石東坡， 陳 俊

（1．浙江工業(yè)大學(xué) 發(fā)展規(guī)劃處，浙江 杭州 310014； 2．浙江工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，浙江 杭州 310023）

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的立法評(píng)價(jià)與設(shè)計(jì)
——以《民事訴訟法》與《人民檢察院組織法》協(xié)同修改為視點(diǎn)

石東坡1， 陳 俊2

（1．浙江工業(yè)大學(xué) 發(fā)展規(guī)劃處，浙江 杭州 310014； 2．浙江工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，浙江 杭州 310023）

新《民事訴訟法》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的民事執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，然而卻只是概括式規(guī)定，沒有細(xì)化到具體的制度操作層面，導(dǎo)致實(shí)踐中存在檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)行監(jiān)督工作無從切入、弱化了民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的實(shí)效性等諸多問題。因此應(yīng)對(duì)《民事訴訟法》適時(shí)再次修改，對(duì)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的啟動(dòng)、范圍、方式進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，增強(qiáng)其程序規(guī)范的適用性；同時(shí)應(yīng)協(xié)同修改《人民檢察院組織法》，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職能進(jìn)行充實(shí)、擴(kuò)展，行使職能的程序予以明確，重新優(yōu)化資源配置。通過二者的協(xié)同修改，完善民事檢察立法。還應(yīng)健全法、檢之間的民事執(zhí)行審級(jí)監(jiān)督與檢察監(jiān)督協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的規(guī)范化。

民事執(zhí)行；檢察監(jiān)督；法律修改；執(zhí)行監(jiān)督；人民檢察院組織法；協(xié)同修改；

新《民事訴訟法》將第14條修改為“人民檢察院對(duì)民事訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”，將舊法的“審判活動(dòng)”改為“訴訟活動(dòng)”，擴(kuò)大了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍，使檢察監(jiān)督觸角延伸到法院的全部訴訟活動(dòng)。同時(shí)，該法第235條規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督?！边@兩條的修改，使法、檢兩家關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)是否有權(quán)監(jiān)督的爭(zhēng)議落下帷幕，立法上對(duì)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督首次予以確認(rèn)，使得民事執(zhí)行檢察監(jiān)督有了法律依據(jù)，但其粗淺規(guī)定仍難以滿足實(shí)踐需要。因此，本文擬在理論上深化民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的研究，著眼于具體的、更具操作性的程序機(jī)制的論證和設(shè)計(jì)，為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度功能的實(shí)現(xiàn)提供更為堅(jiān)實(shí)和直接的法律規(guī)范設(shè)計(jì)方案。

一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的理論支點(diǎn)與立法確認(rèn)

（一）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的理論支點(diǎn)

原民訴法沒有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是否可以對(duì)執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督。因此，關(guān)于該問題爭(zhēng)議紛紜。對(duì)此，可分為肯定說和否定說兩種不同的觀點(diǎn)?？隙ㄕf認(rèn)為應(yīng)該在民事執(zhí)行中引入檢察監(jiān)督，大部分學(xué)者贊同此觀點(diǎn)。否定說則認(rèn)為法院已建立內(nèi)部監(jiān)督，故檢察機(jī)關(guān)無需再進(jìn)行執(zhí)行監(jiān)督，且域外也沒有民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的可借鑒先例①持肯定說的代表性文獻(xiàn)如：湯維建《檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行程序進(jìn)行法律監(jiān)督》，《檢察日?qǐng)?bào)》2002年7月17日第5版；黎蜀寧《論檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)的法律監(jiān)督》，《現(xiàn)代法學(xué)》2003年第6期；楊榮馨《略論強(qiáng)制執(zhí)行的檢察監(jiān)督》，《人民檢察》2007年第13期；王莉、貝金欣《構(gòu)建民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督制度》，《人民檢察》2007年第13期等。而后者的代表作包括：趙晉山、黃文藝《如何為民事執(zhí)行監(jiān)督開“處方”》，《法制日?qǐng)?bào)》2007年8月14日第3版；黃金龍、黃文藝《域外沒有民事執(zhí)行檢察監(jiān)督》，《人民法院報(bào)》2007年8月24日，中國(guó)法院網(wǎng)2007年8月24日，http://old.chinacourt.org/html/article/200708/24/261548.shtml，最后訪問日期：2014年12月20日。有學(xué)者對(duì)此的引用分析有誤，見王亞新《執(zhí)行檢察監(jiān)督問題與執(zhí)行救濟(jì)制度構(gòu)建》，《中外法學(xué)》2009年第1期。?？梢?，盡管在立法上業(yè)已明確，但思想認(rèn)識(shí)上的障礙仍有待清除，為此，有必要對(duì)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的確立理論再進(jìn)行研究， 只有徹底澄

清其正當(dāng)性和可行性，才能使該制度與民事執(zhí)行制度相互兼容并發(fā)揮預(yù)期作用。而就對(duì)于為什么檢察機(jī)關(guān)可以開展民事執(zhí)行檢察監(jiān)督，當(dāng)前大多論證雖有一定的說服力，但其中若干邏輯環(huán)節(jié)可能不夠銜接和嚴(yán)謹(jǐn)。民事執(zhí)行權(quán)需要監(jiān)督不等于需要由檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督。因此，應(yīng)進(jìn)一步深化對(duì)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的正當(dāng)性的認(rèn)識(shí)。

首先，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度彌補(bǔ)民事執(zhí)行自身制度的不足。德國(guó)學(xué)者耶林指出：“每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，即一種實(shí)際的動(dòng)機(jī)”[1]。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的產(chǎn)生正是為了解決民事執(zhí)行中，由于缺少有效的制約機(jī)制，“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”等的問題及其違法、侵權(quán)后果。法院內(nèi)部對(duì)執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督固然存在，但是類似于上下級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)體制的監(jiān)督方式。再者，其監(jiān)督程序運(yùn)作不明。上級(jí)人民法院對(duì)下級(jí)人民法院錯(cuò)誤的執(zhí)行裁定、違法的執(zhí)行行為有權(quán)予以糾正，但具體適用的程序和標(biāo)準(zhǔn)均沒有明確，并且實(shí)際上仍停留在人民法院的自我監(jiān)督的封閉狀態(tài)下，未在程序上公開化和透明化。而民事執(zhí)行檢察監(jiān)督具有配合與監(jiān)督的雙重特征，在配合法院規(guī)范執(zhí)行，共同維護(hù)法律權(quán)威的同時(shí)，監(jiān)督法院的執(zhí)行活動(dòng)，督促法院履行職責(zé)。

其次，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督有助于克服民事執(zhí)行救濟(jì)制度的局限。執(zhí)行救濟(jì)是指在民事執(zhí)行程序中，以執(zhí)行當(dāng)事人、案外人基于合法權(quán)益的主張而針對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)執(zhí)行行為的侵害，依法向有關(guān)機(jī)關(guān)提出采取保護(hù)或補(bǔ)救措施的請(qǐng)求[2]。在發(fā)揮防止法院濫用權(quán)力、保護(hù)當(dāng)事人利益的功能上，執(zhí)行檢察監(jiān)督與執(zhí)行救濟(jì)制度的側(cè)重點(diǎn)不同，彼此不能替代。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的目的在于監(jiān)督民事執(zhí)行權(quán)、規(guī)范民事執(zhí)行權(quán)的運(yùn)行。在主要依賴當(dāng)事人積極行使救濟(jì)權(quán)利的同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)和可以作為補(bǔ)充[3]，借助檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的職業(yè)性和專門性，以最低的司法成本獲得最大的司法效益，降低試錯(cuò)成本①湯維建：《民事訴訟的全面修改與檢察監(jiān)督》，《中國(guó)法學(xué)》2011年第3期。民事訴訟法第209條的規(guī)定，包含了當(dāng)事人首先應(yīng)當(dāng)尋求向人民法院提起的針對(duì)執(zhí)行的權(quán)利救濟(jì)，這樣在檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督之前，應(yīng)發(fā)揮人民法院審判監(jiān)督和自我糾錯(cuò)的功能，在其難以有效的情形下，才可由檢察機(jī)關(guān)開展民事執(zhí)行檢察監(jiān)督?！对圏c(diǎn)通知》亦有這樣的順序規(guī)定的體現(xiàn)，這不僅尊重了當(dāng)事人在民事執(zhí)行上的權(quán)利自治，而且有著對(duì)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的介入適宜性和成熟度上的考慮。參見黃蓓、謝宇烽：《民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的原則及制度構(gòu)建》，《人民檢察》2014年第4期。。

最后，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督具有針對(duì)訴訟活動(dòng)予以專門法律監(jiān)督的適應(yīng)性。民事執(zhí)行權(quán)作為法院的司法權(quán)能之一，理應(yīng)受到檢察權(quán)的制約和監(jiān)督[4]。要防止公權(quán)力的濫用必須確立公權(quán)力制約公權(quán)力的常規(guī)化、常態(tài)化模式，而憲法確立檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的地位，使得檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督具有法定性和強(qiáng)制性，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)法院民事執(zhí)行權(quán)的有效監(jiān)督制約。盡管在西方檢察權(quán)一般被視為行政性權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)被歸類于行政機(jī)關(guān)序列，不屬于司法范疇，不存在檢察監(jiān)督的概念[5]，但是，應(yīng)基于我國(guó)憲法的內(nèi)在邏輯和權(quán)力結(jié)構(gòu)，發(fā)揮作為依法獨(dú)立行使的專門法律監(jiān)督權(quán)的檢察權(quán)能在司法領(lǐng)域的應(yīng)有效能，構(gòu)設(shè)相應(yīng)的民事執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，以作為針對(duì)司法審判機(jī)關(guān)的執(zhí)行決定權(quán)和實(shí)施權(quán)的司法權(quán)力制衡機(jī)制的具體方案。

（二）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的立法確認(rèn)

1991年民訴法實(shí)施后，由于法、檢之間對(duì)“審判活動(dòng)”理解的分歧，檢察院對(duì)民事執(zhí)行裁定進(jìn)行抗訴監(jiān)督遭法院反對(duì)。中央政法委于2005年發(fā)出《關(guān)于切實(shí)解決人民法院執(zhí)行難問題的通知》中明確規(guī)定：“各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要加大對(duì)人民法院執(zhí)行工作的監(jiān)督制度”[6]。2007年修改民事訴訟法中采取了審慎的態(tài)度，未將民事執(zhí)行檢察監(jiān)督入法。2011年最高人民法院和最高人民檢察院會(huì)簽了《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》。2012年8月31日，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>的決定》，明確規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。”由此，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度得以確立。

二、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的立法缺憾與實(shí)踐困境

（一）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的立法意義與缺憾

新民訴法將民事執(zhí)行活動(dòng)納入人民檢察院的監(jiān)督中，可以進(jìn)一步保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利不受侵害，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障民事執(zhí)行的法律效果，樹立司法權(quán)威。其積極意義是毋庸置疑的。但客觀地說， 現(xiàn)行民事訴訟法關(guān)于民行執(zhí)行檢察監(jiān)督僅是賦權(quán)性的規(guī)定，難以使民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)力規(guī)范化、制度化運(yùn)行。我們認(rèn)為其存在以下局限性：

第一，新民訴法關(guān)于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的規(guī)定過于原則，沒有采納在“執(zhí)行程序編”中專門設(shè)置一節(jié)予以規(guī)定的具體程序設(shè)想提議，未就執(zhí)行監(jiān)督的對(duì)象、范圍、方式、程序以及執(zhí)行監(jiān)督的效力等做出明確的立法規(guī)定[7]。相對(duì)國(guó)外關(guān)于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的規(guī)定，我國(guó)的相關(guān)規(guī)定顯得異常單薄?？梢?，這種“補(bǔ)丁式”的修法模式無法撼動(dòng)本就因執(zhí)行程序立法供給不足而造成的執(zhí)行難困境[8]，這就致使民事執(zhí)行檢察監(jiān)督依然沒有完善的實(shí)施機(jī)制和健全的制度保障，不少工作仍處于試點(diǎn)和探索階段。

第二，檢察建議作為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的基本途徑，剛性不足，缺乏實(shí)效。雖然檢察建議靈活、簡(jiǎn)單，但檢法兩家對(duì)民事執(zhí)行監(jiān)督檢察認(rèn)識(shí)角度不一致，許多檢察院重視的東西，法院卻忽視。所以當(dāng)檢察院提起檢察建議，法院不予采納時(shí)，由于新民訴法未涉及檢察建議的處理，檢察機(jī)關(guān)缺乏相應(yīng)的對(duì)策，此時(shí)檢察建議沒有強(qiáng)制作用。

第三，原則性的立法規(guī)定，依然沒有化解法院與檢察院之間長(zhǎng)期以來的分歧和矛盾，導(dǎo)致檢法對(duì)監(jiān)督范圍、程序、方式等在同一法條下各自理解；在實(shí)際操作中，雙方缺乏積極、有效配合，辦案效率低，嚴(yán)重影響監(jiān)督效果的實(shí)現(xiàn)。

（二）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的實(shí)踐困境與誘因

民事訴訟法修改之后的首個(gè)年度中，以浙江省為例，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督即遭遇到瓶頸、深陷困窘?？陀^地說，浙江省在民事執(zhí)行檢察監(jiān)督方面一直銳意進(jìn)取、努力探索。在最高人民法院和最高人民檢察院會(huì)簽《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》后，浙江省高級(jí)人民法院和浙江省人民檢察院會(huì)簽了《關(guān)于開展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》，選定了包括嘉興在內(nèi)的6個(gè)地級(jí)市的中級(jí)法院和檢察院，以及包括平湖市、海寧市、桐鄉(xiāng)市在內(nèi)的14個(gè)基層法院和檢察院，為民事執(zhí)行法律監(jiān)督試點(diǎn)單位，開展對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)的檢察監(jiān)督。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年3月到2012年9月，浙江省檢察機(jī)關(guān)辦理執(zhí)行監(jiān)督案件共241件[9]。在民事訴訟法修改后實(shí)施期間，浙江在執(zhí)行檢察監(jiān)督這方面取得了一些成就。但就如前文所說，新法畢竟存在缺陷，使得浙江在此方面仍然面臨諸多困境，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督效果差強(qiáng)人意。筆者所在課題組為此專赴基層人民檢察院進(jìn)行調(diào)研，其中在嘉興市秀洲區(qū)人民檢察院了解到，新民訴法涉及了檢察院對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)的檢察監(jiān)督的權(quán)利，明確了對(duì)民事執(zhí)行的監(jiān)督。然而對(duì)于民事執(zhí)行活動(dòng)中的情形，監(jiān)督的程序、方式、內(nèi)容未予以明確，使得執(zhí)行情況讓人大失所望。

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的困境在實(shí)踐中主要表現(xiàn)在：首先，制度規(guī)定過于粗糙，沒有具體職權(quán)相匹配；監(jiān)督手段缺乏剛性，使民事執(zhí)行檢察工作無從切入。其次，程序規(guī)范的缺失弱化了實(shí)踐中執(zhí)行監(jiān)督活動(dòng)的權(quán)威性。目前各個(gè)檢察院仍處在各自為戰(zhàn)的狀態(tài)。對(duì)監(jiān)督對(duì)象、程序、監(jiān)督方式、監(jiān)督啟動(dòng)的條件等，均缺乏統(tǒng)一、有效、完備的程序規(guī)范，使檢察院處于一種十分尷尬的境地。最后，毋庸諱言，法院作為與檢察機(jī)關(guān)平行的審判機(jī)關(guān)，一直以來對(duì)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督采取一種拒絕姿態(tài)。在司法實(shí)踐中，一些法院認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)介入民事執(zhí)行程序是對(duì)其獨(dú)立行使民事執(zhí)行權(quán)的阻礙，是爭(zhēng)奪權(quán)力的行為[10]。雙方信息不暢通， 缺乏有效溝通與積極配合，難以達(dá)到滿意的監(jiān)督效果。

三、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的協(xié)同修改與設(shè)計(jì)方案

在新民訴法對(duì)執(zhí)行檢察監(jiān)督的規(guī)定存在不足的情況下，就該制度的完善進(jìn)行理論預(yù)研和制度前瞻，以及完善的重點(diǎn)、程序的方案、實(shí)現(xiàn)的方式，這些成為更富有理論意義和現(xiàn)實(shí)需要的迫切問題。理論界和實(shí)務(wù)界目前主要從加強(qiáng)機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)行民事檢察辦案一體化，提高辦案效率；注重法、檢之間的協(xié)作交流，確保檢察監(jiān)督實(shí)效；完善監(jiān)督方式，構(gòu)建多元化監(jiān)督體系等幾方面對(duì)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度予以完善。但這些完善方案存在諸多的分歧，實(shí)踐中面臨較大的困惑。那么究竟應(yīng)如何對(duì)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度進(jìn)行完善呢？有學(xué)者則主張：通過立法解釋或者司法解釋的方式對(duì)民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍重新加以明確[11]。我們認(rèn)為這僅僅是一個(gè)階段性的措施，并且由于在法檢兩機(jī)關(guān)可能因此有分歧的條件下，似乎難以奏效。按照中共中央十八屆四中全會(huì)決定精神，本著立法精細(xì)化的質(zhì)量要求，結(jié)合《人民檢察院組織法》的修改，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化法律的創(chuàng)制與修改的協(xié)同性，甚至可以采取包裹式的法律修改方式。在筆者看來，應(yīng)通過一并修改《民事訴訟法》、《人民檢察院組織法》完善民事檢察立法，及健全法、檢之間的民事執(zhí)行審級(jí)監(jiān)督與檢察監(jiān)督協(xié)作機(jī)制，對(duì)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度進(jìn)行優(yōu)化。

（一）推進(jìn)《民事訴訟法》的再修改

法律必須具有適用性，與立法目的相吻合的法律規(guī)范的可操作性是其適用性的必然要求和集中體現(xiàn)，因此立法者在設(shè)計(jì)相應(yīng)的法律制度、法律規(guī)范過程中，應(yīng)努力具體化、系統(tǒng)化，以使之可以轉(zhuǎn)化為人們現(xiàn)實(shí)的權(quán)利義務(wù)與行為狀態(tài)。而那種不具有適用性的法律，則顯然是缺乏立法質(zhì)量與成效的，是“先天不足”的。必須對(duì)此情形的法律規(guī)范加以維修（修改）、廢棄或重作[12]。如上所述，立法上對(duì)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度只是原則性的規(guī)定，缺乏可操作性，故就需對(duì)其進(jìn)行完善，以適應(yīng)實(shí)踐的需要①亦有學(xué)者提出“今后對(duì)民事訴訟法進(jìn)行全面修訂的一般預(yù)期”。王亞新：《執(zhí)行檢察監(jiān)督問題與執(zhí)行救濟(jì)制度構(gòu)建》，《中外法學(xué)》2009年第1期。。

1．民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的啟動(dòng)。民事執(zhí)行活動(dòng)涉及到私權(quán)的處分，檢察院作為國(guó)家機(jī)關(guān)，介入當(dāng)事人私權(quán)處分的過程，可能會(huì)使其私權(quán)受到損害。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在尊重當(dāng)事人處分權(quán)，恪守公權(quán)力與私權(quán)利之間的邊界前提下，不主動(dòng)介入民事執(zhí)行活動(dòng)，即不得強(qiáng)制阻卻執(zhí)行程序的運(yùn)行。但涉及到重大的國(guó)家利益、社會(huì)公共利益等的特殊情形，則可以介入其中，以應(yīng)急處分程序和措施進(jìn)行執(zhí)行監(jiān)督。因此，在執(zhí)行檢察監(jiān)督謙抑性原則的指導(dǎo)下，其程序的啟動(dòng)應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)為原則，以檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)為例外。

2．民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍：（1）對(duì)執(zhí)行裁定的監(jiān)督。如人民法院所作的執(zhí)行中止、不予受理、執(zhí)行終結(jié)的裁定，這三類裁定與當(dāng)事人的利益息息相關(guān)，若法院作出的這三類裁定違反法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)將其納入監(jiān)督的視野。另外法院追加、變更被執(zhí)行人裁定錯(cuò)誤；采取執(zhí)行措施的裁定、決定不符合法定條件的也屬于檢察監(jiān)督的范圍。（2）對(duì)法院執(zhí)行行為的監(jiān)督。這主要包括法院違法實(shí)施的查詢、扣押、凍結(jié)、變賣、拍賣等執(zhí)行行為，以及違法執(zhí)行了被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)，濫用強(qiáng)制措施等。（3）對(duì)執(zhí)行人員的監(jiān)督。體現(xiàn)在對(duì)執(zhí)行人員在執(zhí)行活動(dòng)中怠于執(zhí)行、違法執(zhí)行以及執(zhí)行人員的挪用執(zhí)行款、索取收受當(dāng)事人的財(cái)物的執(zhí)行腐敗的行為的監(jiān)督。

另有學(xué)者提出，當(dāng)前民事執(zhí)行監(jiān)督除了最高人民法院和最高人民檢察院《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見》和《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》已經(jīng)確認(rèn)的5 種情況之外，還應(yīng)當(dāng)針對(duì)消極執(zhí)行、同案不執(zhí)行等情形[12]。我們則認(rèn)為，消極執(zhí)行盡管具有檢察監(jiān)督的必要性，但是如果不存在或者沒有發(fā)生違反法定時(shí)效等的程序規(guī)定，那么不適宜采取剛性的檢察監(jiān)督方式，而應(yīng)首先由其中的債權(quán)人提出申請(qǐng)執(zhí)行等的主張。

3．民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式。目前，實(shí)踐中使用的檢察監(jiān)督方式主要包括抗訴、檢察建議、糾正違法通知書、監(jiān)督意見、暫緩執(zhí)行建議、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督、查處職務(wù)犯罪等。還有學(xué)者提出可以運(yùn)用“更換辦案人建議書”的設(shè)想②張衍路、夏思揚(yáng)、曹忠魯：《民事執(zhí)行檢察監(jiān)督若干問題構(gòu)想》，《中國(guó)檢察官》2014年第1期。該文還主張“移送職務(wù)犯罪線索”作為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式之一，我們認(rèn)為是不妥當(dāng)?shù)?、不必要的。。另有學(xué)者強(qiáng)調(diào)不能對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督采取抗訴的方式[13]。同理，有學(xué)者主張的“提出執(zhí)行異議之訴”[14]，但是，這將使檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督者轉(zhuǎn)換為當(dāng)事人一方，更是難以可取的。再者，糾正違法通知書、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督等監(jiān)督方式缺乏當(dāng)然的法律效力，能否發(fā)揮檢察監(jiān)督的作用，很大程度上受到法院牽制，檢察院獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)力沒有得到充分體現(xiàn)[15]。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)采用檢察建議、糾正違法通知書、暫緩執(zhí)行建議書、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督等作為檢察監(jiān)督的可選方式。就檢察建議，在進(jìn)一步修改民訴法中，應(yīng)對(duì)檢察建議的效力加以強(qiáng)化，規(guī)定人民法院負(fù)有答復(fù)、反饋的義務(wù)和職責(zé)。

（二）推動(dòng)《人民檢察院組織法》的修改

同時(shí)，有鑒于對(duì)民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督進(jìn)行更加完善的程序規(guī)范的前提，是對(duì)檢察機(jī)關(guān)的專門法律監(jiān)督職權(quán)予以充實(shí)，我們認(rèn)為， 需將《民事訴訟法》和《人民檢察院組織法》予以協(xié)同修改。檢察院組織法和民事訴訟法都是由全國(guó)人民代表大會(huì)通過的法律，在法律位階上屬于同一層次，法律效力屬于同一等級(jí)。 但二者在內(nèi)容上、 特點(diǎn)上和詳密程度上有顯著的區(qū)別。 在內(nèi)容上， 作為關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位、組成、職權(quán)、基本程序制度等的國(guó)家機(jī)關(guān)組織法，《人民檢察院組織法》側(cè)重于規(guī)定實(shí)體權(quán)限的范圍和內(nèi)容，如機(jī)構(gòu)的設(shè)置、行使職權(quán)等，《民事訴訟法》則是規(guī)范民事訴訟程序的專門訴訟法典。在法律規(guī)范的性質(zhì)和形式上，《人民檢察院組織法》中多為授權(quán)性規(guī)范，民訴法則是程序性規(guī)范。在關(guān)涉檢察機(jī)關(guān)的民事訴訟法律監(jiān)督、依法提起民事公益訴訟等所行使的職權(quán)及其所遵循的規(guī)程上，《人民檢察院組織法》則和《民事訴訟法》均以之為調(diào)整對(duì)象和制度內(nèi)容，前者的規(guī)定側(cè)重在職權(quán)的內(nèi)涵、方式、邊界以及基本程序制度之上；后者則側(cè)重在特定的某項(xiàng)檢查監(jiān)督職權(quán)在特定的民事訴訟環(huán)節(jié)與情形下實(shí)施的操作規(guī)則之上。由此，二者相互補(bǔ)充、各有側(cè)重，相互支持、形成一體，通過二者的協(xié)同修改為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督提供充分和有力的法律依據(jù)。所以，一方面宜以《民事訴訟法》再修改來?yè)?dān)負(fù)對(duì)于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的具體程序的構(gòu)建和設(shè)置，實(shí)現(xiàn)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督程序規(guī)范的精細(xì)化；另一方面，《人民檢察院組織法》作為規(guī)范檢察監(jiān)督的主體——人民檢察院的憲法性法律，適宜從檢察機(jī)關(guān)的職能擴(kuò)展、組織構(gòu)造、職權(quán)配置與資源保障等方面為民事檢察監(jiān)督進(jìn)一步破解發(fā)展瓶頸提供立法支撐和基礎(chǔ)規(guī)范[16]。

首先，在第一章“總則”部分，將執(zhí)行檢察監(jiān)督的全面監(jiān)督原則、謙抑審慎原則、依法監(jiān)督原則、效率原則予以明確。其次，應(yīng)當(dāng)對(duì)人民檢察院對(duì)民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督職責(zé)和權(quán)限予以明確。因?yàn)?，現(xiàn)行《人民檢察院組織法》對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)規(guī)定完全忽略了民事檢察監(jiān)督的內(nèi)容，本次《人民檢察院組織法》的修改，應(yīng)與此相呼應(yīng)，不拘泥于組織法第5條規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有的5項(xiàng)職權(quán)，而務(wù)必與新的《民事訴訟法》進(jìn)行對(duì)接?！度嗣駲z察院組織法》應(yīng)增加規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督”。再次，對(duì)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)的行使方式做出明確具體的規(guī)定，如將執(zhí)行異議、檢察建議等的適用條件與程序予以明確。最后，在人民檢察院的機(jī)構(gòu)設(shè)置部分，可以將立案監(jiān)督部門、審判監(jiān)督部門、執(zhí)行監(jiān)督部門、調(diào)解監(jiān)督部門、非訟程序監(jiān)督部門等均屬于民事檢察監(jiān)督的相關(guān)職能職權(quán)加以整合，規(guī)定在《人民檢察院組織法》之中，以引領(lǐng)和加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)除貪瀆偵查、公訴等之外的內(nèi)部機(jī)構(gòu)建設(shè)。

（三）健全民事執(zhí)行審級(jí)監(jiān)督與檢察監(jiān)督協(xié)作機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行的監(jiān)督，在根本上是為了共同樹立司法公信力，是對(duì)民事執(zhí)行權(quán)的違法和不當(dāng)行使的法律監(jiān)督，不是削弱和分解人民法院的民事執(zhí)行權(quán)。因此，監(jiān)督之中有支持和合作[17]。但是，有鑒于新的民訴法對(duì)于執(zhí)行檢察監(jiān)督的原則、方式和手段等都沒有作出具體的規(guī)定，實(shí)踐中法、檢之間的抵觸沖突時(shí)有發(fā)生。因此，在民事訴訟法、人民檢察院組織法尚待修改之前，最高人民檢察院與最高人民法院應(yīng)聯(lián)合出臺(tái)更為細(xì)致的新的司法解釋，取代此前的會(huì)簽通知。第一，對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督的啟動(dòng)方式、監(jiān)督范圍、監(jiān)督形式、監(jiān)督效力等方面的內(nèi)容加以補(bǔ)充規(guī)定。第二，應(yīng)規(guī)定法院對(duì)生效的民事判決、裁定的執(zhí)行情況向同級(jí)檢察院提供書面報(bào)告，以便檢察機(jī)關(guān)了解法院針對(duì)個(gè)案的執(zhí)行工作開展情況和所采取的執(zhí)行措施，對(duì)可能嚴(yán)重影響當(dāng)事人權(quán)益的錯(cuò)誤的或不當(dāng)?shù)膱?zhí)行措施可以及時(shí)通過檢察建議等方式進(jìn)行預(yù)防。第三，對(duì)檢察監(jiān)督的有關(guān)文書在送達(dá)人民法院之后的程序規(guī)范進(jìn)行補(bǔ)充規(guī)定。

綜上所述，檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督具有正當(dāng)性、科學(xué)性與適應(yīng)性，是司法體制改革中就民事執(zhí)行領(lǐng)域進(jìn)一步健全分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的機(jī)制的體現(xiàn)和落實(shí)。配置、細(xì)化和規(guī)范民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)，有利于促進(jìn)民事執(zhí)行權(quán)的自律，優(yōu)化法院執(zhí)行環(huán)境，保障民事訴訟主體權(quán)益得以救濟(jì)和徹底實(shí)現(xiàn)。在民事訴訟法修改后民事執(zhí)行檢察監(jiān)督遭遇阻礙的情形下，克服其先天不足與推進(jìn)其實(shí)踐探索并舉不悖，相互依存，這就需要繼續(xù)在立法上完善設(shè)計(jì)、發(fā)揮引領(lǐng)。而通過《民事訴訟法》和《人民檢察院組織法》的協(xié)同修改，輔之以健全法、檢之間的民事執(zhí)行監(jiān)督協(xié)作機(jī)制，方可使之轉(zhuǎn)換和確立為富有實(shí)效的檢察監(jiān)督程序規(guī)范。

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（責(zé)任編輯：金一超）

On Legislation Evaluation and Redesign of Prosecution Supervision to Civil Enforcement——Viewpoint on the Collaborative Amendment of Civil Procedure Law and The People’s Procuratorate Organization Law

SHI Dongpo1，CHEN Jun2

（1.Office of Development & Planning, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310014, China;2. College of Law, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310023, China）

The new Civil Procedure Law stipulates supervision powers about civil enforcement of the procuratorial agency, providing legal basis for prosecution agency to do the civil execution supervision. Nevertheless, the new Law only sets the principle provisions of procuratorial supervision of civil execution, not refines the operational details, which has caused a series of problems in practice since it is implemented, such as the lack of entry point on prosecution agency’s supervision work and procedure norm, some conflicts and divergences between judicial agency and procuratorial agency, etc. Therefore, the Civil Procedure Law should be revised again. The provisions for the prosecutorial supervision of civil execution initiation, scope and way need to be refined, in order to enhance the applicability of the procedure specification. And also the Organic Law of the People’s Procuratorates should be revised. The procuratorial organs functions need to be expanded and the procedure of function-executing need to be confirmed, in order to optimize the configuration of resources. Through collaborative amendment to these two sets of laws, the legislation of civil inspection would be structured. Furthermore, the cooperation mechanism of civil execution supervision and prosecution-supervision between judicial agency and procuratorial agency is supposed to be established, so as to promote the standardization of the prosecution-supervision of civil execution.

civil enforcement; procuratorial supervision; law-amending; execution-supervision; the people’s procuratorate organization law; collaborative amending

2015-01-01

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（12YJA820059）；浙江省高校中青年學(xué)科帶頭人入選計(jì)劃、學(xué)術(shù)攀登項(xiàng)目（PD2013033）

石東坡（1970-），男，河北無極人，教授，博士（后），從事立法學(xué)、文化法學(xué)與公法學(xué)研究；陳 俊（1989-），女，陜西商洛人，從事訴訟法學(xué)、檢察學(xué)研究；

DF72

A

1006-4303（2015）02-0185-06