郭 芳 劉 斌 （山西省太原市婁煩縣畜牧中心 030300）

動(dòng)物防疫財(cái)政支持政策中存在的問(wèn)題及對(duì)策

郭 芳 劉 斌 （山西省太原市婁煩縣畜牧中心 030300）

近年來(lái)，動(dòng)物防疫這一懸在各級(jí)政府頭上的 “高壓線”，總讓人心里不安，這自然與基層養(yǎng)殖衛(wèi)生防疫條件差、動(dòng)物防疫檢疫體系薄弱、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管不到位、動(dòng)物疫病的不可預(yù)見(jiàn)性、一些病原的不斷變異、外來(lái)或新生傳染病、多病原混合感染及耐藥性病原菌的產(chǎn)生有關(guān)系，但同時(shí)也與現(xiàn)行的國(guó)家財(cái)政支持政策不好執(zhí)行有關(guān)系，筆者結(jié)合多年的工作實(shí)踐，進(jìn)行粗淺分析，以求教于同行及社會(huì)各界。

1 當(dāng)前動(dòng)物防疫財(cái)政支持保障政策存在的問(wèn)題

目前，我國(guó)動(dòng)物疫病防控領(lǐng)域的財(cái)政支持政策可以概括為 “四個(gè)補(bǔ)助”。一是強(qiáng)制免疫補(bǔ)助。國(guó)家對(duì)口蹄疫、高致病性禽流感、高致病性豬藍(lán)耳病、豬瘟、新城疫實(shí)施強(qiáng)制免疫政策，疫苗經(jīng)費(fèi)由中央地方財(cái)政按比例分擔(dān)。二是強(qiáng)制撲殺補(bǔ)貼。國(guó)家對(duì)高致病性禽流感、口蹄疫、高致病性豬藍(lán)耳病、小反芻獸疫發(fā)病畜禽和布病、結(jié)核病檢測(cè)陽(yáng)性奶牛實(shí)行強(qiáng)制撲殺，并給予適當(dāng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。三是基層動(dòng)物防疫工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。中央財(cái)政安排資金補(bǔ)助基層動(dòng)物防疫人員，主要用于村級(jí)動(dòng)物防疫人員開(kāi)展基層防疫工作的補(bǔ)助。四是標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)豬場(chǎng)病死生豬無(wú)害化處理補(bǔ)助，每頭80元。這些政策對(duì)于我國(guó)實(shí)施強(qiáng)制免疫政策，穩(wěn)定基層動(dòng)物防疫隊(duì)伍，爭(zhēng)取養(yǎng)殖場(chǎng) （戶）參與、支持動(dòng)物防疫工作發(fā)揮了重要作用，為重大動(dòng)物疫病防控工作提供了基礎(chǔ)保障。但上述4個(gè)補(bǔ)助都不同程度的存在不好貫徹執(zhí)行的問(wèn)題，舉例說(shuō)明如下：

1.1 強(qiáng)制免疫補(bǔ)助

國(guó)家對(duì)口蹄疫、高致病性禽流感、高致病性豬藍(lán)耳病、豬瘟、新城疫實(shí)施強(qiáng)制免疫政策，疫苗經(jīng)費(fèi)由中央地方財(cái)政按比例分擔(dān)。強(qiáng)制免疫疫苗由省政府部門(mén)統(tǒng)一組織招標(biāo)采購(gòu)，然后以縣為單位分配到養(yǎng)殖場(chǎng)戶。這種方式便于預(yù)算管理、便于規(guī)范采購(gòu)，一定程度上節(jié)余了財(cái)政資金，但也暴露出十分突出的問(wèn)題，主要表現(xiàn)：一是招標(biāo)采購(gòu)的疫苗與養(yǎng)殖者需求不相適應(yīng)。疫苗不是普通商品，種類、質(zhì)量、規(guī)格各不相同，一些養(yǎng)殖場(chǎng)在日常防疫過(guò)程中逐漸形成了自己的喜好，而政府招標(biāo)采購(gòu)的疫苗往往不能完全滿足其要求，有些有條件的養(yǎng)殖場(chǎng)寧愿丟棄政府招標(biāo)疫苗而自行購(gòu)買疫苗。二是疫苗生產(chǎn)企業(yè)在提高產(chǎn)品質(zhì)量和售后服務(wù)上不思進(jìn)取。由于強(qiáng)制免疫疫苗以政府招標(biāo)采購(gòu)為主，各生產(chǎn)廠家往往只注重做好招標(biāo)環(huán)節(jié)工作，而忽略了產(chǎn)品創(chuàng)新、工藝改進(jìn)和服務(wù)提升。三是疫苗企業(yè)為獲得市場(chǎng)份額，不惜打 “價(jià)格戰(zhàn)”，甚至以低于成本價(jià)的方式進(jìn)行惡性競(jìng)爭(zhēng)，一定程度上影響了疫苗的質(zhì)量。

1.2 強(qiáng)制撲殺補(bǔ)償貼

國(guó)家對(duì)高致病性禽流感、口蹄疫、高致病性豬藍(lán)耳病、小反芻獸疫發(fā)病畜禽和布病、結(jié)核病檢測(cè)陽(yáng)性奶牛實(shí)行強(qiáng)制撲殺，并給予適當(dāng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。動(dòng)物疫情發(fā)生后，采取撲殺措施拔除疫點(diǎn)，防止病原擴(kuò)散是控制、根除動(dòng)物疫情的重要措施。對(duì)養(yǎng)殖者進(jìn)行補(bǔ)償是保證撲殺措施落實(shí)的關(guān)鍵。目前，我國(guó)畜禽撲殺的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：對(duì)因禽流感疫情撲殺的家禽為10元/只；對(duì)因口蹄疫疫情撲殺的家畜豬600元/頭、羊300元/只、奶牛3000元/頭、肉用和役用牛1500元/頭；對(duì)因布魯氏菌病、結(jié)核病撲殺的奶牛為3000元/頭。對(duì)豬、牛、羊等家畜的撲殺補(bǔ)助，中央和地方財(cái)政共承擔(dān)80%，其余部分由畜主自己補(bǔ)齊。對(duì)于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，各地普遍認(rèn)為過(guò)低。一頭肉牛市場(chǎng)價(jià)10000元，撲殺后補(bǔ)的1500元。一頭豬1300～1700元，撲殺后補(bǔ)的600元。一只羊1500元左右，撲殺后補(bǔ)的300元。不難看出，撲殺給養(yǎng)殖戶造成的凈損失太大，如果加上飼養(yǎng)成本、空欄期預(yù)期收益等，損失則更大，可以說(shuō)是讓養(yǎng)殖戶一夜之間 “傾家蕩產(chǎn)”。目前，撲殺補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低問(wèn)題引發(fā)了撲殺難、養(yǎng)殖戶瞞報(bào)疫情等一系列問(wèn)題，已嚴(yán)重影響動(dòng)物疫病防控工作的深入開(kāi)展。

1.3 基層動(dòng)物防疫工作補(bǔ)助

中央財(cái)政安排資金補(bǔ)助基層動(dòng)物防疫人員，主要用于村級(jí)動(dòng)物防疫人員開(kāi)展基層防疫工作的補(bǔ)助，平均每人每年1200元。除中央補(bǔ)助外，縣級(jí)財(cái)政安排每人每年2400元用于村級(jí)防疫員工資，這些補(bǔ)助資金以工資的形式直接支付給村級(jí)防疫員。首先，這個(gè)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低，不少村級(jí)防疫員反映，與村級(jí)護(hù)林員、環(huán)衛(wèi)清潔員相比，他們干的多、掙的少，思想上有種不平衡。其次，一些政府領(lǐng)導(dǎo)恰恰是看到中央財(cái)政和縣級(jí)財(cái)政安排的村級(jí)防疫員工資補(bǔ)助，認(rèn)為縣級(jí)財(cái)政沒(méi)必要再安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站的工作經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站沒(méi)有任何工作經(jīng)費(fèi)，獸醫(yī)防疫人員防疫注射靠步行，或自己出錢租車，連最基本的冰箱、冰柜的電費(fèi)都無(wú)法支付。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)管理體制不順加之了工作經(jīng)費(fèi)的無(wú)從落實(shí)，獸醫(yī)防疫力量薄弱問(wèn)題導(dǎo)致了防疫漏洞之多。目前，拿婁煩縣來(lái)說(shuō)，已不存在 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站”這個(gè)機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了 “農(nóng)村綜合便民服務(wù)中心”，屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，包括獸醫(yī)人員在內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)8大員都編在這個(gè)事業(yè)單位， “鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合便民服務(wù)中心”有編制，而未具體明確每一類人員編制。8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站，原有獸醫(yī)人員37人，到現(xiàn)在僅剩15人，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)連一個(gè)獸醫(yī)也沒(méi)有，獸醫(yī)防疫人員嚴(yán)重短缺。全縣143個(gè)行政村，僅有44名村級(jí)防疫員，有的一個(gè)人負(fù)責(zé)7個(gè)自然村，防疫漏洞多，防疫密度和防疫質(zhì)量均無(wú)法保證。

1.4 規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)病死豬無(wú)害化處理補(bǔ)助

上級(jí)文件規(guī)定，規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)處理1頭病死豬，國(guó)家補(bǔ)貼80元，而必須在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)監(jiān)督下進(jìn)行無(wú)害化處理。病死畜禽無(wú)害化處理工作，大量的在基層，而基層獸醫(yī)人員要承擔(dān)防疫、檢疫、執(zhí)法和技術(shù)指導(dǎo)等工作，工作疲于應(yīng)付，對(duì)病死畜禽的無(wú)害化處理，難以全程監(jiān)督；對(duì)不自行對(duì)病死畜禽無(wú)害化處理的行為，也因進(jìn)行調(diào)查、取證、處罰難度大，而存在打擊不力。上級(jí)制定政策時(shí)，沒(méi)有考慮執(zhí)法監(jiān)督部門(mén)的執(zhí)法成本，沒(méi)有考慮到執(zhí)法人員不足問(wèn)題，也沒(méi)有考慮地方財(cái)政困難，根本拿不出那么多錢進(jìn)行常年的、不間斷的監(jiān)管，致使病死畜禽無(wú)害化處理的有關(guān)法律形同虛設(shè)。

2 幾點(diǎn)建議

今后，為更加高效地使用好公共財(cái)政資金，應(yīng)考慮按照“以預(yù)防性投入為基礎(chǔ)，適當(dāng)兼顧應(yīng)急性支出”的原則，優(yōu)化、強(qiáng)化動(dòng)物疫病防控財(cái)政支出政策。

2.1 增加獸醫(yī)體系能力建設(shè)投入，打牢防控工作的基礎(chǔ)

進(jìn)一步理順畜牧獸醫(yī)管理體制，確保獸醫(yī)防疫工作有人干、有錢干、有地方干。一是結(jié)合辦公用房清查清理活動(dòng)、紀(jì)律作風(fēng)整頓，落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站辦公場(chǎng)所，確保獸醫(yī)人員這一弱勢(shì)群體有固定的辦公場(chǎng)所。二是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)人員的編制。在目前財(cái)政編制只減不增的大背景下，明確包括獸醫(yī)人員在內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)8大員的具體編制，及時(shí)補(bǔ)充短缺人員。三是選聘錄用一批村級(jí)動(dòng)物防疫員，充實(shí)獸醫(yī)防疫隊(duì)伍，達(dá)到一個(gè)行政村配備一名村級(jí)防疫員。

2.2 強(qiáng)化日常工作經(jīng)費(fèi)保障

在確保監(jiān)測(cè)、免疫、檢疫監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)分析、流行病學(xué)調(diào)查等防控措施落實(shí)的基礎(chǔ)上，改變目前重免疫輕監(jiān)測(cè)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。適當(dāng)提高村級(jí)防疫員的工資補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，全面落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)防疫人員的辦公經(jīng)費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理也好，縣畜牧部門(mén)管理也罷，沒(méi)有經(jīng)費(fèi)何談工作。

2.3 制定合理的撲殺補(bǔ)償政策

從鼓勵(lì)動(dòng)物疫情報(bào)告，提高動(dòng)物衛(wèi)生安全水平的需要出發(fā)，在科學(xué)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格，對(duì)為控制疫情而撲殺的染疫動(dòng)物、高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域內(nèi)易感動(dòng)物，以及因采取強(qiáng)制措施所發(fā)生的費(fèi)用予以補(bǔ)償。對(duì)早報(bào)告疫情的、遵守國(guó)家動(dòng)物疫病控制規(guī)定的多補(bǔ)；對(duì)于瞞報(bào)疫情、緩報(bào)疫情或不遵守規(guī)定的少補(bǔ)、不補(bǔ)甚至給予適當(dāng)處罰；對(duì)撲殺的易感疑似染疫動(dòng)物予以100%補(bǔ)償。

2.4 推行購(gòu)買病死畜禽無(wú)害化處理政策

在病死畜禽無(wú)害化處理過(guò)程中，設(shè)立病死畜禽補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，采取政府購(gòu)買，規(guī)定養(yǎng)殖場(chǎng)凡是將病死畜禽上報(bào)集中收集、處置的，給予登記并由政府給予適當(dāng)補(bǔ)助，從源頭上遏制病死畜禽進(jìn)入流通環(huán)節(jié)。

2.5 調(diào)整現(xiàn)行的免疫補(bǔ)助政策

改 “先補(bǔ)為后獎(jiǎng)”，按照法律規(guī)定，回歸養(yǎng)殖戶強(qiáng)制免疫義務(wù)，養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)者按照政府要求對(duì)畜禽進(jìn)行強(qiáng)制免疫，經(jīng)檢驗(yàn)合格后，方可領(lǐng)取疫苗補(bǔ)貼。

2.6 建立動(dòng)物疫病基金和畜牧業(yè)保險(xiǎn)

由政府和養(yǎng)殖戶共同建立動(dòng)物疫病基金和畜牧業(yè)保險(xiǎn)，共同支付相關(guān)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)，通過(guò)利益聯(lián)結(jié)方式，促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者改善動(dòng)物衛(wèi)生條件，提高動(dòng)物疫病風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力。