黃旻雁

摘 要：地方政府通過融資平臺公司舉債，雖可籌措到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，卻也導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險難以控制。黨中央、國務(wù)院從體制上、機制上和源頭上進(jìn)行了控制和化解債務(wù)風(fēng)險的相關(guān)部署。43號文的發(fā)布更是對現(xiàn)有地方政府性債務(wù)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，并形成通過PPP模式進(jìn)行突破的可能。PPP模式所具有的政府與私人部門伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的三大特點，使其有特定的運作模式及權(quán)責(zé)關(guān)系。該模式與原有合作模式相比，更具優(yōu)勢。在全面改革戰(zhàn)略中，PPP的機制創(chuàng)新可以產(chǎn)生寶貴的正面效應(yīng)。但我們也不能忽略實踐運作中出現(xiàn)的問題，如定價機制的問題、政府投入的問題、監(jiān)管的問題、制度化建設(shè)的問題等。

關(guān)鍵詞：融資；PPP模式；特點；運作模式；政府債務(wù)

中圖分類號：F812.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）35-0201-03

引言

2008年以后，中國的地方政府性債務(wù)呈快速擴張的態(tài)勢。債務(wù)的快速擴張使得迅猛發(fā)展的中國經(jīng)濟背負(fù)越來越重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。地方政府通過融資平臺公司來舉債，雖可籌措到建設(shè)資金，卻也導(dǎo)致難以劃清政府與企業(yè)各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，致使融資風(fēng)險難以控制。為此，審計署從2011年以來對地方政府債務(wù)進(jìn)行了三次摸底，在一定程度上揭露了債務(wù)風(fēng)險。從審計結(jié)果可以看出，黨中央、國務(wù)院對地方政府性債務(wù)管理工作的加強作出了一系列全局性部署，包括從體制上、機制上和源頭上控制和化解債務(wù)風(fēng)險。

2014年10月，國務(wù)院辦公廳突發(fā)43號文，對地方政府性債務(wù)管理進(jìn)行了加強部署，這標(biāo)志著地方政府融資主體、形式等已發(fā)生顛覆性大變革。43號文在融資主體上分清了政府和企業(yè)的責(zé)任界限，并提出在融資規(guī)模上實行規(guī)?？刂?。這就有通過PPP這種地方融資創(chuàng)新機制進(jìn)行突破的可能。

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革，要求大幅度減少政府對資源的直接配置，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資和運營。2013年，財政部樓繼偉部長表示，在當(dāng)今公共部門財政困難的情況下，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展可通過PPP等方式積極調(diào)動私人資本參與。如此，我國公路、鐵路、市政公用等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，以及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會公共服務(wù)投資，原有以政府單一投資的模式將被打破。財政部從體制、機制創(chuàng)新的角度，對發(fā)展PPP模式作出了全面、系統(tǒng)的工作部署。

一、PPP模式的含義和發(fā)展

PPP是Public-Private Partnership（公私合作伙伴模式）的縮寫，簡而言之即是政府向社會購買服務(wù)。廣義PPP是指政府公共部門與私人部門合作過程中，以非公共部門所擁有的資源提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而建立起的合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為特征，管理模式主要包括BOT、BOO、TOT、PFI等模式。狹義PPP是指政府與私人部門組成特殊目的（SPV公司，引入社會資本，合作開發(fā)，共擔(dān)風(fēng)險，全程合作，期滿后移交給政府的公共服務(wù)開發(fā)運營方式。

考究PPP的起源，可以從幾百年前說起。15世紀(jì)，英國通過立法規(guī)定對道路進(jìn)行養(yǎng)護，并授予公路養(yǎng)護人收費特權(quán)，這即是最早由政府和私人部門提供公共服務(wù)的雛形；到了19世紀(jì)的英國，95%的倫敦居民可以從私營企業(yè)那里得到管道供水（PPP研究專業(yè)委員會課題組，2014）。20世紀(jì)七八十年代，迫于基礎(chǔ)建設(shè)公共項目的財政壓力，歐美發(fā)達(dá)地區(qū)國家開始運用BOT模式，即在特許期內(nèi)通過“使用者付費”的方式，引導(dǎo)私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有關(guān)私人部門承擔(dān)了巨大的風(fēng)險，緩解了財政支出壓力。1992年，英國政府對BOT模式優(yōu)化，提出了PFI模式，以招投標(biāo)方式，由私人部門在特許經(jīng)營期內(nèi)以“政府付費”的模式進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)與運營，強調(diào)提供公共服務(wù)。近年來，發(fā)達(dá)國家又探索了更優(yōu)化模式，即本文談及的PPP模式，此模式彌補了PFI、BOT等模式的不足，更加強調(diào)公私部門的全程合作，轉(zhuǎn)移公共部門風(fēng)險，實現(xiàn)公共事業(yè)的經(jīng)濟價值最大化。

二、PPP模式的特征

PPP模式基于一種持久、有關(guān)聯(lián)的合作。對于私人資本而言，追求的是穩(wěn)定的投資回報率；而對公共部門而言，需要平衡風(fēng)險和收益。所以說，PPP是一種非常有效的激勵相容合約安排（（英）Darrin grimsey（澳）Mervyn K.Lewis，2008）。我們從PPP模式含義及淵源，可以看出該模式具有如下3個特征。

一是伙伴關(guān)系。所有的PPP項目必須建立在伙伴關(guān)系上，沒有伙伴關(guān)系，PPP模式就無從談起。政府與私人部門做為參與者都必須提供最好的資源，以通過提供的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)使資源的最大價值得以實現(xiàn)。雙方為之所以形成伙伴關(guān)系，關(guān)鍵因素即項目目標(biāo)一致，雙方合作某個具體項目，以資源最少來實現(xiàn)產(chǎn)品或服務(wù)供給最多，提高公共服務(wù)效率。但是如何長久維持這種伙伴關(guān)系，那就需要具備另外兩個特征。

二是利益共享。原來的公私合作模式實質(zhì)上是合約關(guān)系，而PPP模式卻是政府與私人部門因同一具體項目而形成的共同利益繼而達(dá)成共識。PPP項目一般都是基礎(chǔ)設(shè)施類公益項目，不允許通過提高價格來實現(xiàn)利潤最大化，而是必須控制可能的高額利潤，保持穩(wěn)定、平和的投資回報，實現(xiàn)盈利而非暴利。

三是風(fēng)險共擔(dān)。PPP模式與以往模式另一不同之處在于，更多考慮政府與私人部門風(fēng)險的優(yōu)勢互補、最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔(dān)，而將整體風(fēng)險最小化（研究專業(yè)委員會課題組，2014）。一般而言，政府持有和營運基礎(chǔ)設(shè)施類公益項目承擔(dān)的風(fēng)險成本較大，但是如果把部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移給管理成本低的私人部門，那就可以使政府成本大大降低。在基礎(chǔ)設(shè)施項目運營中，雙方評估風(fēng)險，如自己有優(yōu)勢方面的風(fēng)險，政府可以盡可能地承擔(dān)，而讓私人部門盡可能小地承擔(dān)風(fēng)險。也就是說，雙方誰更能控制哪種風(fēng)險，誰就承擔(dān)該風(fēng)險。

三、PPP的運作模式、運作過程及權(quán)責(zé)分配

（一）運作模式

從運作模式看，PPP模式的一般做法是政府與私人部門共同組成SPV公司，針對特定資產(chǎn)或項目，與政府簽訂特許經(jīng)營合同，并由SPV公司負(fù)責(zé)項目設(shè)計、融資、建設(shè)、運營，待特許經(jīng)營期滿后，SPV終結(jié)并將項目移交給政府。endprint

（二）運作過程

從運作過程來看，首先是準(zhǔn)備階段，包括項目確立、項目立項。項目確立階段最關(guān)鍵問題在于項目方案提出、方案可行性研究及確定的過程。只有項目的技術(shù)和經(jīng)濟可行性論證確實可行，并能將風(fēng)險控制在可以接受的范圍之類，銀行等金融機構(gòu)才會提供貸款，因此，政府要成功吸引私人部門的加入并成功獲得貸款。必須進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)募夹g(shù)和經(jīng)濟可行性分析。

其次是招投標(biāo)階段。運用PPP模式融資的項目通常是通過招標(biāo)來確定合作伙伴。招標(biāo)文件包括項目的規(guī)模、履約標(biāo)準(zhǔn)、履約時間、收入性質(zhì)和范圍、特許經(jīng)營協(xié)議草案等。（1）招標(biāo)文件編制完后，政府應(yīng)向社會公布項目招標(biāo)信息，邀請私人部門參與投標(biāo)。（2）有投標(biāo)意向的私人部門可在考慮投資回報、融資方案、項目風(fēng)險等因素的基礎(chǔ)上編制投標(biāo)書并在規(guī)定的時間內(nèi)投遞標(biāo)書。（3）業(yè)主應(yīng)組成評估小組進(jìn)行專業(yè)的評選后確認(rèn)中標(biāo)候選人。（4）業(yè)主可以與暫定的中標(biāo)人進(jìn)行談判，談判順序通常是從最優(yōu)的候選人開始。（5）談判結(jié)束宣布中標(biāo)結(jié)果之后，中標(biāo)的私人部門應(yīng)在一定時間內(nèi)組建SPV公司，辦妥公司成立的有關(guān)事宜。（6）項目公司成立后，政府需按事先約定于項目公司之間簽署特許經(jīng)營協(xié)議。

再次是融資階段。項目公司根據(jù)融資計劃制定融資實施計劃、包括融資策略和方法、談判時間計劃和融資前的文件準(zhǔn)備。通過與貸款人的協(xié)調(diào)和談判達(dá)成合作意向并簽署貸款合同。在這個過程中，政府應(yīng)給予擔(dān)保協(xié)助，減小私人企業(yè)的融資難度。

最后是實施階段，包括項目設(shè)計與建造、項目運營與移交等。項目的設(shè)計與建造中有大量的參與者，并需要與各個單位簽訂合同，包括設(shè)計合同、建設(shè)合同、咨詢管理合同、保險合同、監(jiān)理合同等。開發(fā)過程中，政府需要對項目的實施狀況進(jìn)行監(jiān)督，與私人部門共同努力完成項目的建設(shè)過程。項目的運營可以由SPV管理公司委托專業(yè)管理公司來完成，也可以由SPV公司自己來完成運營工作。這一階段，SPV公司可以獲取項目收益，同時要支付運營成本、還本付息、繳納稅收和利益分紅。特許經(jīng)營期到期后，項目將按照特許經(jīng)營協(xié)議中規(guī)定的要求移交給政府。

（三）權(quán)責(zé)分配

在PPP模式的項目環(huán)境下，各個參與者的介入項目的出發(fā)點是不同的。如政府希望減少財政壓力、提高項目建設(shè)和運營效率、促進(jìn)社會和諧發(fā)展等，而私人部門則希望獲得一定的利潤回報、獲得政策的相應(yīng)扶持、政府補貼、稅收擔(dān)保和優(yōu)惠、提升企業(yè)聲譽等。各參與者自身所處的立場從根本上決定了他們會產(chǎn)生不同的相應(yīng)行為。

1.政府職責(zé)

（1）提供信用擔(dān)保。公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中，政府應(yīng)以其自身優(yōu)勢作為項目擔(dān)保人。政府可以以其財政資金或者其他的資產(chǎn)作為抵押向銀行或其他金融機構(gòu)提供擔(dān)保，以獲取一定貸款金額。政府擔(dān)保的范圍可以是非商業(yè)性的風(fēng)險，例如金融風(fēng)險、法律風(fēng)險和政策風(fēng)險等。這也是屬于政府承擔(dān)的風(fēng)險范圍。

（2）監(jiān)督職責(zé)。SPV中標(biāo)單位進(jìn)入項目建設(shè)領(lǐng)域后，項目的開發(fā)和運營過程之中的各類經(jīng)濟關(guān)系不能如傳統(tǒng)政府投資項目開發(fā)那樣隨時由政府或者有關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，而是需要按照事先簽訂的合約來確定和調(diào)整。因此，政府在模式前期不僅僅需要簽訂嚴(yán)密的合同，還需要對合同的履行狀態(tài)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)督，對違背合同的偏差進(jìn)行及時的糾正，監(jiān)督項目在預(yù)定的軌道上前進(jìn)。

（3）給予一定法律保障和政策支持。在吸引私人部門資金進(jìn)入項目建設(shè)領(lǐng)域的過程中，政府肩負(fù)的一個必不可少的職責(zé)是創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和法律環(huán)境。政策環(huán)境包括充分授權(quán)、稅收優(yōu)惠或減免、政府補貼等。法律環(huán)境則需要政府出臺專項的法律法規(guī)、規(guī)范相關(guān)部門的職權(quán)、明確項目運作的規(guī)范，做到使項目運作有法可依。這些環(huán)境也是私人部門關(guān)注的重點之一。

（4）政府應(yīng)該及時加強對相關(guān)利益方之間的溝通協(xié)調(diào)和調(diào)整工作。

2.SPV中標(biāo)公司職責(zé)

（1）參與投標(biāo)合同談判。在政府公開有關(guān)文件以后，私人企業(yè)可以對項目進(jìn)行可行性研究，分析項目的盈利性，同時要對自身條件進(jìn)行清晰的認(rèn)知分析。在確認(rèn)政府推出的項目可行的基礎(chǔ)上參與項目投標(biāo)。中標(biāo)后，私人部門可以就項目開發(fā)的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行談判和協(xié)調(diào)，最終簽訂合同。

（2）注入資金成立項目公司。SPV公司的優(yōu)勢即在于資本雄厚和高效的經(jīng)營管理能力。SPV公司首先需要為項目注入足夠的資本金，這是私人部門獲得收益的前提。同時私人部門具有的先進(jìn)技術(shù)和管理、專業(yè)的人才和其他項目的操作經(jīng)驗，PPP項目公司的運作可以由私人部門來負(fù)責(zé)。

（3）負(fù)責(zé)項目融資、開發(fā)建設(shè)。在項目融資階段，私人部門需要負(fù)責(zé)列出融資計劃、實施和管理的工作內(nèi)容及流程通過合理的分析和組合等過程，拓寬融資渠道，同時減低融資成本。開發(fā)建設(shè)階段即將項所融資金投入使用，根據(jù)項目公司與承包商所簽合同進(jìn)行項目的建設(shè)。通常，這個過程還需要聘請第三方參與項目的設(shè)計審核、施工質(zhì)量和成本控制、項目管理等。

（4）負(fù)責(zé)項目運營，提供配套服務(wù)。建設(shè)過程完成后，由私人部門負(fù)責(zé)項目運營，并保證服務(wù)的質(zhì)量。投入使用后所產(chǎn)生的項目收益，即現(xiàn)金流入用來支付運營成本、償還貸款和利益分紅。

（5）項目移交。當(dāng)合同規(guī)定的特許經(jīng)營期滿后，項目需按照協(xié)議中規(guī)定的要求移交給政府。

四、PPP模式的優(yōu)勢

在全面改革戰(zhàn)略中，PPP概念下的機制創(chuàng)新是重要的組成部分，可以產(chǎn)生寶貴的正面效應(yīng)（賈康，2014）。PPP模式的亮點即是激活私人資本，讓私人資本的投資比例大幅度上升，從空間安排和時間安排上降低財政投資壓力。

綜合而言，PPP模式有以下優(yōu)勢：

一是有利于降低項目融資的難度，拓寬投融資渠道，利于私人資本的準(zhǔn)入，緩解融資平臺債務(wù)高的難題。在PPP模式中，因政府參與、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、盈利相對穩(wěn)定機制，使私人部門在模式中承擔(dān)的風(fēng)險相對較低。這樣就吸引了私人資本參與融資、建設(shè)和經(jīng)營，提高了項目融資。同時，政府的部分責(zé)任通過授予特許經(jīng)營權(quán)的方式，將政府負(fù)債轉(zhuǎn)為企業(yè)負(fù)債。endprint

二是有利于提高經(jīng)濟效益和管理效益，提高公共供給效率。PPP模式下，通過激勵約束和市場競爭機制的引入，提高公共供給效率。在項目前期論證階段，私人部門介入得更早。在原傳統(tǒng)模式下，一般政府實施項目規(guī)劃、項目設(shè)計等前期工作，私人部門主要參與中、后期建設(shè)運營工作。而在PPP模式下，在最初的可研、立項等前期論證階段，私人部門就深度參與進(jìn)來，對項目的理解、風(fēng)險的識別也更為全面。 在建設(shè)和運營階段，私人部門可以利用其管理成本相對較低的優(yōu)勢為項目注入高端的技術(shù)和高效的管理，政府則通過出資、充分授權(quán)、稅收優(yōu)惠或減免、政府補貼等方式參與項目開發(fā)。這樣雙方就形成全程的通力合作伙伴關(guān)系，從而提高了項目運營的成功率。

三是政府在項目中擁有一定的控制權(quán)。PPP模式中，重新界定了政府的職能。政府不再僅僅是監(jiān)管人，而是經(jīng)營人，共擔(dān)風(fēng)險、共享收益。與原有模式不同，在項目中后期工作中，政府更多地進(jìn)行參與。政府作為SPV合作方，與私人部門組成戰(zhàn)略聯(lián)盟全程合作。通過調(diào)價機制，保證私人部門保持穩(wěn)定、平和的投資回報，從而控制項目盈虧。

五、PPP模式運作中的幾點思考

（一）PPP項目定價機制的問題

PPP項目是關(guān)乎民生的公共項目，其價格自然也關(guān)乎民生。在PPP項目中，財政補貼是保證私人部門實現(xiàn)預(yù)期合理投資回報的重要舉措。如何通過動態(tài)調(diào)整價格，形成良性的激勵機制；如何通過對項目進(jìn)行成本收益分析，建立起科學(xué)合理的定價機制或財政補貼機制，避免項目雙方暴利或虧損，這些都是我們需要關(guān)注的。

（二）PPP項目中政府投入的問題

政府要與私人部門共享利益、實現(xiàn)雙贏，那么就必須做好投資需求的測算、投資風(fēng)險的考量、投資效益的評價等相關(guān)工作，以利后期的政府投入更加注重長效機制，實現(xiàn)可持續(xù)，鞏固投入，實現(xiàn)項目良好并持續(xù)運轉(zhuǎn)。

（三）PPP項目投資監(jiān)管的問題

監(jiān)管機制，包括關(guān)于定價、客戶服務(wù)、操作以及市場結(jié)構(gòu)的監(jiān)督安排，可能需要修改或新建（Klaus Felsinger）。政府部門要設(shè)立專門機構(gòu)、專人對PPP項目的事前、事中、事后全過程，包括評價、設(shè)計、建設(shè)、融資、運營、資本運作等統(tǒng)一監(jiān)管，進(jìn)行動態(tài)評價及科學(xué)的風(fēng)險管理，制定科學(xué)的考核評價體系（蔡建升、徐志剛，畢志清等，2010），并提高社會參與度，充分發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用。

（四）PPP項目制度化、規(guī)范化問題

PPP項目需要通過建立完善的規(guī)范體系來約束參與雙方，做到有法可依。但目前相關(guān)制度滯后，法律的權(quán)威性、地方政府政績考核指標(biāo)制定等也存在問題，制約了PPP的進(jìn)一步發(fā)展。所以，明確相關(guān)規(guī)則、制度透明化，以保障PPP項目的規(guī)范、有序?qū)嵤?，是消除PPP發(fā)展的制度障礙的當(dāng)務(wù)之急。

結(jié)束語

各級地方政府積極響應(yīng)十八屆三中全會改革號令，改革熱情高漲。地方融資固有的靠地方融資平臺和土地財政收入的模式已難以維持，PPP模式作為新型融資工具，在一定程度上可期望適度緩解地方債務(wù)的壓力。但PPP也不能被單純認(rèn)為是某種融資方式，它是一種機制創(chuàng)新，是一種新的治理模式。所以，如何規(guī)避實踐PPP模式過程中可能產(chǎn)生的新的潛在風(fēng)險，將是我們繼續(xù)研究的方向。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 賈康.PPP的正面效應(yīng)[J].上海國資，2014，（5）：14.

[責(zé)任編輯 仲 琪]endprint