李超+楊恕

【內(nèi)容提要】無論從哪個角度看，蒙古國正式加入上海合作組織都值得期待。一方面，自2004年成為上海合作組織首個觀察員國至今，蒙古國已參與上合組織活動十年有余。另一方面，在上合組織的所有觀察員國中，對蒙古國成為上合組織正式成員國的爭議最少。但蒙古國對此始終保持謹(jǐn)慎態(tài)度。筆者認(rèn)為，蒙古國未正式加入上合組織的根本原因在于國內(nèi)考慮，而非外部障礙。這具體包括國家對外戰(zhàn)略、外交政策和外交布局三個層面：從國家對外戰(zhàn)略層面來看，加入上合組織并不符合蒙古國的對外戰(zhàn)略;從外交政策層面來看，上合組織與蒙古國的國家政策契合度不高;從外交布局層面來看，中亞地區(qū)并非蒙古國外交關(guān)系的優(yōu)先選項。這些因素導(dǎo)致蒙古國對正式成為上合組織的成員國并不積極，與外界期待有差距。短期內(nèi)，只要這三個因素不發(fā)生變化，蒙古國對繼續(xù)維持上合組織觀察員國的基本態(tài)度不會發(fā)生較大變化。

【關(guān)鍵詞】蒙古國??觀察員國??成員國??上合組織

【作者簡介】李超，蘭州大學(xué)管理學(xué)院國際關(guān)系專業(yè)碩士研究生;楊恕，蘭州大學(xué)中亞研究所所長，教授

【中圖分類號】D814

【文獻標(biāo)識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2015）01-0071-19

【DOI編號】10.13851/j.cnki.gjzw201501005

自蒙古國于2004年6月上合組織塔什干元首理事會成為上合組織首個觀察員國后，外界對于蒙古國正式成為上合組織成員就頗為期待。一方面，蒙古國在成為上合組織首個觀察員國后，相當(dāng)廣泛地參與到該組織各個領(lǐng)域的活動中：2005—2006年，時任蒙古國總統(tǒng)那·恩赫巴亞爾（N.?Enkhbayar）兩次參加上合組織元首理事會。2006年上合組織元首理事會前夕，時任蒙古國外長尼·恩赫包勒德（N.?Enkhbold）表示需要擴大上合組織各國代表的參與形式;?2007年4月，應(yīng)蒙古國外長恩赫包勒德邀請，上合組織秘書長努爾加利耶夫（Nurgaliev）對蒙古國進行正式訪問，雙方就加強蒙古國同上合組織在能源、經(jīng)濟、交通、旅游等領(lǐng)域合作問題進行了探討;?2010年1月，烏蘭巴托首次舉辦上合組織實業(yè)家委員會會議;2010年11月在杜尚別舉辦的上合組織政府首腦會議期間，時任蒙古國外長貢·贊登沙塔爾（G.?Zandanshatar）提議，由烏蘭巴托舉辦2012年上合組織科學(xué)家論壇。

另一方面，盡管上合組織內(nèi)部在組織擴員問題上并未達成一致，但就蒙古國正式加入問題卻少有爭議。一是由于蒙古國的國際形象較好，特別是與上合組織其他觀察員國（印度、巴基斯坦、伊朗、阿富汗）相比。1992年，時任蒙古國總統(tǒng)彭·奧其爾巴特（P.?Ochirbat）在第47屆聯(lián)合國大會上宣布蒙古國為無核區(qū)，隨后又簽訂了《核不擴散條約》，與印度和巴基斯坦形成鮮明對比。蒙古國國內(nèi)不僅政局穩(wěn)定，國家民主化程度較高，與鄰國也沒有領(lǐng)土爭端。蒙古國曾被美國小布什政府評價為經(jīng)濟開放、社會民主，是地區(qū)乃至世界范圍內(nèi)轉(zhuǎn)型國家的典范。?二是中國和俄羅斯一致希望蒙古國積極參與上合組織活動。2005年蒙古國總統(tǒng)訪華，時任國家主席胡錦濤表示：“中國支持蒙古國在上合組織內(nèi)發(fā)揮積極作用，也支持蒙古國參與到其他地區(qū)合作組織中”。?目前，中國在上合組織吸收蒙古國為成員國問題上并無太多異議，更多是在等待和觀察蒙古國自身對正式加入上合組織的立場。?而在蒙古國還未成為上合組織觀察員國時，俄羅斯就積極支持其參與上合組織活動。2000年俄羅斯時任總統(tǒng)普京對蒙古國進行國事訪問，在此期間雙方發(fā)表《烏蘭巴托宣言》，兩國共同表示將聯(lián)合打擊威脅地區(qū)安全、穩(wěn)定和發(fā)展的恐怖主義、宗教極端主義和地區(qū)分離主義，?而打擊“三股勢力”正是上合組織的核心任務(wù)和目標(biāo)。2004年1月，時任俄羅斯外長伊萬諾夫訪問蒙古國，俄蒙兩國發(fā)表外長聯(lián)合聲明，表示兩國對上合組織的一些重大任務(wù)進行定期磋商，包括討論蒙古國以某種方式參與到上合組織的活動中。?三是上合組織內(nèi)部對蒙古國成為上合組織成員國也存在較大共識。2010年，上合組織塔什干峰會通過了《上海合作組織接收新成員條例》。與會期間烏茲別克斯坦與蒙古國舉行雙邊會談，烏茲別克斯坦總統(tǒng)卡里莫夫向蒙古國總統(tǒng)查·額勒貝格道爾吉（T.?Elbegdorj）表示：“依據(jù)組織內(nèi)部各國首腦的會晤結(jié)果來看，在觀察員國之中蒙古國可能成為首個正式成員國”。?以當(dāng)前形勢分析，如果蒙古國申請正式加入上合組織，不僅能夠得到中俄兩國的支持，而且其他成員國也沒有理由反對。

盡管最有可能成為上合組織擴大的首批成員國，但蒙古國對此問題態(tài)度謹(jǐn)慎。蒙古國既未對成為正式成員國表現(xiàn)出濃厚興趣，也未向上合組織遞交過正式加入的申請。筆者認(rèn)為，導(dǎo)致這一現(xiàn)狀的核心原因在于蒙古國的各種國內(nèi)考慮，而非諸如成員國利益不一致、相關(guān)法律和機制不夠完善等外部因素。其中，最為核心的因素來自蒙古國的國家對外戰(zhàn)略、外交政策和外交布局三個層面：在國家戰(zhàn)略層面，蒙古國對外戰(zhàn)略與上合組織成員國的目標(biāo)并不一致;在總體對外政策方面，上合組織和西方國家間組織都對蒙古國加入上合組織的決策產(chǎn)生了影響;而在外交布局方面，蒙古國對本國地緣發(fā)展方向的定位以及蒙古國與中亞地區(qū)交往的緊密程度也影響著其相關(guān)決策。

一、加入上合組織是否符合蒙古國的對外戰(zhàn)略

蒙古國自1992年9月蘇聯(lián)軍隊完全撤出后，改變了獨立以來完全倒向蘇聯(lián)的對外政策，開始制定本國的憲法、外交政策、安全戰(zhàn)略以及軍事學(xué)說，從而走上獨立自主的道路。1994年，蒙古國相繼頒布《蒙古國外交政策構(gòu)想》、《蒙古國國家安全構(gòu)想》和《蒙古國軍事學(xué)說》，三個文件相互關(guān)聯(lián)，構(gòu)成了蒙古國對外戰(zhàn)略的理論基礎(chǔ)。2010年和2011年，蒙古國又分別對《蒙古國國家安全構(gòu)想》和《蒙古國外交政策構(gòu)想》進行了修訂，進一步完善了自身的國家對外戰(zhàn)略。

《蒙古國外交政策構(gòu)想》（1994）的總則部分提出，蒙古國將奉行開放的不結(jié)盟外交，在政治領(lǐng)域追求“多支點”外交政策，禁止任何國家或組織的軍隊駐扎在蒙古國境內(nèi)或部署武器并從事針對其他國家的軍事行動。?2011年蒙古國將“第三鄰國”政策正式寫入新修訂的《蒙古國外交政策構(gòu)想》中，并對“第三鄰國”政策以法律形式加以確立。?《蒙古國國家安全構(gòu)想》（1994）指出，蒙古國的外交政策應(yīng)該在國際社會中尋求更多的安全合作伙伴，只要國家的根本利益未受到威脅，蒙古國將致力于不結(jié)盟政策。?在2010年修訂的《蒙古國國家安全構(gòu)想》中，明確寫入了“多支點”外交政策和“第三鄰國”策略。強調(diào)蒙古國主權(quán)獨立和領(lǐng)土完整的維護將主要依靠“多支點”外交政策，即與外國或國際組織建立積極的合作關(guān)系，而“第三鄰國”策略則強調(diào)蒙古國與發(fā)達、民主國家在政治、經(jīng)濟、文化和人權(quán)領(lǐng)域進行雙邊和多邊合作。?《蒙古國軍事學(xué)說》（1994）提出，蒙古國將與聯(lián)合國和世界有影響力的國家發(fā)展軍事關(guān)系，與全球各國友好往來，積極參與構(gòu)建區(qū)域和全球的安全體系。?通過對以上三份文件的研究與總結(jié)，蒙古國的對外戰(zhàn)略可以概括為以“多支點”外交政策為核心，以“第三鄰國”策略為手段，以創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境為目標(biāo)的平衡外交戰(zhàn)略。其特點為：一方面，蒙古國在國家領(lǐng)土和主權(quán)完整不存在直接威脅的情況下，不參加任何軍事聯(lián)盟，以“多支點”外交政策為指導(dǎo)，確保與世界各國和國際組織發(fā)展友好關(guān)系;另一方面，蒙古國與發(fā)達國家或某一地區(qū)保持緊密合作，通過這種“第三鄰國”的外交策略平衡中俄兩國對本國的巨大影響，進而擴展蒙古國的國際空間。蒙古國對外戰(zhàn)略的上述兩個特點對其正式加入上合組織產(chǎn)生了較大阻礙作用。

第一，蒙古國對上合組織是否會發(fā)展為軍事聯(lián)盟存在疑慮。盡管上合組織各成員國尤其是中俄兩國均表示上合組織不是針對“第三方”的軍事聯(lián)盟，但蒙古國及部分西方國家對上合組織的定位一直存在爭議和質(zhì)疑。這些國家的質(zhì)疑主要依據(jù)三個方面：首先，上合組織框架內(nèi)軍事演習(xí)涉及常規(guī)作戰(zhàn)內(nèi)容并已機制化。2007年上合組織比什凱克峰會前期，各成員國防長簽署聯(lián)合軍演框架協(xié)議，同年舉行首次全體成員國聯(lián)合軍演，軍演涉及各國軍事力量相互支援和協(xié)同，此后在多次和平使命軍演期間，參演國出動坦克、自行火炮和飛機等涉及常規(guī)作戰(zhàn)的重型武器。其次，在一定程度上，上合組織已經(jīng)建立了地區(qū)安全機制。2006年上合組織峰會明確表示，針對可能會破壞地區(qū)和平與穩(wěn)定的威脅，成員國將立即予以磋商并進行有效回應(yīng)，而這樣的地區(qū)安全機制在作為軍事聯(lián)盟的北約中也存在。?最后，上合組織與集體安全條約組織逐步加強合作。2007年10月，上合組織與集安組織簽署諒解備忘錄，該備忘錄表示兩個組織將合作反對恐怖主義以及確保地區(qū)和世界的和平與穩(wěn)定。由于集體安全條約組織是一個軍事組織，上合組織與其加強合作無疑會增加上合組織的軍事成分。

如果上合組織發(fā)展成為軍事聯(lián)盟，蒙古國成為其成員國之后，將會與其以不結(jié)盟為特征的“多支點”外交政策相左。蒙古國學(xué)者圖格斯寶爾干（T.?Tugsbilguun）在2008年《蒙古國國際事務(wù)》上曾專門撰文分析上合組織是否為軍事聯(lián)盟。他指出，盡管目前上海合作組織無論在理論還是現(xiàn)實角度都還不是一個軍事聯(lián)盟，但它可能是一個更靈活、更松散的新型聯(lián)盟，并且擁有演化為一個更加成熟的安全組織的潛力，而這種安全組織不一定與傳統(tǒng)的聯(lián)盟理論保持一致。?按照上述觀點，上合組織作為新型聯(lián)盟的特征之一是具有靈活性，它的“聯(lián)盟形式”會隨著地區(qū)力量格局、成員國之間的利益以及組織任務(wù)的變化而改變。顯然，盡管上合組織成員國一再強調(diào)它不是軍事聯(lián)盟，但在正式加入上合組織的問題上，蒙古國政府可能對該組織的靈活性的范圍存在疑慮，也可能會顧忌到該組織發(fā)展成為軍事聯(lián)盟的潛力，進而擔(dān)心正式加入后可能與自己不結(jié)盟的對外戰(zhàn)略相互矛盾。

第二，蒙古國對上合組織的立場與本國的“第三鄰國”政策相背離有所顧慮。“第三鄰國”的概念是時任美國國務(wù)卿詹姆斯·貝克在1991年訪問蒙古國時提出的，他指出美國將本國視為蒙古國的第三個鄰國。蒙古國執(zhí)行“第三鄰國”政策的主要原因是由于其特殊的地緣政治環(huán)境，為了擺脫在各領(lǐng)域?qū)χ卸韮蓚€鄰國的過度依賴，通過與其他國家加強合作，增加蒙古國對外合作的多樣性，進而平衡中俄兩個鄰國對其巨大的影響力，確保國家安全。同時，通過“第三鄰國”政策獲得國際社會的更多認(rèn)同和支持，改善蒙古國封閉的周邊環(huán)境，擴大它的國際空間?！睹晒艊饨徽邩?gòu)想》（2011）把蒙古國的“第三鄰國”的理想伙伴確定為美國、日本、歐盟、印度、韓國和土耳其等國家。?無論從蒙古國官方文件對“第三鄰國”的排序還是從蒙古國對該政策的實踐中觀察，美國都是蒙古國最重要的“第三鄰國”。1998年美國國家安全戰(zhàn)略首次提出發(fā)展與蒙古國的關(guān)系，在90年代末兩國開展代號“平衡魔法”的年度聯(lián)合軍事交流培訓(xùn)?！?·11”事件之后，蒙古國軍隊參與美軍領(lǐng)導(dǎo)的阿富汗和伊拉克軍事行動。由于蒙古國的兩個鄰國中國和俄羅斯均反對美國在伊拉克的軍事行動，蒙古國此舉不僅反映了其外交政策與中俄兩個鄰國明顯不同，更反映了蒙古國對蒙美關(guān)系的重視。自此之后，蒙美關(guān)系迅速升溫。2003年，蒙美舉行代號“可汗探索”的年度軍事演習(xí);2005年，時任美國總統(tǒng)小布什對蒙古國進行訪問，成為首位訪問蒙古國的美國總統(tǒng)。當(dāng)前，美國一直在經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)γ晒艊３种^高水平的援助。而在軍事領(lǐng)域，美國更占到外國對蒙古國軍事資助額的90%。?時任蒙古國外長額爾敦楚倫（Erdenechuluun）甚至這樣評價蒙古國與美國的關(guān)系：“對于蒙古國的眾多政府官員和政客而言，美國就像一個救世主，是蒙古國國家安全的主要支柱”。?由此可見，美國在蒙古國對外關(guān)系中占據(jù)著特別重要的地位。

然而，包括美國在內(nèi)的部分西方國家，認(rèn)為上合組織具有先天的“反美”傾向。其理由在于，上合組織憲章的原則是互不侵犯，不干涉內(nèi)政，在國際關(guān)系中不使用武力或以武力相威脅，這與美國在國際社會廣泛干涉別國內(nèi)政，訴諸武力的單邊主義截然不同。此外，2005年上合組織阿斯塔納峰會宣言曾敦促美國制定美軍撤出中亞的時間表。?這被外界廣泛解讀為上合組織致力于消除美國在中亞地區(qū)的軍事存在，西方學(xué)者甚至認(rèn)為阿斯塔納宣言以及此后的2005年中俄上合組織軍演，標(biāo)志著上合組織正在成為一個反美“軸心”。?不可否認(rèn)的是，中俄兩國是上合組織內(nèi)部的主要大國，同時也與美國在地緣政治上存在競爭關(guān)系，兩國反對美國主導(dǎo)國際事務(wù)并謀求建立國際政治經(jīng)濟新秩序。例如，在阿斯塔納峰會召開前夕，中俄兩國共同發(fā)表聯(lián)合聲明，不指名地譴責(zé)某國追求主導(dǎo)和壟斷國際事務(wù)，試圖將國際社會劃分為主導(dǎo)和附屬陣營并且對他國強加社會發(fā)展模式。?蒙古國學(xué)者蒙迪·杰戈爾賽罕（Mendee?Jargalsaikhan）認(rèn)為，如果蒙古國成為上合組織成員國，將會受到上合組織內(nèi)部章程和地緣戰(zhàn)略的限制，從而可能減少蒙古國的外交獨立性，限制蒙古國實施“第三鄰國”對外政策。?所以，蒙古國國內(nèi)對上合組織可能具有“排美”的地緣戰(zhàn)略有所憂慮，進而擔(dān)心正式加入上合組織后，蒙美雙邊關(guān)系的發(fā)展會受到影響，從而打破蒙古國與中俄兩國關(guān)系間的平衡，最終導(dǎo)致蒙古國“多支點”外交戰(zhàn)略難以為繼乃至損害其國家安全利益。

總而言之，蒙古國對上合組織的定位和未來發(fā)展還不確定，因此擔(dān)心成為上合組織成員國之后，自身對外戰(zhàn)略的獨立性將會受到影響，這是蒙古國至今對正式加入上合組織態(tài)度不明確的主要原因。需要進一步說明的是，盡管上合組織的中亞成員國與美國也保持著密切交往，但四個中亞成員國除烏茲別克斯坦以外都是俄羅斯主導(dǎo)的集體安全條約組織成員國，而烏茲別克斯坦的最大貿(mào)易合作伙伴也是俄羅斯。事實上，由于歷史、文化、政治、經(jīng)濟等方面的緊密聯(lián)系，使得這些國家的外交政策仍與俄羅斯基本保持一致，2005年阿斯塔納宣言就是這方面的例證。相比較中亞國家而言，盡管蒙古國在經(jīng)濟和安全領(lǐng)域很大程度上也依賴中俄兩個鄰國的支持，但蒙古國是一個陸鎖國，在地緣政治意義上也是一個緩沖國，其獨立后一直處于鄰國之間的地緣競爭中。冷戰(zhàn)結(jié)束后，基于在地理和歷史方面的特殊性，以及出于國家安全的考慮，蒙古國沒有加入任何軍事集團，并且將“第三鄰國”政策以法律形式確定下來，并將與西方發(fā)達國家和民主國家的關(guān)系特別是蒙美關(guān)系置于更加重要的位置。所以在對外戰(zhàn)略中，蒙古國更注重其外交政策的獨立性，也更看重美國對本國的態(tài)度。

二、加入上合組織是否符合蒙古國的對外政策

如果說蒙古國的對外戰(zhàn)略以不參加軍事同盟和不損害“第三鄰國”為基點，那么其外交政策的兩個重點方向便應(yīng)該是上合組織和西方政府間組織，這二者很大程度上同時影響著蒙古國是否正式加入上合組織的最終決策。

就與上合組織的交往如何影響蒙古國的加入決策而言，一個某種程度上具有諷刺意味的結(jié)論是，隨著參與上合組織的范圍的拓展，蒙古國對加入上合組織的懷疑態(tài)度也在同步上升。

首先，從歷史發(fā)展看，蒙古國并沒有參與上合組織的客觀需要。上合組織的前身為上海五國會晤機制，該機制形成的基礎(chǔ)為中國與前蘇聯(lián)關(guān)于邊界劃分問題的談判，通過1996年和1997年分別在上海和莫斯科簽署的《關(guān)于在邊境地區(qū)加強國防安全信任的協(xié)議》和《關(guān)于在邊境地區(qū)互相裁減國防武裝力量的協(xié)議》，五國機制逐步建立起來，而解決邊境地區(qū)的安全與穩(wěn)定問題也構(gòu)成了上合組織的基石。然而，由于蒙古國早在1991年就與中蘇兩國解決了所有的邊界爭議問題，?所以盡管蒙古國曾經(jīng)是蘇聯(lián)的“衛(wèi)星國”，但蘇聯(lián)解體后蒙古國并沒有必要參與到上海五國會晤機制中。此外，1993年、1994年蒙古國先后與俄羅斯簽訂《蒙俄友好互助條約》，與中國修訂并簽署《中蒙友好合作關(guān)系條約》。中國和俄羅斯在友好條約中均表示尊重蒙古國獨立、主權(quán)和領(lǐng)土完整，兩國政府以法律條約的方式，使蒙古國的邊境地區(qū)甚至國家安全在較大程度上得到了保障。

其次，從當(dāng)前現(xiàn)實看，蒙古國所面臨的非傳統(tǒng)安全威脅不太可能通過加入上合組織得到全面解決。2002年簽署的《上海合作組織憲章》確立了組織的宗旨、任務(wù)、原則和合作方向等，其中明確上合組織的核心任務(wù)包括打擊恐怖主義、分裂主義、極端主義以及打擊非法販賣毒品、武器以及非法移民等跨國犯罪。但與中、俄以及中亞各國深受“三股勢力”的困擾相比，蒙古國國內(nèi)鮮有分裂主義和各民族之間沖突對立的報道;與民族問題錯綜復(fù)雜的中亞國家相比，內(nèi)部更加安全、穩(wěn)定，也較少受到“三股勢力”的威脅。蒙古國前外交官奧勒茲沃伊（H.?Olzvoy）曾指出中亞地區(qū)是許多潛在和現(xiàn)實威脅的根源，不應(yīng)將蒙古國與中亞聯(lián)系起來。?事實上，上合組織的核心任務(wù)并未完全涵蓋蒙古國的核心關(guān)切。目前蒙古國面臨的跨國犯罪主要包括三個方面：一是毒品問題，但目前并不嚴(yán)重且更多集中在烏蘭巴托;二是走私問題，但其合作對象主要是中國、亞洲開發(fā)銀行以及美國，?上合組織可提供的幫助并非不可或缺;三是販賣人口問題，這是蒙古國目前面臨的最為嚴(yán)重的跨國犯罪問題，但上合組織所能發(fā)揮的作用相當(dāng)有限。

最后，從未來發(fā)展看，蒙古國正式加入上合組織并不符合其中長期國家發(fā)展方向。上合組織未來最具潛力和影響力的發(fā)展領(lǐng)域是能源領(lǐng)域，并可能成立能源俱樂部并成為世界首個由能源輸出國、消費國和轉(zhuǎn)運國組成的能源組織，對地區(qū)乃至全球的能源和政治格局具有重要影響。?但這可能與蒙古國的國家發(fā)展方向相沖突?！睹晒艊鴩野踩珮?gòu)想》（2010）有關(guān)能源和礦產(chǎn)資源政策的第二條明確表示：煤炭是蒙古國主要資源，蒙古國本國將創(chuàng)造使用煤炭的有利條件，通過減少能源進口增加能源出口來支持本國能源產(chǎn)業(yè)及增加國內(nèi)就業(yè)。在未來的十年內(nèi)，蒙古國將通過開發(fā)便宜和清潔的能源（太陽能、風(fēng)能、水電和生物燃料）并合理利用本國的能源燃料（煤炭資源），以實現(xiàn)能源的自給自足;第三條進一步指出：減少對外部國家的石油依賴，確保未來十年間蒙古國國內(nèi)的石油開采量完全滿足國家需要。?由此可見，至少在2020年前，蒙古國將主要利用煤炭資源，這不僅由于其煤炭儲量豐富，而且也由于煤炭開采是其國家支柱產(chǎn)業(yè)，所以石油和天然氣的大量進口不僅不利于蒙古國經(jīng)濟戰(zhàn)略安全，而且有可能影響其就業(yè)問題，進而導(dǎo)致國內(nèi)社會不穩(wěn)定。此外，蒙古國的石油和天然氣進口主要依賴于俄羅斯，對相關(guān)多邊組織的需求度不高。同時煤炭和礦產(chǎn)資源在中亞國家也十分豐富，所以未來以石油和天然氣為主的上合組織能源俱樂部對蒙古國能源進出口領(lǐng)域的發(fā)展并沒有很大的影響。

在上合組織之外，蒙古國一直與各類國際和區(qū)域組織保持緊密合作，如歐盟、歐安組織、世界銀行、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行、亞洲發(fā)展銀行等。這些交往與合作，特別是其與西方的政府間組織的合作，某種程度上削弱了蒙古國加入上合組織的動力。首先，西方國家的政府間組織與上合組織的任務(wù)重合。以歐安組織為例，2012年蒙古國成為歐安組織第57個成員國，歐安組織在政治軍事層面也包含邊境地區(qū)的安全管理、武器擴散的防控、加強鄰國的軍事互信以及反恐等任務(wù)，甚至在教育、人權(quán)和生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域，兩個組織也有相似之處。?歐安組織還涵蓋除中國以外的所有上合組織成員國，所以兩個組織在地理范圍上也有重合。這使蒙古國在歐安組織框架內(nèi)就可以與中亞國家和俄羅斯在相關(guān)領(lǐng)域特別是在預(yù)防地區(qū)沖突、維護地區(qū)和平方面進行合作。

其次，西方政府組織與蒙古國合作的時間更早、范圍更廣、程度更深。以歐盟為例，早在1993年歐盟與蒙古國達成貿(mào)易合作協(xié)議，合作領(lǐng)域包括經(jīng)濟、教育，自然災(zāi)害的防控等，重點目標(biāo)是促進蒙古國向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，包括人才培養(yǎng)、中小企業(yè)的扶持、基礎(chǔ)設(shè)施和機構(gòu)的建設(shè)等。截至2000年，蒙古國的農(nóng)村發(fā)展財政支出80%來自歐盟。?《2007—2013年蒙古國—歐共體戰(zhàn)略文件》顯示，歐盟對蒙古國的援助項目主要包括獨聯(lián)體國家技術(shù)援助項目（TACIS）和亞洲、拉美國家援助項目（ALA）。1993—2007年歐盟共援助蒙古國7，000萬歐元，當(dāng)前歐盟對蒙古國財政援助的預(yù)算為每年300—500萬歐元。?相比較而言，上合組織在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的合作和援助進展并不顯著。盡管2004年中國在上合組織框架內(nèi)設(shè)立了9億美元的信貸資金，2005年和2006年上合組織也分別成立了銀行聯(lián)合體和實業(yè)家委員會，但目前上合組織在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的合作還處于設(shè)立目標(biāo)和制定條款的階段，并沒有足夠的數(shù)據(jù)證明相關(guān)活動已經(jīng)取得階段性成果。?所以，在經(jīng)濟和社會發(fā)展層面，由于西方國家的政府組織已經(jīng)在經(jīng)濟合作、財政援助方面對蒙古國的社會發(fā)展產(chǎn)生了重要影響，而上合組織在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域合作發(fā)展遲緩，這兩方面因素共同促使蒙古國需要繼續(xù)加強與西方政府間組織在相關(guān)領(lǐng)域的合作，而不是積極尋求上合組織的支持。

再次，在價值觀層面，由于蒙古國在冷戰(zhàn)后選擇了西方式的民主發(fā)展道路，對西方政府間組織有更多的親近感。2011年蒙古國當(dāng)選為民主共同體主席國（CD），這也是亞洲前社會主義國家中首個主席國。?2013年蒙古國政府邀請歐安組織的民主制度和人權(quán)機構(gòu)監(jiān)督蒙古國大選。同時，蒙古國人權(quán)委員會也多次邀請歐盟國家代表訪問本國，共同討論蒙古國的民主和人權(quán)問題。歐盟也在人權(quán)事務(wù)方面表示對蒙古國的全力支持，歐盟人權(quán)事務(wù)和安全政策代表凱瑟琳·阿什頓（Catherine?Ashton）曾指出：“歐盟與蒙古國在人權(quán)領(lǐng)域有著許多共同的價值觀，歐盟重申對蒙古國在民主建設(shè)方面的全力支持”。?在人權(quán)領(lǐng)域，盡管上合組織憲章中也有提高各成員國人民生活水平、改善生活條件以及促進保障人權(quán)和基本自由的內(nèi)容，但在人權(quán)的界定范圍和維護手段方面與西方社會還存在分歧。例如，在2005年烏茲別克斯坦安集延事件中，上合組織反對西方國家對烏進行干預(yù)，認(rèn)為西方國家不應(yīng)將維護人權(quán)與反恐相聯(lián)系，更不能以此為借口干預(yù)他國內(nèi)政?？傊?，蒙古國與西方國際組織在人權(quán)領(lǐng)域的合作必然會在價值觀上降低其對上合組織的認(rèn)可。

由此可見，無論是從上合組織的歷史基礎(chǔ)、當(dāng)前的核心任務(wù)還是未來的發(fā)展方向分析，它對蒙古國的吸引力都是有限的。與其他上合組織觀察員國相比，蒙古國并沒有迫切成為上合組織正式成員國的動機。?而蒙古國與鄰國或西方政府間組織的合作，在一定程度上已滿足了它的安全、經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，這進一步降低了蒙古國對正式加入上合組織的熱情。2009年和2010年，蒙古國情報研究院曾兩次對其民眾關(guān)于是否需要正式加入上合組織進行問卷調(diào)查。其中認(rèn)為需要立刻正式加入上合組織的比例在2009年為14.5%，2010年為15%，增長人數(shù)非常有限;而認(rèn)為沒有必要成為上合組織成員國的人數(shù)從2009年的15.4%增長到2010年的18.8%，認(rèn)為蒙古國應(yīng)該繼續(xù)保持觀察員國地位的從2009年的32.3%增長到2010年的34.4%。?從調(diào)查結(jié)果來看，印證了蒙古國社會對成為上合組織正式成員國的熱情不高這一判斷?？傮w而言，只有約1/6的蒙古國民眾認(rèn)為本國應(yīng)成為上合組織正式成員國，而超過1/3的民眾認(rèn)為蒙古國應(yīng)繼續(xù)維持當(dāng)前作為上合組織觀察員國的地位。

三、加入上合組織是否符合蒙古國的外交布局

目前，上合組織六個成員國中有四個為中亞國家，而且上合組織也以中亞地區(qū)為主要活動區(qū)域，所以蒙古國對正式加入上合組織的態(tài)度在一定程度上也取決于其與中亞成員國之間關(guān)系的密切程度。蒙古國與中亞地區(qū)的聯(lián)系分為主觀聯(lián)系和客觀聯(lián)系。主觀聯(lián)系強調(diào)蒙古國政府對自身地緣發(fā)展方向的定位，客觀聯(lián)系則強調(diào)蒙古國與中亞地區(qū)在政治、經(jīng)濟和社會領(lǐng)域的聯(lián)系。

第一，上世紀(jì)90年代初，冷戰(zhàn)后的蒙古國面臨地緣戰(zhàn)略發(fā)展方向的選擇，分別是西面的中亞地區(qū)和東面的東北亞地區(qū)。鑒于蒙古國在歷史背景、地緣政治、地理環(huán)境和經(jīng)貿(mào)往來的聯(lián)系和需要，更考慮到國家未來的發(fā)展機遇，蒙古國最終選擇將東北亞地區(qū)作為國家的優(yōu)先發(fā)展方向。

蒙古國駐聯(lián)合國代表奧勒茲沃伊曾表示，東北亞地區(qū)對蒙古國對外經(jīng)濟活動的多樣化和擴展都起到重要作用。?更加值得注意的是，蒙古國政府已經(jīng)將東北亞地區(qū)納入自身的地緣安全戰(zhàn)略中，目的是提高蒙古國的經(jīng)濟、技術(shù)來源的多樣性，平衡中俄兩國對其經(jīng)濟發(fā)展的巨大影響。蒙古國前外長額爾登楚龍曾指出，通過特定國家平衡俄羅斯和中國對其影響在未來是不可想象的，與其說“第三鄰國”是一個國家，倒不如設(shè)想為一個地區(qū)。?時任蒙古國副總統(tǒng)奧其爾巴特則進一步指出：“蒙古國目前采取的外交策略重點是同東西方工業(yè)化發(fā)達國家發(fā)展雙邊關(guān)系特別是發(fā)展與東北亞國家的雙邊關(guān)系，在采取這個策略的同時我們引入了‘第三鄰國的概念，其設(shè)想就是優(yōu)先發(fā)展同東北亞國家的關(guān)系?！?從上述蒙古國官員的表態(tài)中可以看出，蒙古國已將東北亞地區(qū)置于國家地緣安全層面，發(fā)展同東北亞地區(qū)的雙邊或多邊關(guān)系是其安全戰(zhàn)略的優(yōu)先考慮，所以東北亞地區(qū)對于蒙古國的重要性顯然高于中亞地區(qū)。

當(dāng)前，蒙古國國家發(fā)展戰(zhàn)略也將發(fā)展同東北亞國家的雙邊關(guān)系置于中亞國家之上。蒙古國大呼拉爾在2008年2月通過決議，簽署并通過國家新千年綜合發(fā)展戰(zhàn)略。該決議同時規(guī)定蒙古國政府的工作規(guī)劃、財政預(yù)算和社會經(jīng)濟發(fā)展的政策方針，均需依照國家新千年綜合發(fā)展戰(zhàn)略而制定。該項新千年綜合發(fā)展戰(zhàn)略對蒙古國經(jīng)濟、外交、科技、文化等領(lǐng)域未來14年作了規(guī)劃，在其外交戰(zhàn)略目標(biāo)的制定中，將蒙古國與不同國家的雙邊關(guān)系按先后排序進行了說明。在蒙古國的對外關(guān)系中，位于首位的是與中國、俄羅斯兩大鄰國的關(guān)系;隨后是維護與美國、日本、歐盟國家的全面伙伴關(guān)系;其次是擴展同印度、韓國、東盟國家在投資、文化和人權(quán)事務(wù)領(lǐng)域的合作;再次是擴大與東歐國家的傳統(tǒng)友好關(guān)系;最后才是鞏固和發(fā)展同土耳其、哈薩克斯坦和一些阿拉伯國家的關(guān)系。?從該戰(zhàn)略對外交對象國的層次劃分中也可看出，在蒙古國的對外戰(zhàn)略中將優(yōu)先發(fā)展同東北亞國家（韓日）而不是中亞國家（哈薩克斯坦等）的關(guān)系。

第二，盡管蒙古國與中亞國家地理相近、文化相似、歷史相連，但蒙古國與中亞國家在各個領(lǐng)域的交往聯(lián)系并不緊密，在中亞五國中，蒙古國也主要發(fā)展同哈薩克斯坦的雙邊關(guān)系。

首先，在政治外交領(lǐng)域。因為蒙古國與哈薩克斯坦距離最近處不超過40公里，哈薩克族為蒙古國第二大民族，僅在蒙古國的西部省份巴彥烏勒蓋就曾有16萬哈薩克族人居住，所以在中亞國家之中，蒙古國與哈薩克斯坦的交往最為密切。兩國在1992年互設(shè)大使館，1993年哈總統(tǒng)納扎爾巴耶夫正式訪問蒙古國，從此開啟了兩國雙邊關(guān)系的發(fā)展。在哈薩克斯坦的推動下，1990—1992年共有6萬哈薩克族蒙古國人返回哈薩克斯坦。1999年哈薩克斯坦向蒙古國的西部省份提供了電視接收設(shè)備，以便當(dāng)?shù)毓_克族蒙古國人接收哈國國內(nèi)電視。2000年后，哈薩克斯坦駐蒙古國大使館發(fā)行了蒙語雜志《阿爾泰》，用以介紹哈薩克斯坦國內(nèi)情況和哈蒙兩國關(guān)系。?在政治領(lǐng)域，蒙古國與中亞國家的合作表現(xiàn)為2002年6月蒙古國成為由哈薩克斯坦倡議并召開的亞信會議（CICA）成員國，同時蒙古國官方也支持在中亞地區(qū)建立無核區(qū)。

然而總體來看，蒙古國與中亞國家在政治領(lǐng)域的合作并不緊密。一個突出的例子是，盡管在中亞五國獨立之初蒙古國就與之建立了外交關(guān)系。但目前在中亞國家中，蒙古國僅在哈薩克斯坦建立了大使館。這與蒙古國在所有東北亞國家包括朝鮮建立大使館并且積極倡議建立東北亞安全機制和促進東亞地區(qū)經(jīng)濟一體化的現(xiàn)狀明顯不同。?原因除了歷史上由于蘇聯(lián)中央政府控制著中亞國家經(jīng)濟、政治和外交事務(wù)，“人為”地切斷了蒙古國直接與該地區(qū)的商務(wù)交往以外，民主認(rèn)同因素在蒙古國與中亞國家的雙邊關(guān)系發(fā)展中產(chǎn)生了負(fù)面影響，部分中亞國家和蒙古國學(xué)者均注意到了這一點。民主認(rèn)同因素體現(xiàn)了雙方在價值觀和意識形態(tài)方面存在巨大差異。例如，蒙古國學(xué)者蒙迪·杰戈爾賽罕自豪地認(rèn)為，蒙古國是共產(chǎn)主義和后共產(chǎn)主義國家中唯一一個能自信地宣布自己是實行民主制度的國家。盡管吉爾吉斯斯坦也開啟了相關(guān)進程，但蒙古國的民主進程更加堅定和平靜。?另一位學(xué)者圖格斯寶爾干則明確批評中亞國家所謂“中亞特色的民主道路，因為沒有公平選舉、透明的政府和富有活力的公民社會，其實質(zhì)仍是民主原則的退步”。?中亞學(xué)者也進一步指出，盡管蒙古國官方聲明不會切斷與社會主義和集權(quán)國家的聯(lián)系，但也并沒有將外交資源更多地投入到發(fā)展與這些國家的雙邊關(guān)系中，而是主要發(fā)展與美國、歐盟國家等主要民主國家之間的關(guān)系，蒙古國認(rèn)為如果在政治領(lǐng)域與這些集權(quán)國家（包括中亞國家）的聯(lián)系過于緊密，蒙古國的民主價值觀將會受到質(zhì)疑。?總之，在當(dāng)前政治領(lǐng)域，蒙古國與中亞國家的關(guān)系，僅集中在哈薩克斯坦和吉爾吉斯斯坦兩個在中亞地區(qū)民主化程度相對較高的國家。整體而言，蒙古國與中亞國家交往并不密切，同時由于雙方政治體制和價值觀的差異，?影響到蒙古國與中亞國家在政治領(lǐng)域的相互信任。

其次，在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域。蒙古國與中亞地區(qū)的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系主要集中在蒙古國的西部省份與哈薩克斯坦東部各州之間的經(jīng)濟合作上。2007年，蒙古國與哈薩克斯坦討論了共同建立聯(lián)合投資基金的可能。?2002年，蒙古國加入亞洲開發(fā)銀行倡議的《中亞區(qū)域經(jīng)濟綜合合作計劃》（CAREC）。2005年，包括蒙古國在內(nèi)的CAREC成員國為了深化電力出口領(lǐng)域的合作，成立電力監(jiān)督論壇，但尚未有顯著跡象表明CAREC有效地促進了蒙古國與中亞國家的經(jīng)濟融合。

由于蒙古國與中亞國家在出口產(chǎn)品方面具有相似性（煤炭、礦產(chǎn)、羊毛，皮革），而且雙方均無出?？?，也無直接相連的鐵路和公路，所以雙方的經(jīng)濟聯(lián)系較少。到目前為止，蒙古國與哈薩克斯坦的貿(mào)易總額僅約為4，400萬美元，其中蒙古國的出口貿(mào)易額約1，800萬美元，進口貿(mào)易額約2，600萬美元，而來自哈薩克斯坦的直接投資僅為1，200萬美元，這個作為與蒙古國關(guān)系最為密切的中亞國家僅列蒙古國外資伙伴的第35位。?以2009年為例，蒙古國與哈薩克斯坦的貿(mào)易額占蒙古國對外貿(mào)易總額的0.49%，吉爾吉斯斯坦占0.04%，烏茲別克斯坦占0.01%。?相比之下，當(dāng)前蒙古國與東北亞國家的貿(mào)易額以及東北亞國家對蒙古國的投資金額，均占到蒙古國對外貿(mào)易總額和外國投資總額的80%。?其中韓國和日本分屬蒙古國第三和第四大貿(mào)易伙伴，韓國占蒙古國對外貿(mào)易量的3.5%，日本所占比例為3.2%。?所以在對外經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，與東北亞地區(qū)相比，中亞地區(qū)對蒙古國的影響幾乎可以忽略不計。

最后，在社會交往領(lǐng)域。一方面，以蒙古國入境人口來看，根據(jù)2013年蒙古國邊境管理機構(gòu)發(fā)布的信息分析，所列21個國家和地區(qū)中（包括中國香港和臺灣地區(qū)），入境旅客數(shù)量前六位的國家依次是：中國（260，088），俄羅斯（76，843），韓國（46，347），日本（18，731），美國（15，966），哈薩克斯坦（11，790）。盡管哈薩克斯坦排名比較靠前，但東北亞各國在入境人數(shù)上遠高于哈薩克斯坦，而且在所列國家中，整個中亞地區(qū)僅有哈薩克斯坦一國位列其中。入境旅客來自世界不同地區(qū)的人數(shù)比例為：東亞和太平洋地區(qū)占70.3%，歐洲占24%，美洲占4.1%，中東占0.8%，東南亞占0.5%，非洲占0.3%，而中亞地區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)并未計算，說明它的比例甚至低于0.3%;在對入境人口的意圖統(tǒng)計方面，東北亞和太平洋地區(qū)分別占公務(wù)活動、私人活動和旅游人數(shù)的74.2%、68%和50.4%。

另一方面，從蒙古國人出境的流向分析，在蒙古國境外活動的蒙古國人由于流動性較大以及存在偷渡和簽證過期等非法現(xiàn)象，至今蒙古國官方對在各國工作和生活的蒙古國人缺乏準(zhǔn)確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。根據(jù)蒙古國外交和貿(mào)易部門的官方報道，目前約有10萬蒙古國人工作和生活在其他國家，根據(jù)蒙古國2003年人權(quán)委員會的報告顯示，在韓國的蒙古國人超過17，000人。?由于在韓國的蒙古國人較多，韓國的大學(xué)已經(jīng)設(shè)立了蒙語專業(yè)，在政府和非政府組織的共同資助下，韓國還向蒙古國派遣了科考隊。?而在蒙古國與中亞地區(qū)的社會交往層面，根據(jù)蒙古國信息網(wǎng)顯示的非官方數(shù)據(jù)（2011），在哈薩克斯坦工作的蒙古國人約有一半已經(jīng)具有哈薩克斯坦和蒙古國雙重國籍。?但蒙古國與哈薩克斯坦的社會聯(lián)系主要以“血緣關(guān)系”為特征，兩國在科學(xué)、教育、文化等領(lǐng)域的交流較少。例如，據(jù)哈薩克斯坦的資料顯示，每年不超過5個蒙古國留學(xué)生在哈薩克斯坦學(xué)習(xí)。?通過以上對比分析，蒙古國與東北亞地區(qū)的交往更加緊密，并且雙向交往（入境、出境）的特征十分明顯。而在中亞地區(qū)，蒙古國只與哈薩克斯坦交往緊密，與其他中亞國家的社會交往尚無規(guī)?；?

綜上所述，蒙古國在中亞地區(qū)的利益存在并不廣泛。在雙邊關(guān)系層面，除了哈薩克斯坦，其他中亞國家與蒙古國的來往并不多。相比之下，由于東北亞地區(qū)在地理上是蒙古國的出?？?，而且東北亞國家普遍發(fā)展迅速、經(jīng)濟實力雄厚、科技水平較高，所以無論從蒙古國國家發(fā)展戰(zhàn)略還是社會聯(lián)系的角度來看，東北亞地區(qū)的發(fā)展對蒙古國的發(fā)展影響更為巨大?；谏鲜龇治隹梢钥闯觯蔀橐灾衼喌貐^(qū)為主要活動范圍的上合組織正式成員國并不是蒙古國外交布局中的優(yōu)先方向。此外，蒙古國與中亞國家在意識形態(tài)領(lǐng)域的差異，也是阻礙蒙古國正式加入上合組織的因素。例如，蒙古國認(rèn)為上合組織是“集權(quán)國家俱樂部”，其成員更加關(guān)注自身政權(quán)的安全。?如果蒙古國與上合組織占多數(shù)的中亞四國在政治和經(jīng)濟上沒有相互依存關(guān)系，在價值觀方面也缺乏同質(zhì)性，那么必然影響其對上合組織的認(rèn)同感，從而對其正式加入上合組織的意愿產(chǎn)生實質(zhì)性影響。

結(jié)?束?語

基于蒙古國國家對外戰(zhàn)略、對外政策和外交布局的既有方向，其對上合組織發(fā)展方向的定位以及在過去十余年中一直對該組織持“積極參與、保持距離”的態(tài)度。可以認(rèn)為，短期內(nèi)蒙古國對正式加入上合組織的立場不會發(fā)生重大改變，除非其國家對外戰(zhàn)略、對外政策或外交布局發(fā)生重大變化。

第一，很大程度上，基于自身“多支點”對外戰(zhàn)略的需要，蒙古國多數(shù)國內(nèi)政治精英和普通民眾傾向于繼續(xù)保持上合組織觀察員國的身份。這種身份定位是基于以下幾點考慮：一是可以在一定程度上參與到上合組織的活動中，特別是在經(jīng)濟、教育等非安全領(lǐng)域的合作，也可以通過參與上合組織來增加周邊地區(qū)對蒙古國的安全透明度;二是觀察員國的身份可以維護蒙古國自身對外戰(zhàn)略的獨立性和靈活性，在上合組織的目標(biāo)和性質(zhì)進一步明確之后，再考慮是否成為該組織正式成員國。

第二，就目前情況而言，上合組織兩大成員國中國和俄羅斯的地緣環(huán)境并不穩(wěn)定。烏克蘭危機和美國“亞太再平衡”戰(zhàn)略擠壓了中俄兩國的戰(zhàn)略空間，中俄兩國不僅簽署了《中俄關(guān)于全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴新階段的聯(lián)合聲明》，也舉行了聯(lián)合程度較高的中俄“海上聯(lián)合—2014”軍事演習(xí)。在外界普遍認(rèn)為中俄聯(lián)合“抗美”的新形勢下，蒙古國對上合組織的未來發(fā)展趨勢的判斷以及對正式加入該組織的態(tài)度可能會更加謹(jǐn)慎。

第三，與其他上合組織觀察員國相比，蒙古國當(dāng)前并沒有正式加入上合組織的強烈愿望。在今后一段時期內(nèi)，蒙古國外交布局的首要關(guān)注是積極參與東北亞地區(qū)合作，并以此為支點融入整個亞太地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展之中。在世界范圍內(nèi)，同發(fā)達國家、民主國家以及國際組織進行合作，從而提升蒙古國的國際認(rèn)可度，而與中亞地區(qū)的合作并非蒙古國優(yōu)先考慮事項。例如，2006年2月，蒙古國發(fā)展研究中心創(chuàng)立了每兩年一屆的烏蘭巴托論壇，其目的是為了提升蒙古國的地區(qū)和國際形象，同時加強其在東北亞地區(qū)發(fā)揮更重要作用的能力。?此外，對于亞太經(jīng)濟合作組織，蒙古國也表現(xiàn)出強烈的加入意愿。

[收稿日期：2014-10-22]

[修回日期：2014-12-08]

[責(zé)任編輯：楊??立]