計二氧化碳排放量占總量的50%。

第二階段是2008年1月1日至2012年12月31日，與《京都議定書》第一承諾期一致，意味著歐盟的目標(biāo)是通過排放交易機制，正式履行《京都議定書》設(shè)定的強制減排義務(wù)。歐盟出臺了新的指令，修改完善了排放交易機制的規(guī)則，使其更加符合實踐的操作要求，透明、簡便、易執(zhí)行。歐盟的交易平臺科學(xué)，規(guī)則簡明，吸引了更多的國家加入，除了27個歐盟成員國，冰島、挪威和列支敦士登三個非歐盟成員的歐洲國家也自愿加入歐盟碳排放權(quán)交易機制。2009年歐盟新指令將航空業(yè)納入排放交易體系，成為這一階段最大的創(chuàng)新，也是各國爭議的焦點，2012年歐盟宣布對進出歐盟機場的所有航空公司設(shè)定碳排放額，這引起了全球其他國家強烈的抵制，現(xiàn)已暫停。

第三階段是2013年1月1日至2020年12月31日，在全球碳市場低迷的情況下，歐盟排放交易機制堅定地步入第三階段，進行全方位的改革，擴大體系涵蓋的范圍，增加了化工業(yè)、鋁業(yè)、制氨等行業(yè)的排放企業(yè)。管制的溫室氣體種類也從單純的二氧化碳擴大到氧化亞氮和全氟化碳。碳捕獲、封存和運輸機制成為新的減排手段。同時，也提高企業(yè)加入的門檻，排除了一些排放量過小的企業(yè)和技術(shù)單位，從而優(yōu)化涵蓋范圍，降低總的運行成本，提高運行效率。

(二)立法模式

歐盟委員會于2003年10月25日通過了2003/87/EC指令，即《在歐盟建立溫室氣體排放權(quán)交易指令》，這是歐盟碳排放權(quán)交易機制成立的基礎(chǔ)文件，據(jù)此確立了歐盟的高位立法體系，歐盟委員會是碳交易法律和政策的制定者，這就使得碳交易立法具有較高的權(quán)威性和法律效力。歐盟碳排放權(quán)交易機制的法律體系完備，不斷出臺指令、計劃及各種具體制度的規(guī)章等，對歐盟各國碳排放總量、分配方案、監(jiān)控及報告制度等做出了詳盡的規(guī)定。2009年歐盟通過了2009/29/EC指令，即《改進和擴大歐盟溫室氣體排放配額交易機制的指令》，成為第三階段改革的法律依據(jù)，確立了第三階段的新制度。

隨著碳交易市場的迅猛發(fā)展，衍生出碳金融市場。對于碳交易的金融市場監(jiān)管，其法律規(guī)制則直接適用金融立法，包括《金融工具市場指令》、《金融工具市場法規(guī)》等。[2]規(guī)章在歐盟碳排放權(quán)交易法律體系中占了重要的地位， 這些細則具有很強的可操作性，是歐盟指令得以順利實施的保障。

(三)監(jiān)管機制

歐盟碳排放交易機制在成立之初，歐盟委員會就設(shè)定了專門的管理機構(gòu)，即歐盟中央管理處(The EU Central Administrator)，全權(quán)負(fù)責(zé)排放交易的監(jiān)管工作。具體職責(zé)包括審批各國的排放配額計劃，確定排放總量，監(jiān)控每筆市場交易行為，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為有權(quán)暫停交易。在初級階段歐盟的監(jiān)管理念強調(diào)行政管控和處罰，監(jiān)管體系也比較單一，并且賦予了成員國較大的自主權(quán)。但隨著第一和第二階段的運行，這種監(jiān)管機制逐漸暴露出不合理、不科學(xué)的一面，歐盟委員會進入第三階段后重點對其進行了改革，推崇智能監(jiān)管的理念，根據(jù)《影響評估指南》(Impact Assessment Guidelines, SEC 2009 92)的規(guī)定，評估監(jiān)管對社會公平、環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的影響，綜合分析成本和收益，建立科學(xué)、合理、專業(yè)的監(jiān)管機制。

在前兩個階段，由于配額的過度發(fā)放，歐盟碳市場的交易價格起伏過大，甚至有時候出現(xiàn)無底線的暴跌，嚴(yán)重影響參與者對碳市場的信心。而且由于碳交易市場信息披露制度不健全，碳金融市場中存在市場濫用問題，內(nèi)幕交易及操縱市場的行為進一步加劇了碳價格的波動。[3]因此，為了維持碳市場的穩(wěn)定，保障市場參與者的知情權(quán)，歐盟委員會加強了歐盟層面的管理職能，同時針對不同的監(jiān)管對象，采取功能監(jiān)管和目標(biāo)監(jiān)管相結(jié)合的模式，建立多層次、全方位的監(jiān)管體系?？傮w上可分為歐盟層面和各個成員國家內(nèi)部層面：歐盟層面的法律體系和監(jiān)管機構(gòu)是歐盟排放交易機制的基礎(chǔ)，但歐盟同時要求各個成員國內(nèi)部也必須制定配套的法律及實施細則，設(shè)定專門的監(jiān)管機構(gòu)，負(fù)責(zé)國家內(nèi)部的碳交易監(jiān)管，并與歐盟層面的監(jiān)管部門對接。例如英國、德國和丹麥都有非常成熟的交易制度和專業(yè)的監(jiān)管部門。[4]成員國在前兩個階段享有較大的權(quán)力，這是為了促進各成員國的積極參與，具有初級階段的時代特點，但運行之后各國的高度分權(quán)暴露出很多弊端，第三階段的最大變革就是轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)統(tǒng)一的監(jiān)管機制，將成員國的諸多權(quán)力集中到歐盟層面，歐盟碳交易機制也從一個相對松散的聯(lián)盟升級為一個集中管控的統(tǒng)一體系。

從監(jiān)管主體角度可分為政府的公權(quán)力監(jiān)管和非政府監(jiān)管兩個方面：為了凸顯碳排放權(quán)的環(huán)境屬性，治理市場失靈，政府的調(diào)控功能越來越受到重視，成為監(jiān)管的主體；而非政府監(jiān)管起著重要的輔助作用，不可或缺。非政府監(jiān)管的主體包括獨立第三方核查機構(gòu)、交易機構(gòu)和社會公眾。獨立第三方核查機構(gòu)能提供技術(shù)方面的專業(yè)服務(wù)，符合市場化要求；交易機構(gòu)作為交易的平臺，可以對交易主體的入市資格把關(guān)，并通過電子登記系統(tǒng)對每筆交易進行實時監(jiān)控，是信息披露制度的基礎(chǔ)；環(huán)保團體、行業(yè)協(xié)會及社會公眾的參與是監(jiān)管的最后一道防線，可以實現(xiàn)對碳市場的全面監(jiān)督。

歐盟委員會通過前兩個階段的運行，認(rèn)識到碳價格不能任由市場供求關(guān)系調(diào)整，在第三階段專門設(shè)立了碳價格監(jiān)管的機制，中央管理處負(fù)責(zé)監(jiān)測碳市場的運行，包括配額拍賣、交易去向和交易量等，一旦發(fā)現(xiàn)碳市場有不穩(wěn)定的傾向，就可以采取相應(yīng)措施，責(zé)令有關(guān)部門改進。例如，當(dāng)碳價格連續(xù)6個月超過前兩年歐盟碳市場平均價格的三倍，成員國可以獲批拍賣儲備的剩余配額，以進行供求關(guān)系的調(diào)節(jié)，穩(wěn)定碳價格。當(dāng)然拍賣額也有限制，不能超過儲備額的25%。

(四)總量限制和配額分配制度

設(shè)定總量是碳排放權(quán)交易制度的第一個環(huán)節(jié)，歐盟排放交易機制在前兩個階段的設(shè)定方式基本為“自下而上”，為了得到各成員國的支持，保障歐盟排放交易機制的順利運轉(zhuǎn)，第一階段充分考慮了各國的利益訴求和經(jīng)濟發(fā)展特點，賦予各國極大的靈活性和自主權(quán)，各成員國根據(jù)《京都議定書》里規(guī)定的減排義務(wù)和《負(fù)擔(dān)分?jǐn)倕f(xié)議》里分解的減排目標(biāo)，以預(yù)測的未來排放量作為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，自行確定本國的排放額及內(nèi)部排放行業(yè)的分配方案，再上報到歐盟委員會。歐盟委員會根據(jù)總的排放目標(biāo)，對各國的分配方案進行審核協(xié)調(diào)，雖然第一階段歐盟公布的排放總量比各國所申報的排放量總和要減少2.2億噸，顯示歐盟層面具有一定的調(diào)整權(quán)力，但總的還是尊重了各國的國家分配方案。[5](P112)這就不可避免地出現(xiàn)一個問題，也是歐盟排放交易機制最為人詬病的地方，很多企業(yè)申請排放配額不是出于生產(chǎn)經(jīng)營需要，而是為了牟利，不擇手段地虛報排放量，而且各國政府也會為了國家發(fā)展利益，設(shè)定一個寬松的排放上限，對某些支柱產(chǎn)業(yè)給予不合理的“關(guān)照”，這些都有悖碳交易制度設(shè)計的初衷，導(dǎo)致碳配額的初始取得成本極低，碳配額總量的虛高會降低碳排放權(quán)的價值，不僅削弱碳市場的權(quán)威性，也嚴(yán)重影響社會對碳排放交易制度的信心。

因此第三階段歐盟取消了國家分配方案，在歐盟層面建立了統(tǒng)一的排放總量制度，設(shè)定方式改為“從上而下”，具體排放上限的設(shè)置參照第二階段各個國家排放的平均值，再通過充分協(xié)調(diào)分配到各個成員國。2013年可分配的EUA價值是19.74億，以后每年線性遞減1.74%，據(jù)此計算2020年的可分配配額降低到17.2億，逐漸趨于理性。

在配額初始取得方式上，為了鼓勵排放企業(yè)積極加入交易機制，第一階段基本都是免費發(fā)放，發(fā)放依據(jù)遵循“祖父法則”，而通過有償拍賣的市場方式只占到0.13%的微小比例。第二階段提高了拍賣方式的權(quán)重，但也僅增加到3%。無償分配的方式不科學(xué)，引起一系列的不良后果。[6](P213)例如會打擊早期減排者的積極性，降低其減排意愿，對新入和退出分配規(guī)則造成兩難境地，對新入者不利于其采用新的低碳技術(shù)減排，對退出者，企業(yè)會為了保留配額而繼續(xù)勉強運行高耗能的舊設(shè)施。最后，從國際法角度看，政府對特定行業(yè)的排放企業(yè)無償分配配額違反了世界貿(mào)易組織規(guī)則，構(gòu)成一種變相的補貼，應(yīng)盡快取締。因此，第三階段歐盟大大提高了拍賣方式所占的比例，拍賣成為分配配額的主要方法。區(qū)別電力行業(yè)和工業(yè)行業(yè)，2013年首先取消了電力行業(yè)的免費分配，工業(yè)行業(yè)逐步提高拍賣比例，計劃到2027年實現(xiàn)全部以拍賣形式發(fā)放配額，各成員國享有拍賣的權(quán)利和收益。免費發(fā)放將成為例外，只針對一些非常特殊的行業(yè)，需要得到國家支持才能參與國際競爭，在歐盟委員會和成員國審核批準(zhǔn)后，暫時免費發(fā)放少量的配額。另外，歐盟成員國可以通過統(tǒng)一的歐盟平臺進行拍賣，也可以通過本國的國內(nèi)交易平臺，建立拍賣“雙平臺”制度，使拍賣更加便利和靈活。

(五)注冊登記制度(Registry)

注冊登記制度是碳市場運行的基礎(chǔ)保障，注冊登記系統(tǒng)是碳交易活動進行的平臺。排放企業(yè)在統(tǒng)一的電子注冊系統(tǒng)將持有、買入、賣出、存儲碳配額的基本情況進行登記，這是政府進行監(jiān)管和披露交易信息的重要途徑。歐盟在第一和第二階段采取的是歐盟層面和各成員國內(nèi)部各自設(shè)立注冊登記系統(tǒng)的方式，歐盟設(shè)立獨立交易日志(Community Independent Transaction Log)，記錄碳排放配額的分配、交易和流向，2008年實現(xiàn)與聯(lián)合國的獨立交易日志鏈接。成員國設(shè)立各自的注冊處，也可以幾個國家聯(lián)合設(shè)立注冊處。注冊處是國內(nèi)碳排放交易監(jiān)管的平臺，負(fù)責(zé)登記和跟蹤國內(nèi)配額的發(fā)放、持有、交易和注銷，并與歐盟獨立交易日志對接。歐盟和各國內(nèi)部兩個層面的登記系統(tǒng)實現(xiàn)了資源共享，排放企業(yè)可以便利地獲取信息，選擇在任一交易平臺上進行場內(nèi)或者場外交易。

這種制度為排放企業(yè)帶來快捷與效率的同時，也顯現(xiàn)出安全隱患：交易市場沒有統(tǒng)一的中央結(jié)算機構(gòu)，無法實現(xiàn)凈額清算；各國的碳排放交易登記處“各自為政”，缺乏統(tǒng)一管理。歐盟排放交易機制存在諸多系統(tǒng)漏洞，導(dǎo)致發(fā)生多起碳排放配額的盜竊事件。[7](P55)最嚴(yán)重的一次是2011年1月百仕通全球投資公司被竊總價值高達700萬歐元的碳配額，最初發(fā)生地在捷克，但隨即便流向多個國家的賬戶。為此歐盟暫停碳市場的現(xiàn)貨交易一周，認(rèn)真審視登記處的安全問題。各國獨立管理自己的碳交易注冊處，這就很難核實碳配額的來源是否合法，一旦失竊很難追回。為了保障交易安全，歐盟吸取前兩個階段的教訓(xùn)，在第三階段進行改革，建立了單一的歐盟注冊登記系統(tǒng)，各個國家的全部交易都必須在這個系統(tǒng)進行，統(tǒng)一管理的交易平臺大大提高了安全系數(shù)，便于結(jié)算。

(六)監(jiān)測、報告和核查制度

監(jiān)測、報告和核查制度(Measurable, Reportable, Verifiable, MRV )是歐盟排放交易機制運行的技術(shù)基礎(chǔ)。在第一階段，各個國家自行負(fù)責(zé)自己國家內(nèi)部碳排放量的監(jiān)測、報告和核查，但由于進入初期試運行階段比較倉促，還沒有任何監(jiān)測經(jīng)驗可循，也沒有可以建立預(yù)測模型的數(shù)據(jù)支撐，因此各個國家采用簡單的預(yù)測計算方法，沒有歐盟層面的統(tǒng)一監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，各國出于國家利益的考慮，提供的監(jiān)測數(shù)據(jù)有失科學(xué)性和準(zhǔn)確性，相應(yīng)的報告和核查制度也有很大差距，集中到歐盟層面的碳排放量數(shù)據(jù)更是有失公允。這一階段歐盟委員會僅制定了《監(jiān)測和報告溫室氣體排放量的指南》，法律效力不高，各國在實際操作上也不一致，對關(guān)鍵術(shù)語的解釋、樣本數(shù)據(jù)的選取、提交報告的要求上都存在較大的分歧，加大了歐盟委員會審核和管理的難度。[8]

為了提高報告的質(zhì)量和數(shù)據(jù)的可比性，歐盟委員會在第三階段進行改革，本著構(gòu)建一個穩(wěn)健、透明、科學(xué)、統(tǒng)一的MRV制度的原則，直接在歐盟層面制定統(tǒng)一的監(jiān)測與報告條例(regulation)，要求所有成員國必須按照條例要求進行監(jiān)測和報告，提高立法效力等級也意味著歐盟的統(tǒng)一管理更加權(quán)威有效。[9]同時，歐盟委員會還專門制定對第三方核查機構(gòu)的認(rèn)證條例，使成員國的核查制度統(tǒng)一，核查報告具有可比性，第三方核查機構(gòu)和獨立核查人員的入門資質(zhì)也進行統(tǒng)一管理，有利于規(guī)范核查活動，促進歐盟建立統(tǒng)一的核查、認(rèn)證服務(wù)市場。除了已經(jīng)生效的《監(jiān)測與上報規(guī)定》、《認(rèn)證與驗證規(guī)定》，目前歐盟正在大力推進歐盟層面的“航運業(yè)二氧化碳排放監(jiān)測、報告和核實機制”的泛機構(gòu)協(xié)議，減排將成為一個具有統(tǒng)一核查標(biāo)準(zhǔn)的強制問題，這對于歐共體的船東協(xié)會成員都是巨大的挑戰(zhàn)。

二、我國碳排放權(quán)交易制度建設(shè)的現(xiàn)狀與不足

2011年我國在北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳等七個省市啟動碳交易試點，四年的試運行取得良好的成績，共計納入排放企業(yè)和重點排放單位1900多家，分配的碳排放配額總量合計約12億噸。截至2015年6月26日，這七個碳市場累計成交量約2509萬噸二氧化碳當(dāng)量，交易總金額高達8.3億元。但是這七個省市的碳市場發(fā)展并不平衡，國家選取這七個試點，也是考慮到它們能代表我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟水平不同的地域。其中上海、深圳的運行效果最佳，重慶和湖北成交量最小，發(fā)展相對滯后。

這七個試點省市各自成立地方碳交易所，過多的交易平臺分散了碳交易量，交易平臺之間的競爭使得碳價格起伏較大，不利于國家對碳交易市場的管理和監(jiān)督。地方交易平臺是建設(shè)全國碳市場的基礎(chǔ)，探索建立地方交易平臺聯(lián)盟是構(gòu)建全國統(tǒng)一碳交易平臺的重要途徑。2014年我國嘗試在北京和河北承德建設(shè)跨區(qū)域的碳交易市場，2015年6月取得重大突破，北京碳交易系統(tǒng)納入了承德的6家水泥企業(yè)，標(biāo)志著我國向全國統(tǒng)一碳市場的建立邁出一大步。[10]

我國目前的碳交易法律體系尚不成形，七個試點省市各自出臺地方法規(guī)，但普遍存在的問題是立法層級較低，只有北京和深圳是在市人大常委會層面通過的立法，其它五個省市均只是政府規(guī)章。而且立法的規(guī)定比較籠統(tǒng)，缺乏可操作性。在重點制度的具體設(shè)計方面，立法尚屬空白。我國現(xiàn)階段未制定關(guān)于初始配額的法律，分配方式、分配程序和取得條件都沒有做出明確的規(guī)定；而且未建立科學(xué)的監(jiān)測、報告和核查法律制度，未能形成標(biāo)準(zhǔn)的碳排放量監(jiān)測和評價體系，碳排放數(shù)據(jù)庫尚在建設(shè)之中，以上問題嚴(yán)重影響我國碳交易市場的有效運行。

直到2014年12月國家發(fā)改委制定的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》正式出臺，才有了第一部國家層面的碳交易立法，但仍然效力等級不高，屬于部門規(guī)章。內(nèi)容簡單，多是框架性規(guī)定，未能建立合理的監(jiān)管體系，發(fā)改委、環(huán)保部、工信部等各個監(jiān)管部門之間的關(guān)系仍混亂不清。

總體而言，我國碳交易試點的運行情況良好，雖然重慶和湖北稍顯滯后，也是受其經(jīng)濟發(fā)展水平所限，減排意識已經(jīng)深入人心，國家減排規(guī)劃方案切實得到執(zhí)行，排放企業(yè)均積極配合碳排放監(jiān)測、計量制度的摸底，接受國家碳排放權(quán)交易機制約束的意愿良好。但是不可否認(rèn)，我國碳排放權(quán)交易制度尚存在許多不足，產(chǎn)生的原因是多方面的。首先，經(jīng)濟發(fā)展水平不高、科學(xué)技術(shù)水平落后是主要因素，尤其體現(xiàn)在我國的碳排放交易技術(shù)立法上，大多缺乏科學(xué)性和可操作性。[11]其次，各個省市過多考慮自身經(jīng)濟利益，存在不能服從國家大局的現(xiàn)象，利益博弈會影響國家碳市場的平衡和統(tǒng)籌。[12]最后，碳排放權(quán)的初始分配制度、第三方獨立核查制度都屬于行政許可的范圍，在這個過程中難免出現(xiàn)權(quán)力尋租的問題，這就迫切需要通過立法對監(jiān)管部門的職權(quán)和工作程序進行約束，加強公眾參與的社會監(jiān)督職能。

我國雖然沒有承擔(dān)強制的減排義務(wù)，但已經(jīng)自愿向國際社會做出減排承諾，現(xiàn)在面臨著巨大的減排壓力，因此加快構(gòu)建全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場是目前的工作重點，我國的目標(biāo)是力爭在2016年試運行，首批試點行業(yè)將包括鋼鐵、電力、石化等六大重點排放行業(yè)，我國迫切需要借鑒國際上成熟的經(jīng)驗，解決現(xiàn)實的制度缺陷問題。

三、歐盟碳交易法律制度對我國的啟示

歐盟碳交易機制十年的發(fā)展路徑為我們提供了范本，有很多經(jīng)驗可循，而其在機制運行之初所經(jīng)歷的“陣痛”更是值得我們深入研究，我國應(yīng)結(jié)合本國國情，在構(gòu)建國家級碳排放權(quán)交易法律制度時注意避免，爭取以最低的代價，在規(guī)范合理的制度支撐下運行碳交易市場。具體而言，我國應(yīng)從以下三個方面著力推進國家碳交易市場的建設(shè)：

(一)以歐盟為鑒，完善我國的碳交易立法體系

現(xiàn)行的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》規(guī)定過于簡單，立法層級較低，法律效力不高。我國應(yīng)當(dāng)在人大常委會的層面，制定統(tǒng)一的《碳排放權(quán)交易法》，在法律中明確碳排放權(quán)的屬性，對于創(chuàng)設(shè)、運行和核查環(huán)節(jié)的具體制度做出詳細規(guī)定，厘清各監(jiān)管部門的職責(zé)與分工。歐盟碳排放權(quán)交易制度成功的經(jīng)驗之一就是制定了嚴(yán)格的處罰機制，保障碳交易各項政策法規(guī)的實施。我國應(yīng)借鑒其經(jīng)驗，利用高位立法的優(yōu)勢，建立嚴(yán)格的追責(zé)機制，對于違反法律的排放主體、核查機構(gòu)及獨立核查人員、交易機構(gòu)及從業(yè)人員、監(jiān)管部門等，都必須視其情節(jié)，以不同的處罰形式追究其民事、行政以至刑事責(zé)任。

(二)理順監(jiān)管體系，建立科學(xué)的碳交易監(jiān)管制度

我們應(yīng)當(dāng)吸取歐盟前兩個階段監(jiān)管不力的慘痛教訓(xùn)，建立科學(xué)合理的多層次監(jiān)管體系。國家應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個專門的碳交易管理機構(gòu)，融合現(xiàn)行的發(fā)改委、環(huán)保部、工信部等的職能，負(fù)責(zé)對國家層面的碳交易進行綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)管，包括對總量控制、初始分配、獨立第三方核查機構(gòu)及人員等進行全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的管理。同時各地設(shè)立對應(yīng)的管理部門，負(fù)責(zé)本地域的碳交易監(jiān)管及與國家管理機構(gòu)的對接。

十六屆四中全會以來，我國正在全力深化司法改革，因此應(yīng)當(dāng)按照法治政府和責(zé)任政府的標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整政府在碳交易中的監(jiān)管職能。政府通過制定法律及實施細則對碳市場進行監(jiān)管，重點保障碳價格的穩(wěn)定，在初級階段可以設(shè)定浮動的上限和下限，超出上下限時政府采取措施調(diào)整。待國家統(tǒng)一碳市場運行一段時間之后，碳價格穩(wěn)定可控之時，再進入完全遵循市場規(guī)律的價格形成體系。[13]同時應(yīng)發(fā)揮獨立第三方核查機構(gòu)、交易機構(gòu)和社會公眾等非政府監(jiān)管的優(yōu)勢，提高監(jiān)管的專業(yè)性和廣泛參與性。

(三)細化交易規(guī)則，構(gòu)建碳交易的重點制度

構(gòu)建完善的碳交易重點制度是事關(guān)成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，我國應(yīng)通過制定相應(yīng)的管理辦法和實施細則，規(guī)定重點制度的運行規(guī)則及追責(zé)機制，保證重點制度的運行有法可依，在出現(xiàn)違法情形時可追究法律責(zé)任。

1、建立國家統(tǒng)一的總量限制與初始分配制度

我國應(yīng)在全國層面建立統(tǒng)一的總量限制與初始分配制度，總量的設(shè)定遵循“從上而下”原則，設(shè)定依據(jù)是我國應(yīng)承擔(dān)的減排額和預(yù)測排放額，總排放量確定以后再按照一定標(biāo)準(zhǔn)分配到各個地區(qū)。初始分配方式為免費發(fā)放和拍賣相結(jié)合，以保護排放企業(yè)的參與積極性，待市場運行一段時期，政府對碳市場可控之后再逐步提高拍賣的比例。

2、建立國家統(tǒng)一注冊登記制度

我國應(yīng)整合原試點地區(qū)的注冊登記系統(tǒng)，借鑒國際上已有的先進技術(shù)與管理經(jīng)驗，建立國家層面統(tǒng)一的注冊登記制度，保證國家監(jiān)管機構(gòu)的集中統(tǒng)一管理，這有利于監(jiān)督交易的來源與流向，從技術(shù)上保障交易安全，促進交易的便利、快捷。[14]我國未來必然會成為國際碳交易市場的重要成員，因此在穩(wěn)定運行一個階段之后，我國的碳交易注冊系統(tǒng)應(yīng)盡快實現(xiàn)國際化，與聯(lián)合國及其它國家的登記系統(tǒng)進行對接。

3、構(gòu)建國家統(tǒng)一交易平臺的服務(wù)與監(jiān)管制度

交易平臺能夠促進碳交易高效、快捷地進行，規(guī)范并監(jiān)管碳交易行為。我國目前在七個試點省市都成立了獨立的碳交易所，這種交易平臺“遍地開花”的局面會浪費有限的國家資源，不利于規(guī)模效應(yīng)的形成。因此，我國應(yīng)著力整合地方交易所，可以采取先允許這七個交易所鏈接交易的形式，形成全國統(tǒng)一的碳市場，再通過公平競爭的方式，實現(xiàn)七個交易所的優(yōu)勝劣汰，最終形成統(tǒng)一的國家級交易平臺。這也將有利于我國未來擴大交易范圍，豐富交易品種，促進碳金融等衍生行業(yè)的發(fā)展。

4、建立碳排放信息披露及公眾參與制度

我國可以通過建立企業(yè)碳排放信息披露和公眾參與制度，保障碳排放交易的有序進行。碳排放信息披露制度要求納入排放體系的企業(yè)定時公布其排放信息，具體內(nèi)容包括碳排放強度、碳排放合規(guī)指標(biāo)、企業(yè)的碳減排投入資金、政府的碳減排支持、碳排放分類與核算等，各地監(jiān)管部門通過對這些信息的了解，全面掌握本地區(qū)的排放情況，制定碳排放分配方案。公眾參與是環(huán)境法的基本制度之一，碳排放權(quán)交易作為解決氣候變化問題的重要手段，離不開公眾的全面參與。[15]我國應(yīng)當(dāng)在立法中確立公眾參與碳排放交易的權(quán)利，明確規(guī)定參與的具體方式與程序。

5、構(gòu)建國家統(tǒng)一的監(jiān)測、報告和核查制度(MRV )

我國應(yīng)通過國家層面的統(tǒng)一立法構(gòu)建MRV機制，保證各地區(qū)都按照同一標(biāo)準(zhǔn)進行監(jiān)測、報告和核查，明確報告制度的具體要求，對企業(yè)監(jiān)測的方法、設(shè)備等具體技術(shù)因素提供詳盡的操作指引，而且對獨立第三方核查機構(gòu)的入門資質(zhì)、核查程序做出統(tǒng)一規(guī)定，保障核查環(huán)節(jié)的公正、客觀、透明。第三方核查機構(gòu)中的獨立核查人員是碳交易非政府監(jiān)管中的關(guān)鍵主體，作為技術(shù)問題的鑒定者和評判者，其專業(yè)性和客觀性決定了核查報告的公信力，而且這個崗位對專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)道德都有較高的要求，應(yīng)由國家統(tǒng)一設(shè)立入門資格標(biāo)準(zhǔn)和考試選拔制度，并定期進行考核和培訓(xùn)，對于曾經(jīng)瀆職的人員，一定要嚴(yán)格追究責(zé)任，并視情節(jié)輕重給予罰款、責(zé)令改正、吊銷從業(yè)證照等行政處罰，構(gòu)成犯罪的要承擔(dān)刑事責(zé)任。

四、結(jié)束語

歐盟碳排放權(quán)交易機制始于2005年，那時候沒有任何先例可循，溫室氣體監(jiān)測、核查技術(shù)也處于較低水平，因此第一階段的目標(biāo)是“在干中學(xué)”，爭取取得各成員國的支持；第二階段是針對第一階段的不足進行完善，繼續(xù)鞏固碳交易機制的穩(wěn)定運行；八年之后進入第三階段，積累了足夠的經(jīng)驗，各個國家也完全接納排放交易機制的管理，歐盟再對重點制度做出全面深刻的改革，徹底取消國家分配方案，集中管理碳配額的初始分配，統(tǒng)一各項監(jiān)測、核查制度的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

綜上所述，歐盟碳交易法律制度的變革遵循發(fā)展規(guī)律，符合每個時期的特點與要求。我國應(yīng)借鑒歐盟經(jīng)驗，在不同的發(fā)展階段制定相應(yīng)的政策與法規(guī)。目前階段首先是制定統(tǒng)一的《碳排放權(quán)交易法》，統(tǒng)領(lǐng)國家級碳排放權(quán)交易制度建設(shè)的各個方面。第二，針對制度建設(shè)中需要解決的問題，分門別類制定部門規(guī)章，并授權(quán)地方各級人大及政府結(jié)合地區(qū)特點制定地方法規(guī)，形成健全合理的立法體系。第三，應(yīng)特別重視加強對碳市場的監(jiān)管，完善監(jiān)管立法，理順監(jiān)管機構(gòu)之間的關(guān)系，調(diào)整政府的監(jiān)管職能。未來隨著碳市場的逐步成熟，再采取更加科學(xué)、智能、嚴(yán)格的監(jiān)管方式，爭取少走彎路，低成本、高效率地建設(shè)全國統(tǒng)一碳交易市場，并保證其穩(wěn)健運行。

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The Reform and Inspirations of the EU Carbon

Emissions Trading Legal System

Hao Haiqing1, Mao Jianmin2

(1.School of Law , Qingdao University, Qingdao 266071, China;

2. Qingdao Property Rights Exchange, Qingdao 266100, China)

Abstract:The EU carbon emissions trading system is the most mature one with demonstration effect in the world. The legal system has been improved and revised in the ten years. The reform in the third phase is particularly important including the total control, initial allocation, measurable method, report, inspection, registration, market supervision, etc. At present China's carbon trading legislation is of low level and lacking in operability. In-depth analysis of the causes, mechanisms and the main system can provide important inspirations for our country. We should draw on the experience of the EU to set up national carbon trading market and establish the legislation and the key system.

Key words: European Union(EU); carbon emissions trading; legal system; reform

責(zé)任編輯：周延云