王德龍 鐘宇菲

摘 要：本文探討孤棄兒童民間救助機(jī)制的合理性與合法性問(wèn)題。文章首先對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的民間救助機(jī)構(gòu)的法律地位進(jìn)行分析，并對(duì)比現(xiàn)行法律設(shè)定的對(duì)孤棄兒童救助制度的缺陷，闡述民間救助出現(xiàn)的合理性和遭遇的規(guī)制困境；在此基礎(chǔ)上提出通過(guò)明確法律地位，建立準(zhǔn)入制度，規(guī)范資金和稅收制度，完善監(jiān)督制度，以及制定《兒童福利法》等措施，全面規(guī)范孤棄兒童民間救助制度，更好地保障孤棄兒童的權(quán)利。

關(guān)鍵詞：孤棄兒童；民間救助機(jī)構(gòu)；助養(yǎng)行為

一、民間救助機(jī)構(gòu)收容教養(yǎng)孤棄兒童行為的法律性質(zhì)

蘭考火災(zāi)事故發(fā)生以后，常年“收養(yǎng)”病殘棄兒的袁厲害及其民間救助機(jī)構(gòu)被推到了輿論的風(fēng)口浪尖。有學(xué)者認(rèn)為這種養(yǎng)育孤棄兒童的行為是一種“收養(yǎng)行為”，并且構(gòu)成了“非法收養(yǎng)”。但我國(guó)法律對(duì)收養(yǎng)是有嚴(yán)格規(guī)定的?！妒震B(yǎng)法》第六條規(guī)定“收養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)滿足四個(gè)條件：無(wú)子女；有撫養(yǎng)教育被收養(yǎng)人的能力；未患有醫(yī)學(xué)上認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)收養(yǎng)子女的疾?。荒隄M三十周歲。”并且收養(yǎng)當(dāng)事人必須履行我國(guó)法定的收養(yǎng)登記手續(xù)收養(yǎng)關(guān)系方可成立。因此民間救助機(jī)構(gòu)收容養(yǎng)育孤棄兒童的行為是不能構(gòu)成“收養(yǎng)“的。

筆者更傾向于將民間機(jī)構(gòu)這種收容教養(yǎng)孤棄兒童的行為定義為助養(yǎng)行為，并且這種行為在某些地區(qū)的法規(guī)中，被認(rèn)定為一種撫養(yǎng)棄嬰的方式。①這種行為并非是一種簡(jiǎn)單的以給予金錢為方式的助養(yǎng)，而是選擇將這些孤棄兒童集中起來(lái)?yè)狃B(yǎng)，直接性的照顧這些孩子們的起居，在給予一定物質(zhì)幫助的同時(shí)，給予精神上的撫慰。救助人和被救助人不存在任何法律上的父母子女關(guān)系（盡管他們可能如此稱呼），救助人完全是出于愛(ài)心與善良對(duì)這些孤棄兒童進(jìn)行救助，其實(shí)質(zhì)就是一種組織或者個(gè)人作出的社會(huì)救助行為。因此，所謂的民間“收養(yǎng)”機(jī)構(gòu)是一種以助養(yǎng)為主要形式的、社會(huì)公益性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體，其與孤棄兒童之間是助養(yǎng)關(guān)系，而非“非法收養(yǎng)”。救助機(jī)構(gòu)是不能獲得對(duì)孤棄兒童的監(jiān)護(hù)權(quán)，孤棄兒童的監(jiān)護(hù)責(zé)任仍然歸于國(guó)家。

二、我國(guó)民間救助機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀分析

民間救助機(jī)構(gòu)往往是出于創(chuàng)辦人的憐憫之心，是一種個(gè)人善行，當(dāng)中的大部分人生活不是很富裕，創(chuàng)設(shè)的機(jī)構(gòu)的收容養(yǎng)育能力遠(yuǎn)不能保障孤棄兒童獲得良好的生活、教育和醫(yī)療條件。由于缺乏法定的相關(guān)證明，他們不能被認(rèn)定為孤兒，無(wú)法獲得法律意義上的“正常身份”，無(wú)法享受國(guó)家的補(bǔ)助和免費(fèi)醫(yī)療，更無(wú)法進(jìn)入國(guó)家的免費(fèi)教育體系。面對(duì)這種困境，有些地方于是根據(jù)《民政部等七部門關(guān)于進(jìn)一步做好棄嬰相關(guān)工作的通知》的要求，對(duì)這些沒(méi)有具備養(yǎng)育能力的民間機(jī)構(gòu)，會(huì)同公安等有關(guān)部門責(zé)令其停止收留活動(dòng)，并將收留的棄嬰一律送交民政部門設(shè)立的兒童福利機(jī)構(gòu)收留撫養(yǎng)。

這種將這些民間機(jī)構(gòu)一刀切式的全部取締，將其收容的孤棄兒童全部收歸國(guó)家福利機(jī)構(gòu)撫養(yǎng)的做法是完全不可取的。我國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的數(shù)量非常有限，政府這種取締民間救助機(jī)構(gòu)的做法并沒(méi)有從孤棄兒童的社會(huì)福利保障出發(fā)，而是一種規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的解決方案。認(rèn)真追究這些民間救助機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期大量存在的原因，還是我國(guó)的國(guó)家公立福利機(jī)構(gòu)無(wú)法滿足社會(huì)現(xiàn)狀的需求。

三、民間助養(yǎng)行為的規(guī)制缺陷

蘭考大火事件表面是偶發(fā)事件，但深層次思考有其必然性，這種看似可以避免實(shí)際無(wú)法避免的悲劇折射出我國(guó)在規(guī)范民間救助機(jī)構(gòu)和保障兒童福利方面的漏洞和不足。

（一）缺乏對(duì)民間助養(yǎng)行為人助養(yǎng)條件的審查。我們?cè)谥肛?zé)助養(yǎng)行為人沒(méi)有負(fù)起高度的注意義務(wù)，更也要指責(zé)政府部門在民間助養(yǎng)機(jī)構(gòu)設(shè)立時(shí)沒(méi)有采取有效的審查，消除此類安全隱患。

（二）缺乏對(duì)民間救助機(jī)構(gòu)的追蹤監(jiān)督。各地政府部門往往對(duì)民間救助行為采取放任的態(tài)度，這也是導(dǎo)致民間救助機(jī)構(gòu)事故不斷的重要原因。缺少行政的監(jiān)督，助養(yǎng)行為人在助養(yǎng)過(guò)程中就很可能會(huì)發(fā)生傷害孤棄兒童的事件，甚至?xí)写蛑皭?ài)心”的旗號(hào)，謀取非法利益的行為。設(shè)立民間救助機(jī)構(gòu)是一種善舉，也有可能變?yōu)橹\取個(gè)人私利的手段。

（三）缺乏對(duì)民間救助機(jī)構(gòu)的幫扶措施。當(dāng)今現(xiàn)狀是政府部門對(duì)民間設(shè)立的救助機(jī)構(gòu)不管不問(wèn)，任由其經(jīng)濟(jì)狀況無(wú)法滿足被助養(yǎng)者基本的生活、教育和醫(yī)療保障，卻不給予任何的的財(cái)政支持，這是一種逃避應(yīng)有的國(guó)家責(zé)任的表現(xiàn)。

（四）國(guó)家公權(quán)力對(duì)民間救助機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、扶持、懲罰等一系列行為沒(méi)有法律的保障。雖然我國(guó)目前的法律或多或少的涉及到國(guó)家的社會(huì)救助責(zé)任，但卻沒(méi)有法律涉及國(guó)家公權(quán)力對(duì)民間救助機(jī)構(gòu)的管制。這一漏洞既讓行政部門無(wú)法依法對(duì)民間救助機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要的審查和管理，也使得民間救助機(jī)構(gòu)在受到行政部門的侵害后無(wú)法維護(hù)自身的合法權(quán)益。

四、完善民間救助制度的建議

亡羊補(bǔ)牢，亦為時(shí)未晚。這樣慘痛的事情發(fā)生之后，我們確實(shí)應(yīng)當(dāng)反思我國(guó)公權(quán)力在當(dāng)前孤棄兒童的民間救助問(wèn)題上存在的缺失，更需要反思我國(guó)法律法規(guī)對(duì)社會(huì)孤棄兒童保護(hù)方面的缺憾。

（一）賦予民間機(jī)構(gòu)獨(dú)立的法律地位

類似袁厲害的民間救助行為不論是受到社會(huì)的褒貶，在一定意義上都體現(xiàn)出在國(guó)家救助制度缺失的情況下，民間救助機(jī)構(gòu)尷尬的法律地位。民間救助機(jī)構(gòu)不被法律所認(rèn)可，被其助養(yǎng)的孩子們也就難以獲得法律意義上“正常人”的身份，這也意味著他們難以享受國(guó)家福利政策的陽(yáng)光。在中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)狀下，政府無(wú)法做到將全部的社會(huì)孤棄兒童都收歸政府主辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)養(yǎng)育，必須要?jiǎng)訂T社會(huì)力量，拓寬救助渠道。民間機(jī)構(gòu)對(duì)孤棄兒童的助養(yǎng)不再僅僅是政府機(jī)構(gòu)養(yǎng)育的必要補(bǔ)充，而應(yīng)該在社會(huì)孤棄兒童的救助體系占據(jù)重要地位，國(guó)家必須在賦予其獨(dú)立合法的身份地位的前提下，民間機(jī)構(gòu)才可能在政府福利機(jī)構(gòu)、民間收養(yǎng)機(jī)構(gòu)和家庭式收養(yǎng)這種三維一體的兒童福利體系中發(fā)揮協(xié)調(diào)和紐帶作用，才能有效緩和我國(guó)當(dāng)前社會(huì)孤棄兒童日漸增多而社會(huì)福利機(jī)構(gòu)收容能力越發(fā)吃緊的尷尬局面。因此，確立民間救助機(jī)構(gòu)獨(dú)立合法的法律地位是管理和保護(hù)的重要前提。

（二）建立準(zhǔn)入機(jī)制

我國(guó)法律只規(guī)定了收養(yǎng)的條件，卻對(duì)助養(yǎng)行為的條件只字未提。當(dāng)然，這也要區(qū)分情況對(duì)待。如果是個(gè)人對(duì)孤棄兒童進(jìn)行資金或者其他物質(zhì)資助，只要行為人具備完全的民事行為能力即可；如果是設(shè)立民間救助機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)孤棄兒童進(jìn)行救助，必須由政府進(jìn)行設(shè)立前的審查。為了避免助養(yǎng)的孤棄兒童遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出民間助養(yǎng)行為人經(jīng)濟(jì)能力范圍之外的現(xiàn)象，國(guó)家應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行事先的審查，根據(jù)民間助養(yǎng)行為人的經(jīng)濟(jì)能力、所獲得的社會(huì)幫助、助養(yǎng)機(jī)構(gòu)規(guī)模等因素確定其助養(yǎng)孤棄兒童的人數(shù)，以保證所被助養(yǎng)的孤棄兒童享受較高的生活、教育和醫(yī)療條件。對(duì)于不符合設(shè)立助養(yǎng)機(jī)構(gòu)的條件，但個(gè)人或群體有愛(ài)心和能力從事助養(yǎng)多名孤棄兒童工作的，政府可對(duì)其進(jìn)行必要的資助，促使民間救助機(jī)構(gòu)的設(shè)立，或者引導(dǎo)其參與政府主辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)或其他民間救助機(jī)構(gòu)的救助工作，將個(gè)人的這種愛(ài)心通過(guò)其他形式奉獻(xiàn)社會(huì)。準(zhǔn)入機(jī)制的設(shè)立不是為了設(shè)置門檻，而是使得民間助養(yǎng)行為人在其經(jīng)濟(jì)實(shí)力范圍內(nèi)保證被助養(yǎng)孤棄兒童的生活、教育和醫(yī)療水平，充分保障助養(yǎng)行為人和被助養(yǎng)的孤棄兒童的權(quán)益。

（三）改進(jìn)孤棄兒童助養(yǎng)登記制度

我國(guó)法律規(guī)定了個(gè)人不符合收養(yǎng)條件但有助養(yǎng)意向的，可向棄嬰和兒童發(fā)現(xiàn)地的縣（市）人民政府民政部門或社會(huì)福利機(jī)構(gòu)提出助養(yǎng)申請(qǐng)，登記集體戶口后簽訂義務(wù)助養(yǎng)協(xié)議。這一規(guī)定看似簡(jiǎn)單，卻過(guò)程繁瑣，不利于助養(yǎng)關(guān)系的成立，不利于對(duì)孤棄兒童最大程度的保護(hù)。政府要簡(jiǎn)化登記手續(xù)，鼓勵(lì)民間收容機(jī)構(gòu)進(jìn)行助養(yǎng)登記，讓有登記的被助養(yǎng)兒童全面享受國(guó)家對(duì)孤棄兒童的保護(hù)政策。

（四）規(guī)范資金與稅收制度

民間救助機(jī)構(gòu)作為公益性社會(huì)團(tuán)體也可以接受來(lái)自自然人、法人和其他社會(huì)組織的捐贈(zèng)，捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用和管理必須要符合《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》的要求，建立健全財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度和受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用制度。民間救助機(jī)構(gòu)獲得的國(guó)家撥款或者社會(huì)捐贈(zèng)，政府必須掌控使用和管理情況，連同被救助的孤棄兒童的生活狀況，一并作為一種政府工作信息，定期向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督。國(guó)務(wù)院財(cái)政部門在稅收制度中可以將創(chuàng)辦民間救助機(jī)構(gòu)者以及對(duì)其捐助的社會(huì)組織和個(gè)人的所得稅減免納入優(yōu)惠體系中，這樣能夠減少民間救助機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，將更多的金錢投入到孤棄兒童生活、教育和醫(yī)療水平的提高，有利對(duì)于弱勢(shì)群體生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的進(jìn)一步保障。

（五）完善監(jiān)督制度

民間救助機(jī)構(gòu)在登記設(shè)立之后，政府不能放任不管，任憑其自由發(fā)展，必須進(jìn)行有效的監(jiān)督。政府可以定期派專業(yè)人士到民間助養(yǎng)機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行調(diào)查，查看該機(jī)構(gòu)是否符合助養(yǎng)指定孤棄兒童人數(shù)，對(duì)于不符合要求的，要求其改善孤棄兒童的生活環(huán)境。確實(shí)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的，政府可以對(duì)其進(jìn)行必要的資助，幫助該機(jī)構(gòu)達(dá)到較高標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于多次調(diào)查不合格的民間救助機(jī)構(gòu)，政府部門可以對(duì)其批評(píng)教育，必要時(shí)候不再允許其助養(yǎng)孤棄兒童，并將其助養(yǎng)的兒童送往兒童福利院撫養(yǎng)。民間救助機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者和工作人員的工作行為也要進(jìn)行監(jiān)管，并配合公眾、審計(jì)部門的監(jiān)督。

（六）制定《兒童福利法》

我國(guó)現(xiàn)有的孤棄兒童保護(hù)法律法規(guī)，相對(duì)分散和混亂，②導(dǎo)致我國(guó)的兒童福利行政管理制度一直處于一種“虛化“的狀態(tài)，非常不利于兒童福利工作的推廣。因此，出臺(tái)一部《兒童福利法》，立法確立兒童福利制度已是迫在眉睫。通過(guò)系統(tǒng)立法，設(shè)立專門的兒童福利財(cái)政預(yù)算體系，并將其納入國(guó)家預(yù)算體系，防止各級(jí)政府有錢建造奢華的辦公樓卻對(duì)兒童福利的“無(wú)能為力”。同時(shí)，在立法中可以規(guī)定從中央到地方設(shè)立一個(gè)單獨(dú)的、垂直統(tǒng)一管理的、專門負(fù)責(zé)兒童福利工作的部門，負(fù)責(zé)對(duì)民間救助機(jī)構(gòu)進(jìn)行政策性的引導(dǎo)和統(tǒng)一的監(jiān)管。這樣可以使行政管理與兒童的照顧分開，提高管理效率。在立法中也要明確行政部門的職能和責(zé)任，為其行使國(guó)家權(quán)力提供法律依據(jù)，也為追究責(zé)任提供法律依據(jù)?？山梃b英國(guó)的國(guó)民救助委員會(huì)、美國(guó)的社會(huì)保障委員會(huì)。

逝者安息，我們惟愿這次蘭考的大火，能夠切實(shí)推動(dòng)我國(guó)的孤棄兒童福利立法，從制度和體系上保障類似的事件不再發(fā)生。（作者單位：暨南大學(xué)法學(xué)院）

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注解：

① 2003年10月9日，山西省大同市發(fā)布了《大同市棄嬰棄兒權(quán)益保障辦法》第十三條規(guī)定：社會(huì)福利機(jī)構(gòu)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可采取機(jī)構(gòu)撫養(yǎng)、家庭寄養(yǎng)、社會(huì)助養(yǎng)等多種形式是撫養(yǎng)棄嬰棄兒。

② 我國(guó)目前對(duì)孤棄兒童的救助保護(hù)在法律層面幾乎屬于空白，行政法規(guī)主要包括《城市居民最低生活保障條例》、《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》、《關(guān)于加強(qiáng)未成年人思想道德建設(shè)的若干意見》等；行政規(guī)章主要有《關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展孤殘兒童福利事業(yè)的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)流浪未成年人工作的意見》、《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》等；相關(guān)政策有藍(lán)天計(jì)劃、明天計(jì)劃、重生行動(dòng)等。對(duì)孤棄兒童保護(hù)的層次較低，相對(duì)分散。