吳美菊

【摘要】乞討兒童是社會(huì)弱勢(shì)群體之一，隨著我國現(xiàn)代化和法治化的推進(jìn)，這一群體逐漸得到關(guān)注。我國針對(duì)乞討兒童產(chǎn)生的不同原因建立了不同的救助制度，在一定程度上改善了部分乞討兒童的生活，但不能從根本上減輕乞討兒童給社會(huì)帶來的壓力。文章從法律角度研究乞討兒童的救助工作，尋求法律依據(jù)，希望能完善乞討兒童救助制度。

【關(guān)鍵詞】乞討兒童 公共救助 民法依據(jù)

【中圖分類號(hào)】D923.1 ? ? ? ? ? ?? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

乞討兒童的基本現(xiàn)狀及救助情況

在不同國家和不同城市，乞討兒童有不同的形成原因，因而對(duì)其定義各有不同。第一，經(jīng)濟(jì)因素。這是兒童乞討最主要的原因，大部分兒童都是因?yàn)榧彝ヘ毨Ф坏貌煌獬銎蛴?。在四川、河南等地，有很多兒童隨父母去大城市打工，其父母從事著技術(shù)含量低、勞動(dòng)強(qiáng)度大的工作，兒童則去街邊乞討。第二，家庭因素。家庭破裂、父母不合是造成兒童乞討的另一重要原因。家庭因素主要分為三種，包括父母不合或離異、父母一方或雙方死亡、家庭暴力，這三種原因都可能導(dǎo)致兒童外出流浪乞討。第三，兒童特殊心理。有些特別叛逆的兒童可能由于不服學(xué)校、家長的管教而外出流浪乞討，也有可能受同學(xué)排斥、社會(huì)不良風(fēng)氣影響而離家乞討。第四，被犯罪集團(tuán)拐騙。有些兒童因遭受暴力脅迫而成為“職業(yè)乞討兒童”。

聯(lián)合國兒童基金會(huì)認(rèn)為乞討兒童是街頭兒童的一種，與留宿街頭的小孩（街頭兒童的另一種類型）最明顯的區(qū)別是乞討兒童是有家的歸屬感的，這類乞討所得大多是貼補(bǔ)家用，并且盡管他們白天四處流浪但晚上仍然會(huì)回歸家中。①結(jié)合民政部對(duì)“流浪未成年人”的定義，②我們可以將乞討兒童定義為“18周歲以下，脫離監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)，在街頭進(jìn)行乞討的未成年人”。在受教育方面，乞討兒童大多連九年義務(wù)教育都沒有完成，失學(xué)、輟學(xué)現(xiàn)象非常普遍;在流動(dòng)方向上，乞討兒童大多是由經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)流向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由發(fā)展緩慢的農(nóng)村流向高速發(fā)展的農(nóng)村，由西部流向東部，具有明顯單行性，甚至還有在被送回后再次回流的現(xiàn)象;③在身體素質(zhì)上，身體殘疾、智力低下、患有精神病的兒童多余身體智力正常的兒童，這也給我國的救助工作帶來了極大困難。

單純乞討往往連溫飽都無法解決，此外，大多數(shù)的乞討兒童都沒有一技之長，這樣一個(gè)流動(dòng)性極大的群體因?yàn)楦鞣N各樣的原因很容易變成“問題兒童”，進(jìn)而給社會(huì)帶來諸如盜竊、搶劫等巨大隱患，甚至?xí)趧e有用心的人的指揮下形成“職業(yè)乞討”，使其身心受到二次傷害，也加大了社會(huì)不安定因素的存在。對(duì)此，我國各地根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況紛紛建立了不同的救助保護(hù)制度。在上海，民間組織在政府放權(quán)下加入到了對(duì)乞討兒童的救助當(dāng)中;在廣州，檔案管理形式也被運(yùn)用到對(duì)乞討兒童的救助當(dāng)中，并實(shí)行通報(bào)管理制度;在山東，民法上權(quán)利能力的區(qū)分被運(yùn)用到了對(duì)流浪人群的管理中，對(duì)乞討兒童這一無民事能力群體實(shí)行監(jiān)護(hù)制度并建立了專門的監(jiān)護(hù)中心。④但是，現(xiàn)實(shí)中大多是乞討兒童不愿意接受幫助，有些兒童的家庭住址自己也不清楚，有些兒童被送回原住址后又再次出來乞討，都無法從根本上解決問題。⑤

現(xiàn)行法律對(duì)乞討兒童公共救助的規(guī)定

國家一直致力于對(duì)流浪乞討兒童的保護(hù)工程當(dāng)中，在法律制定方面，最直接的就是通過《憲法》規(guī)定了對(duì)兒童的特殊性保護(hù)準(zhǔn)則?！稇椃ā返谒氖鶙l既明確了兒童特殊性的法律依據(jù)，也為國家、社會(huì)等對(duì)兒童進(jìn)行特殊行保護(hù)提供了行動(dòng)準(zhǔn)則。《憲法》之下對(duì)兒童進(jìn)行特殊保護(hù)的是《中華人民共和國教育法》以及有關(guān)義務(wù)教育的法律，通過這兩部法律明確規(guī)定了兒童受教育權(quán)的法定理由，也即對(duì)于適齡兒童，政府、學(xué)校、父母等都有讓兒童接受教育的義務(wù)，尤其是對(duì)于家庭困難的學(xué)生，政府、學(xué)校等還必須給予適當(dāng)?shù)膸椭?，確保適齡兒童不會(huì)因?yàn)樯喜黄饘W(xué)而乞討流浪。另外，對(duì)于社會(huì)上存在招用童工的現(xiàn)象，法律也明文禁止，并要求進(jìn)行批評(píng)教育;對(duì)于違法情節(jié)嚴(yán)重的，還可以進(jìn)行行政處罰甚至是刑罰。這些規(guī)定既保障了兒童能夠生活在正常健康的環(huán)境，又可以避免兒童四處流浪乞討。對(duì)兒童權(quán)益最直接的規(guī)定就是《未成年人保護(hù)法》，該法明確規(guī)定了監(jiān)護(hù)人的義務(wù)，最大限度地保護(hù)了未成年人的合法權(quán)益。此外，《救助管理辦法》及其《實(shí)施細(xì)則》是專門針對(duì)流浪乞討人員的法律，在這兩部法律中非常明確的列出了對(duì)乞討兒童的救助保護(hù)條款。

這樣一個(gè)自上而下、系統(tǒng)完善的法律體系為我國整個(gè)社會(huì)體系保護(hù)兒童提供了完善的法律依據(jù)。但是，總結(jié)以上法律，不難看出現(xiàn)有成文法對(duì)乞討兒童權(quán)益保護(hù)仍然太過空泛，不夠細(xì)致。立法上的空白必然會(huì)造成現(xiàn)實(shí)操作上的困難，對(duì)此，制定專門針對(duì)流浪乞討兒童的法律法規(guī)已經(jīng)刻不容緩。

乞討兒童公共救助的法律問題分析

監(jiān)護(hù)制度不完善。第一，《民通意見》中規(guī)定了監(jiān)護(hù)人資格，主要是未成年人的父母、祖父母、外祖父母、成年兄姐、關(guān)系密切的其他近親屬或朋友，而一旦兒童的父母去世，其他關(guān)于監(jiān)護(hù)人的規(guī)定實(shí)際都處于無監(jiān)護(hù)狀態(tài)，甚至出現(xiàn)互相推諉的情況，且很難通過法律解決這一困境。⑥

第二，關(guān)于監(jiān)護(hù)人資格我國法律的規(guī)定也相當(dāng)空泛。⑦《民通意見》主要從監(jiān)護(hù)人的健康狀況、經(jīng)濟(jì)條件以及與被監(jiān)護(hù)人的關(guān)系方面考慮監(jiān)護(hù)人資格，忽略了監(jiān)護(hù)人的品行道德，與被監(jiān)護(hù)人的情感聯(lián)系等內(nèi)在方面，這就很難保證監(jiān)護(hù)人能真正行使監(jiān)護(hù)權(quán)，保護(hù)被監(jiān)護(hù)人。⑧

第三，監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)內(nèi)容也過于概括，雖然《民通意見》和《預(yù)防未成年人犯罪法》都有對(duì)監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)內(nèi)容的概括，⑨但對(duì)于如何教育管理都沒有明確規(guī)定，考察發(fā)達(dá)國家，例如有些發(fā)達(dá)國家法律就規(guī)定不得對(duì)孩子體罰，不得不給孩子水和食物，不得不讓孩子睡覺，同時(shí)也規(guī)定了父母可以適當(dāng)教育孩子。我國《民通意見》關(guān)于監(jiān)管的規(guī)定過于剛性化，缺乏真正的管理教育，這就容易造成孩子脫離監(jiān)管，流浪社會(huì)。

第四，監(jiān)管人的責(zé)任追究也過于概括，《民通意見》第十八條的規(guī)定非常原則性，沒有具體的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，且對(duì)侵權(quán)行為沒有規(guī)定懲罰性責(zé)任，這往往會(huì)導(dǎo)致被監(jiān)護(hù)人叛逆、外逃甚至流浪乞討;《未成年人保護(hù)法》第六十二條，《預(yù)防未成年人犯罪法》第四十九、五十條也對(duì)監(jiān)護(hù)人的法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，但實(shí)際生活中這類問題往往會(huì)因?yàn)檠壖m葛而被當(dāng)做家庭問題掩蓋，提出撤銷監(jiān)護(hù)的案件也非常少見。⑩

乞討兒童救助安置的局限性。《〈救助管理辦法〉實(shí)施細(xì)則》第十三、十四條規(guī)定了安置辦法，但存在缺陷?，F(xiàn)實(shí)中，乞討兒童家庭貧困、與父母關(guān)系緊張、受父母虐待等是乞討兒童流浪乞討的主要原因，如果單純將兒童送回家，原來的問題還是沒有得到解決，所以僅僅送還原籍不能從根本上解決問題，有時(shí)候甚至還會(huì)造成乞討兒童二次乞討，既浪費(fèi)人力物力又沒有得到實(shí)效。也有為乞討兒童建立新家的做法，這就不得不涉及到收養(yǎng)問題。但根據(jù)《收養(yǎng)法》所規(guī)定，任何情況都不能抵抗父母的撫養(yǎng)權(quán)的。而且我國現(xiàn)實(shí)的情況更為復(fù)雜，為乞討兒童找一個(gè)新家實(shí)在是任重而道遠(yuǎn)?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》規(guī)定了包括政府部門建立救濟(jì)所、公安部門護(hù)送及通知、兒童福利機(jī)構(gòu)收養(yǎng)三個(gè)方面的完善制度。

《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》存在不足。目前我國對(duì)乞討兒童救助沒有規(guī)定專門的法律法規(guī)，直接依據(jù)就是《救助管理辦法》，主要法條有第五、十一、十二條等，規(guī)定了公安部門、救助站、監(jiān)護(hù)人對(duì)乞討兒童的救助義務(wù)?！秾?shí)施細(xì)則》較為詳細(xì)的規(guī)定了救助制度，主要法條有第五、十三、十四、十五、十六、十八條等，規(guī)定了救助原則，安置程序等。但還是存在許多問題，包括：救助原則過于虛化。乞討兒童自身沒有分辨能力，希望他們自愿接受救助是不切實(shí)際的，大部分都是強(qiáng)制救助;兒童救助缺少?！掇k法》第一條規(guī)定的受眾是所有流浪、乞討人員，這就忽視了乞討兒童的特殊性。其實(shí)相比于大人，兒童更多的是需要心靈關(guān)愛，是心理指導(dǎo)，這在短時(shí)間教育或者一次次送回原籍都是無法實(shí)現(xiàn)的。而且，關(guān)于《辦法》中關(guān)于兒童救助人員、機(jī)構(gòu)、設(shè)施等都沒有專門規(guī)定，顯然是不符合實(shí)際的。

完善乞討兒童公共救助制度的措施

完善乞討兒童監(jiān)護(hù)制度。兒童的身心都不健全，必須要有父母等長輩的關(guān)愛、教育、指引，我國《民法通則》所規(guī)定的監(jiān)護(hù)制度正式從保護(hù)兒童身心健康的角度制定的。分析近年來監(jiān)護(hù)人在兒童乞討過程中責(zé)任喪失的原因，具體包括監(jiān)護(hù)人本身因?yàn)榧膊』蚶щy而沒有監(jiān)護(hù)能力、監(jiān)護(hù)人本身不愿意監(jiān)護(hù)，監(jiān)護(hù)人冷暴力對(duì)待被監(jiān)護(hù)人等，因此有必要對(duì)民法上的監(jiān)護(hù)制度進(jìn)行完善，以此更好的救助乞討兒童，實(shí)現(xiàn)最大程度的保護(hù)兒童利益的目標(biāo)。

一方面，要明確監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)能力。目前我國民法對(duì)監(jiān)護(hù)能力的表述僅僅考慮了身體和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面，因此，對(duì)監(jiān)護(hù)能力的界定需要綜合考量，不僅要考慮監(jiān)護(hù)人自身的身體素質(zhì)，經(jīng)濟(jì)能力，也要考慮監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人之前的關(guān)系，監(jiān)護(hù)人本身的心理素質(zhì)、道德品行、監(jiān)護(hù)經(jīng)驗(yàn)等。對(duì)此，也可以借鑒《收養(yǎng)法》對(duì)收養(yǎng)的規(guī)定，從積極與消極兩個(gè)方面考察監(jiān)護(hù)能力。積極方面就是要求監(jiān)護(hù)人身體健康、經(jīng)濟(jì)良好、道德健全，這幾點(diǎn)比較好把握。另外，也要從消極方面規(guī)定一些禁止性條件，例如年事過高、勞動(dòng)能力欠缺、賭博酗酒等人就不能擔(dān)任監(jiān)護(hù)職責(zé)。目前乞討兒童流散社會(huì)的主要原因之一就是監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)不夠，而監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)不夠的原因之一就是法律制度不健全，因此，筆者認(rèn)為對(duì)《民法通則》、《婚姻法》中關(guān)于監(jiān)護(hù)責(zé)任的條文都需要進(jìn)一步明確。

另一方面，要加大國家監(jiān)護(hù)力度。在缺乏有血緣關(guān)系的監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)的情況下，由乞討兒童居住地的村委會(huì)和居委會(huì)來照顧乞討兒童都是不切實(shí)際的。這種打游擊式監(jiān)護(hù)給兒童帶來的更多的是不安全感而不是存在感，這樣的救助效果不是我國民法所追求的，所以筆者認(rèn)為可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，加大國家作為監(jiān)護(hù)人的力度。至于國家監(jiān)護(hù)的期限長短則需要考慮乞討兒童的實(shí)際情況，需要具體問題具體分析。目前，我國幾乎所有城市都會(huì)設(shè)立代表國家監(jiān)護(hù)的兒童福利機(jī)構(gòu)，這一福利機(jī)構(gòu)對(duì)兒童的監(jiān)護(hù)有些是臨時(shí)的，有些則是長期的，需要考慮兒童監(jiān)護(hù)人的具體情況以及兒童本身的情況。換言之，如果兒童本身沒有監(jiān)護(hù)人、監(jiān)護(hù)人不愿意監(jiān)護(hù)、兒童不愿意某監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)或監(jiān)護(hù)人不利于兒童身心健康時(shí)，此時(shí)國家監(jiān)護(hù)是長期的;如果監(jiān)護(hù)人虐待兒童但經(jīng)教育后悔過的，此時(shí)國家監(jiān)護(hù)就是臨時(shí)的。

完善《救助管理辦法》有關(guān)乞討兒童救助的規(guī)定。筆者認(rèn)為最關(guān)鍵的還是要制定專門針對(duì)兒童的管理辦法，改變過去一律送回原住所地的做法。要從兒童的角度考慮救助辦法，對(duì)于那些年齡較小的乞討兒童或者智障兒童，因其屬于完全無民事行為能力人，救助人員應(yīng)當(dāng)盡力找尋他們的父母或親友，除非實(shí)在找不到或者親友沒有救助能力才轉(zhuǎn)為由兒童福利機(jī)構(gòu)進(jìn)行長期監(jiān)護(hù);如果乞討兒童達(dá)到限制民事行為能力但沒有到16周歲，即便是以送回原住所地為原則也要綜合考慮兒童意愿以及家庭情況，在父母雙亡時(shí)也要考慮親友、居委會(huì)或村委會(huì)的意愿，否則更應(yīng)該交由社會(huì)福利院教育管理。

社會(huì)福利院的救助還需明確兩個(gè)方面：其一，加強(qiáng)政府相關(guān)部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。救助站不是行政部門，它沒有權(quán)力滿大街的去尋找乞討兒童進(jìn)行救助，這就需要公安、交通等部門提供幫助。對(duì)乞討兒童的救助應(yīng)當(dāng)以救助站為主，但公安機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)乞討兒童、尋找乞討兒童監(jiān)護(hù)人、解救被不法分子利用的乞討兒童中發(fā)揮著不可替代的作用。如果沒有政府部門的幫助，那么僅僅寄希望于通過兒童福利機(jī)構(gòu)來解決乞討兒童流散社會(huì)的問題是不現(xiàn)實(shí)的。其二，提高兒童福利機(jī)構(gòu)工作人員的專業(yè)技能。近幾年來，我國兒童福利機(jī)構(gòu)工作人員的整體素質(zhì)、兒童福利機(jī)構(gòu)硬件設(shè)施都有了整體提升，而且很多高校也專門設(shè)置社工專業(yè)培養(yǎng)相關(guān)人才。在資金調(diào)撥上，有些地方在經(jīng)濟(jì)條件允許的情況下嘗試設(shè)立專門救助兒童、體現(xiàn)兒童特殊性的場所，這一場所和成年流浪乞討人員休息生活的場所是分離開來的;在兒童救助上，有些地方嘗試由被動(dòng)接受轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)勸說，兒童福利機(jī)構(gòu)的工作人員專門到街邊勸說乞討兒童，詢問其現(xiàn)實(shí)狀況，針對(duì)他們的情況進(jìn)行幫助。而對(duì)于福利院的兒童更是噓寒問暖，不僅從物質(zhì)生活上滿足他們的基本需要，而且也要將目光更多地轉(zhuǎn)向?qū)λ麄兊男睦硎鑼?dǎo)和未來發(fā)展上。

完善全國乞討兒童信息對(duì)接工作。乞討兒童現(xiàn)象久治不絕的一個(gè)重要原因就在于信息不對(duì)稱。很多兒童在被送回原籍后又去別的城市乞討，所以針對(duì)這類兒童可以建立私密檔案。在這一檔案中包括了乞討兒童的姓名、住址、父母信息、乞討原因、獲救情況、受教育情況等，這一信息網(wǎng)只有全國的兒童福利機(jī)構(gòu)以及公安部門可以查詢和對(duì)接。但一定要保護(hù)好乞討兒童的基本信息情況，防止被別有用心的人變成拐賣兒童的最佳渠道。同時(shí)，這一信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)也可以解決有些部門推諉的情況，還能夠幫助那些被拐賣的兒童更快的尋找到親人。當(dāng)然，這是一個(gè)系統(tǒng)浩大的工程，需要法律、技術(shù)等方面的支持。

從源頭解決兒童乞討問題。正如前文所述，家庭原因是導(dǎo)致兒童乞討的最主要、也是最直接的原因，實(shí)踐中往往稱之為“問題家庭”。如果不能從源頭解決問題，那么單單靠法律強(qiáng)制或者兒童福利機(jī)構(gòu)救助是無法徹底解決兒童乞討問題的。對(duì)于這樣的問題家庭我們的解決渠道是多途徑的。一方面，我們可以從政策制度上對(duì)問題家庭給予適當(dāng)照顧，比如單親家庭、父母雙亡的家庭可以給予適當(dāng)福利補(bǔ)貼，但是對(duì)于暴力家庭必須要給予足夠監(jiān)督。另一方面，對(duì)于那些已經(jīng)乞討流浪的兒童，我們要盡全力做好家長與孩子的工作，讓孩子能夠生活在正常的環(huán)境之中。家是幸福的港灣，只有充滿愛意的家才會(huì)留住孩子漂泊的心，因此父母對(duì)兒童的態(tài)度至關(guān)重要。對(duì)于暴力家庭，單純以暴制暴將適得其反，只有家長真正認(rèn)識(shí)到自己的教育和家庭環(huán)境對(duì)孩子的重要性，才能從源頭上制止兒童乞討屢救無效的局面。

（作者為中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士研究生、貴州職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師）

【注釋】

①聯(lián)合國兒童基金會(huì)Unicef：http：//www.Unicef.org/evaldatabase/file/ZAM_01_009.

②⑤喬?hào)|平，部文：《社會(huì)救助理論與實(shí)務(wù)》，天津大學(xué)出版社，2011年。

③袁藝：“關(guān)于完善流浪兒童社會(huì)救助模式的研究”，沈陽師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008年。

④張平國，盧毅剛：《城市流浪乞討人員社會(huì)救助制度研究—以蘭州市為例》，西寧：靑海人民出版社，2009年。

⑥曹詩權(quán)：《未成年人監(jiān)護(hù)制度研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2004年。

⑦史尚寬：《親屬法論》，北京：中國政法人學(xué)出版社，2000年。

⑧余俊：“我國監(jiān)護(hù)制度的完善”，中國民商法律網(wǎng)，http：//www.civillaw.com.cn/

⑨史浩敏：“我國民法監(jiān)護(hù)制度的立法完善”，《廣東法學(xué)》，1993年第5期。

⑩周子雯：“論我國現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度的立法完善”，《民主與法制》，2007年第5期，第17頁。

責(zé)編 / 韓露（實(shí)習(xí)）